STS, 3 de Marzo de 2003

En el recurso contencioso-administrativo nº 3037/1994, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia, con fecha 26 de febrero de 1997, cuyo fallo dice textualmente: "FALLAMOS Desestimar el recurso interpuesto por BUSMAR, S.L. contra la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Medio Ambiente de la Región de Murcia de 30 de septiembre de 1994 que desestimaba el recurso ordinario interpuesto contra resolución de 30 de junio de 1994, de la Dirección General de Transportes y Puertos de la Administración Regional de Murcia, que autorizó a Don Juan Enrique la ampliación hasta la playa de Las Mil Palmeras, pasando por La Torre de la Horadada, desde la prolongación hasta El Mojón de la concesión de servicio público regular de transporte de viajeros por carretera Balsicas (Estación) y San Pedro del Pinatar (MU-103; V-0117), con imposición (sic) de tráfico entre San Javier, Santiago de la Ribera, Lo Pagán y San Pedro del Pinatar, con la Torre de la Horadada; actos que quedan confirmados por ser ajustados a Derecho, en lo aquí discutido. Sin costas".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de BUSMAR, S.L., que fue tenido por preparado mediante providencia del Tribunal "a quo" de 26 de julio de 1997.

El 9 de octubre de 1997 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito de la representación procesal de Busmar, S.L interponiendo recurso de casación contra la referida sentencia, invocando once motivos. De ellos, los cuatro primeros se amparan en el art. 95.1.3º de la L.J., imputándose a la sentencia: falta de claridad e incongruencia, no haber decidido todos los puntos litigiosos objeto de debate, infracción de las normas reguladoras de la sentencia por haber admitido indebidamente el escrito de contestación a la demanda presentado por la parte codemandada. Los restantes motivos se amparan en el art. 95.1.4º de la L.J. y en ellos se mantiene: a) en los motivos 5º, 6º y 7º, que la sentencia ha infringido los arts. 75 apartado 3 de la Ley 16/1987 (LOTT) y 79 de su Reglamento (ROTT); b) en los motivos 8º y 9º, que la sentencia ha infringido los arts. 72 apartados 1 y 2 de la LOTT y concordantes de su Reglamento; c) en el motivo 10º, que la sentencia vulnera los arts. 1252 del Código Civil y 40 de la L.J.; y d) en el motivo 11º, que la sentencia ha infringido el art. 62.1.f) de la Ley 30/1992. Por todo ello concluye suplicando que la Sala dicte sentencia "casando la de instancia y declarando la nulidad de los citados actos administrativos, reiteradamente postulada por mi parte, así como la posibilidad de pedir en el periodo de ejecución de sentencia la pertinente indemnización de daños y perjuicios, y finalmente la condena en costas a la parte adversa".

El recurso ha sido admitido por providencia de 24 de junio de 1998.

Se ha opuesto al recurso la representación procesal de D. Juan Enrique , quien suplica sentencia que desestime el recurso de casación.

También se ha opuesto al recurso el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En su escrito se opone a cada uno de los motivos del recurso de casación y concluye suplicando sentencia que desestime el recurso, con imposición de las costas al recurrente.

Por providencia de 16 de diciembre de 2002 se señaló para votación y fallo del recurso el día 8 de enero de 2003, señalamiento que fue dejado sin efecto por necesidades del servicio, efectuándose nuevo señalamiento para el día 26 de febrero de 2003 en que ambos actos han tenido lugar. Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado D. Fernando Ledesma Bartret.

La mercantil BUSMAR S.L., titular de la concesión de servicio público regular de transporte de viajeros por carretera V-1388; MU-51, de Murcia a San Pedro del Pinatar, con hijuelas, recurre en casación contra la sentencia de 26 de febrero de 1997, dictada en el recurso nº 3.037/1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que desestimó el recurso interpuesto por aquella sociedad contra Resolución del Director General de Transportes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia -de fecha 30 de junio de 1994- confirmada por la del Consejero de Transportes -de fecha 30 de septiembre de 1994- por la que se autorizó a D. Juan Enrique , titular de la concesión MU-003-MU, V-0117, de idéntica naturaleza, entre Balsicas (estación) y San Pedro del Pinatar, con prolongación hasta El Mojón, la ampliación hasta la playa de Las Mil Palmeras, pasando por la Torre de la Horadada, discurriendo dicha ampliación por la carretera paralela junto a la costas, estableciéndose prohibición de tráfico entre San Javier, Santiago de la Ribera, Lo Pagán y San Pedro del Pinatar con La Torre de la Horadada, como dice textualmente la Resolución del Director General.

Para una mejor respuesta a los once motivos en que el recurso de casación está fundado, procederemos a su estudio observando el siguiente orden: examinaremos agrupadamente todos aquellos que se acogen al art. 95.1.3º de la L.J. 1956, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, en concreto los motivos primero a cuarto; a continuación los motivos quinto y décimo en los que, amparados en el art. 95.1.4º de la L.J., se plantean cuestiones de orden formal; después enjuiciaremos los motivos sexto a noveno, todos fundados en el art. 95.1.4º de la L.J., y en los que se imputa a la sentencia infracción de los arts. reguladores de la ampliación de una concesión existente (art. 75.3 LOTT y 79 ROTT) y de los que reconocen el derecho de exclusividad del recurrente (art. 72. LOTT y concordantes del ROTT); por último, abordaremos el examen del motivo undécimo, amparado en el art. 95.1.4º de la L.J., en el que, a modo de cierre de toda la argumentación previamente desarrollada, se mantiene que la sentencia ha infringido el art. 62.1.f) de la Ley 30/1992, al no haber apreciado las causas de nulidad de pleno derecho que concurren en los actos administrativos impugnados en la instancia.

No ha lugar a acoger ninguno de los motivos primero a cuarto. En el primero se denuncia la infracción del art. 359 de la L.E. Civil y se mantiene que la sentencia está falta de claridad e incurre en incongruencia por calificar -en el antecedente de hecho quinto- como local la carretera por la que discurre la ampliación, en tanto que después -en el fº.jº.3º.- la considera comarcal. Lo desestimamos porque la sentencia expone con claridad los presupuestos esenciales de que parte y las conclusiones que alcanza, no habiendo dejado fuera de su examen ninguna de las cuestiones controvertidas, en particular la referente a la no coincidencia de tráficos, distinguiendo entre el que lleva a cabo la recurrente por la Carretera Nacional 322 del que se realiza en el tramo ampliado, siendo tan irrelevante, supuesto lo anterior, la contradicción advertida entre la calificación de local contenida en la Resolución de la Dirección General y la de comarcal del fº.jº.3º. de la sentencia, como la que se observa ciertamente en la sentencia, a partir de la cual no cabe admitir la vulneración que se denuncia.

En el segundo, se sostiene que la sentencia no ha decidido todos los puntos litigiosos que han sido objeto de debate al no haber examinado la inadmisibilidad de la solicitud formulada por el Sr. Juan Enrique . Lo desestimamos porque los defectos, ciertos, de que adolece la solicitud de 16 de febrero de 1994 presentada por el Sr. Juan Enrique , fueron subsanados cuando, tras ser autorizado por resolución de 22 de febrero de 1994 para presentar instancia y proyecto para el establecimiento de la prolongación, aportó la documentación exigida por el art. 79. del ROTT, tramitándose a continuación procedimiento administrativo en el que se han respetado todas las garantías exigibles y practicadas todas las pruebas necesarias, que no son sólo las que el solicitante llevó al expediente sino también las que la Administración de oficio ha recabado, siendo de advertir que, salvo la oposición de la hoy recurrente y de otra sociedad concesionaria, todas las demás pruebas y alegaciones han coincidido en el interés público que tiene la ampliación concedida. En todo caso, ni los defectos de la solicitud inicial ni ninguno de los que la recurrente denuncia en relación con la tramitación del expediente administrativo constituyen vicios determinantes de la anulabilidad a que se refiere el art. 63.2 de la Ley 30/1992.

En el tercero se invoca la infracción de las normas reguladoras de la sentencia que se habría producido al haberse admitido indebidamente en la instancia el escrito de contestación a la demanda, que a su juicio debió ser rechazado al no separar los hechos de los fundamentos de derecho. Desetimamos este motivo por su evidente inconsistencia. En el proceso de instancia contestaron a la demanda el Letrado de la Comunidad autónoma y la representación del Sr. Juan Enrique . El escrito de contestación de este último distinguía entre los hechos y los fundamentos de derecho, si bien al exponer el derecho se remitía a las consideraciones jurídicas efectuadas en antecedentes, lo que no pasa de ser un defecto técnico sin trascendencia en la sentencia, que, además, dada la coincidencia de planteamientos entre demandado y codemandado, habría sido la misma incluso en caso de no considerar los motivos del escrito del Sr. Juan Enrique , si bien, en caso de haber prescindo de tales motivos, podría haber incurrido en incongruencia.

En el cuarto se denuncia que la sentencia ha tenido indebidamente en cuenta la prueba practicada a instancia del Sr. Juan Enrique , el cual no indicó en su contestación a la demanda los puntos de hecho sobre los que debía versar. Para desestimar este motivo basta decir que el proceso fue recibido a prueba a instancia de la demandante, del Letrado del Comunidad Autónoma y del Sr. Juan Enrique , acordándose mediante providencia de 29 de julio de 1996 el recibimiento a prueba sobre los hechos propuestos por el demandante y mediante providencia de 15 de octubre de 1996 la práctica de la prueba propuesta por el Sr. Juan Enrique , resolución esta última consentida por el demandante, el cual no ha sufrido el menor atisbo de indefensión a consecuencia de haber traído el proceso pruebas que, aparte de corresponderse con el hecho número dos de aquellos sobre los que interesó el recibimiento a prueba, han servido para aclarar definitivamente las imprecisiones que señalaba en la solicitud inicial del Sr. Juan Enrique , o sea han servido para que el tribunal "a quo" pudiera llevar a cabo una mejor valoración de los motivos de interés público que tratan de satisfacer los actos administrativo objeto de enjuiciamiento.

En el quinto, acogido al art. 95.1.4º de la L.J., se mantiene que la sentencia ha infringido los arts. 75.3 de la LOTT y 79 del ROTT al no advertir que la solicitud inicial (la de 16 de febrero de 1994) no cumplía las exigencias de claridad y veracidad en la exposición de su objeto. En rigor este motivo coincide con el segundo, aunque subsumiéndolo en un supuesto distinto del art. 95.1 de la L.J. La respuesta sin embargo debe ser la misma: no ha lugar a su acogimiento. Todas esas exigencias fueron cumplidas en el devenir posterior del expediente y los datos que pudieran ser imprecisos en su inicio, quedaron después claramente determinados, sirviendo la fase de prueba judicial para introducir en el debate, con garantías de contradicción procesal e igualdad de armas, todos los elementos de juicio precisos para examinar la conformidad o no a Derecho de las resoluciones autonómicas.

Resta ocuparse del motivo décimo, fundado en el art. 95.1.4º de la L.J., donde se invoca la infracción del art. 1252 del C.C. y del art. 40 de la L.J. (respecto de este último precepto, aunque no cita el apartado, debe entenderse que se refiere al a), postulándose en concreto que debió ser inadmitido el recurso por haber sido recurrido un acto firme y consentido. La tesis que se propugna es la siguiente: una petición del mismo Sr. Juan Enrique análoga en sus elementos esenciales a la que dio lugar a los actos administrativos objeto del recurso de instancia fue cursada el 1 de junio de 1993, concedida por la Administración autonómica y, finalmente, anulada al ser estimado en 16 de noviembre de 1993 el recurso de alzada interpuesto por un tercero (Autocares Costa Azul, S.A.), decisión anulatoria que ha quedado firme. La sentencia examina idéntica pretensión -en su fº.jº.2º- y la rechaza. En lo que aquí importa, la sentencia impugnada razona así: "tampoco se trata de un acto confirmatorio, puesto que la aprobación de la primera petición que al parecer formuló el actor (en autos no constan antecedentes de ello ni es objeto de este proceso) fue posteriormente anulada y por consiguiente denegada la petición; el acto ahora impugnado al conceder la autorización no confirma otro acto que denegó otra autorización anterior. Por otro lado, las peticiones formuladas por el actor originaron expedientes diferentes, siendo resueltos en sentido también diferente, basándose en los elementos que en cada uno de ellos se alegase y que motivaron pronunciamientos distintos". En lo sustancial la Sala comparte el criterio del Tribunal "a quo". Nadie ha traído a los autos prueba del precedente administrativo que nos permita determinar con la imprescindible precisión las identidades entre uno y otro supuesto. Hay, sí, en el expediente administrativo un informe del Jefe de Sección de Planificación y Estudios de la Dirección General autora del acto originario (de fecha 16 de septiembre de 1994, obrante al fl. 46) en el que, al examinar el correspondiente alegato realizado por Busmar, S.L. en el recurso ordinario entablado contra la resolución de 30 de junio de 1994, dice que la resolución del Consejero de Política Territorial de 16 de noviembre de 1993 establece -en su fº.jº único, párrafo 2º- que "estos trámites exigidos por la legislación vigente no se han cumplido o su cumplimiento ha sido insuficiente por no ajustarse a lo establecido en la misma", por lo que estima el recurso interpuesto "revocando dicha resolución que quedará sin efecto alguno, debiendo, en su caso, iniciarse nuevo expediente de modificación de tráfico de la concesión por el interesado que estime reunir los requisitos previstos en la legislación vigente". Partiendo de estos únicos datos, se ofrece conforme a Derecho la respuesta dada por el Tribunal "a quo". No estaba obligada la Administración a revisar de oficio la previa resolución desestimatoria para poder conceder después la ampliación. En presencia de una nueva solicitud, de unos nuevos hechos, subsanadas las insuficiencias anteriormente advertidas, se inició un nuevo expediente distinto del anterior en el que recayó una solución diferente, diferencias que impiden la estimación de este motivo. El acto adminsitrativo que la Sala de Murcia sometió a enjuiciamiento era un acto nuevo, no dependiente del anterior. Debe tenerse en cuenta (como dice la STC 24/2003, de 10 de febrero) que las resoluciones administrativas no producen un efecto equivalente al de la cosa juzgada y por ello "la existencia de una resolución administrativa por la que se desestima una petición, por si misma, no priva al destinatario de la misma del derecho a reiterar esa petición en un momento posterior si todavía el ordenamiento jurídico le concede acción para ello".

Tampoco acogemos los motivos octavo y noveno, amparados en el art. 95.1.4º de la L.J. y basados en la infracción de los arts. 72 aptdos. 1 y 2 de la LOTT y "su desarrollo" por el ROTT. En síntesis, se alega la vulneración del derecho de exclusividad correspondiente a la concesión de que la que es titular la recurrente, tratándose en ambos casos -concesión ampliada y concesión de Busmar- de servicios de carácter permanente. Del art. 72 LOTT se desprende que el carácter exclusivo de la concesión a que este artículo se refiere es respecto de otras concesiones que cubran servicios de transporte coincidentes (salvo los supuestos que reglamentariamente se exceptúan por razones fundadas de interés público). El mismo criterio expresa el art. 80.1 del ROTT al establecer que "las modificaciones de las concesiones que consistan en la inclusión de nuevos tráficos no previstos en el título concesional estarán, en todo caso, subordinadas a que se respeten las reglas sobre prohibición de coincidencias con servicios preexistentes establecidas en los arts. 64 y 65". Es decir, para determinar la coincidencia hay que tener en cuenta el tráfico constitutivo de cada servicio, el cual viene determinado, de acuerdo con el art. 64.1 del ROTT, por "la relación de localidades o núcleos de población diferenciados entre los que se realiza el transporte, efectuando parada los vehículos para tomar y dejar viajeros que se desplacen entre los mismos" (a retener, en especial, "efectuando parada"). Consta en autos (doc. nº 1 de los aportados por el Letrado de la Comunidad Autónoma con el escrito de contestación a la demanda y certificaciones del Jefe de la Sección de Viajeros de la Consejería competente traídas a los autos en fase de pruebas) que la ampliación concedida tiene un itinerario de 7 km. y que dentro de ese itinerario pasa por los siguientes núcleos: El Mojón, Las Villas, La Torre de la Horadada, Río Seco y Mil Palmeras, todos ellos dentro del término municipal de El Pilar de la Horadada, a excepción de parte de El Mojón y parte de Mil Palmeras, que corresponden, respectivamente a San Pedro del Pinatar y a Orihuela. Añade este mismo informe que la prohibición de tráfico impuesta (a la que ya nos hemos referido -en el fº.j.º 1º de esta sentencia) fue con el fin de no perjudicar a la empresa Busmar. La certificación obrante al fl. 179 de los autos dice que la empresa Busmar, S.L., concesionaria del servicio regular de transporte de viajeros entre Murcia y San Pedro del Pinatar, con prolongación a El Pilar de la Horadada y a Campoamor, no tiene autorizado, en el trayecto desde San Pedro a Campoamor, parada ni en El Mojón, ni en la Urbanización Mil Palmeras, precisando también esta misma certificación que dentro de la citada concesión, el trayecto entre San Pedro del Pinatar y Campoamor se realiza por la N-332, con las excepciones de las entradas a El Pilar de la Horadada y a Torre de la Horadada, cuya única parada autorizada es en la Plaza de la Iglesia. De todo lo cual se desprende la inexistencia de tráficos coincidentes, que se ofrece clara a la vista del plano remitido por la Administración Autonómica (fl. 138 de los autos) . Así también lo ha apreciado la sentencia impugnada y por ello desestimamos ambos motivos.

En los motivos 6º y 7º, fundados en el art. 95.1.4º de la L.J., se alega la infracción de los arts. 75 aptdo. 3 LOTT y 79 del ROTT. Se sostiene: que la concesión prolongada tenía ya una ampliación, que no puede ampliarse una prolongación, que la ampliación es desproporcionada con la concesión a que se refiere y que no se justifica la ampliación por razones de interés público. El art. 75.3 párrafo segundo de la LOTT habilita a la Administración competente para realizar, a instancia de los concesionarios, como aquí acontece, aquellas ampliaciones de itinerarios que resulten convenientes para una mejor prestación del servicio, subordinándose su procedencia a la concurrencia de dos presupuestos. Uno es que la ampliación carezca de entidad propia para su explotación económica independiente, y el otro es que constituya un mero apéndice del servicio principal que deba prestarse en unidad de explotación con éste. Sobre la carencia de entidad a que remite el primer presupuesto basta leer lo que en términos taxativos y concluyentes se afirma en el informe autonómico de 10 de mayo de 1994 (fl. 13 del exp. admtvo.). Para valorar el cumplimiento del segundo presupuesto es preciso considerar los datos resultantes de las certificaciones a que antes nos hemos referido y los que se desprenden de otra certificación con el mismo origen (fl. 163 de los autos) en las que constan las siguientes distancias: entre Estación Balsicas y San Pedro del Pinatar: 18 km.; entre San Pedro del Pinatar a El Mojón: 2 km.; entre El Mojón y Playa Mil Palmeras: 7 km. La conveniencia de la prolongación concedida ha sido mantenida por la Gerencia Territorial de Renfe en Murcia, por los Ayuntamientos de El Pilar de la Horadada y San Pedro del Pinatar, por el grupo de vecinos "Playa El Mojón" y favorablemente informada por la Ponencia Técnica del Consejo Asesor de Transportes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. De entre las necesidades que satisface resultan destacables las de ofrecer el servicio a las numerosas personas que desde la Estación Balsicas (en la que tienen su punto de llegada y partida trenes Talgo procedentes y con destino, entre otras localidades, a Madrid y Barcelona) se dirigen a las localidades del Mar Menor, tráfico que tiene carácter permanente y no estrictamente vacacional y que explica que en el informe de 14 de junio de 1996 (fl.134 de los autos) se diga que: "La finalidad primordial de la prolongación autorizada es la de implantar un servicio de cercanías entre localidades del Mar Menor, con las playas de El Pilar de la Horadada, excluida La Torre de la Horadada, ya que hasta el momento no existe ese tipo de servicio, mientras que el fin primordial de la empresa Busmar, S.L. es la de comunicar Murcia con las playas del litoral". A la vista de todo ello, obtiene la Sala las siguientes conclusiones: 1) no puede negarse la naturaleza de apéndice atribuible a la concedida, carácter que cabe apreciar en una ampliación de 7 km. a una concesión de 20 km. (los 18 km. iniciales más los dos de la prolongación a El Mojón) pues ese carácter se hace depender por la Ley de la necesidad de ser prestado en unidad de explotación con el servicio que se prolonga, como dice el art.75.3 párrafo 2º de la LOTT; y 2) el interés público está correctamente apreciado por la Administración, careciendo de toda prueba la opinión que sustenta lo contrario. Por estas razones desestimamos ambos motivos.

La desestimación del motivo 11º es consecuencia de cuanto llevamos expuesto. Apreciada la intrascendencia invalidante de los defectos denunciados en relación con la tramitación del expediente administrativo, afirmada la improcedencia de acudir a la revisión de oficio de la anterior resolución de la Administración autonómica, así como negada la vulneración del derecho de exclusividad de la mercantil recurrente, procede declarar que no ha lugar a acoger este motivo de casación, formulado al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., en el que se denuncia la infracción del art. 62.1.f) de la Ley 30/1992, infracción inexistente.

De acuerdo con el art. 102 de la L.J., desestimados todos los motivos de este recurso de casación procede imponer las costas a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,