STS, 7 de Octubre de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 07 Octubre 2003 |
D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 7188/99, interpuesto por la Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del PORMA, que actúa representada por el Procurador D. Myriam Álvarez del Valle Lavesque, contra la sentencia de 15 de julio de 1999, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 1433/95, en el que se impugnaba la desestimación por silencio administrativo del recurso interpuesto ante la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León contra los acuerdos de 18 de marzo de 1994 de la Dirección General de Estructura Agraria, sobre entrega de redes de acequias.
Siendo parte recurrida, la Junta de Castilla y León, que actúa representada por su Letrado.
Por escrito de 9 de junio de 1995, la Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del Porma, interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso interpuesto por escrito de 8 de junio de 1994, ante la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 15 de julio de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que declaramos la inadmisión del recurso contencioso-administrativo registrado con el número 1.43311995 por falta de acto administrativo recurrido (art. 82.c de la Ley Jurisdiccional). No procede hacer especial condena en costas."
Una vez notificada la citada sentencia, por escrito de 10 de septiembre de 199, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 20 de septiembre de 1999, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
La parte recurrente en el escrito de formalización del recurso de casación, interesa se anule la sentencia recurrida y entrando a conocer la cuestión de fondo, decida de conformidad a la suplica del escrito de demanda, en base a los siguientes motivos de casación: "CUARTO.- MOTIVOS DEL RECURSO.- El recurso de casación se funda en que la Sentencia de instancia incurre en las infracciones tipificadas en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, siendo alguna puesta de manifiesto en escrito de preparación a mero título de anuncio, y que a continuación se detallan:
-error en la apreciación y aplicación del art. 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
-error en la apreciación del art. 57 y 58 de la Ley de la Jurisdicción de 1956. en relación con el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y el 24.1 de la Constitución Española.
-error en la aplicación de la Jurisprudencia que se ha derivado de la aplicación judicial de los artículos mencionados, y que se expondrá junto con la fundamentación de los respectivos motivos".
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación.
Por providencia de 16 de junio de 2003, se señaló para votación y fallo el día treinta de septiembre de 2003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo, valorando en su Fundamento de Derecho Tercero y Cuarto lo siguiente: "TERCERO.- En primer lugar, hay que afirmar que no transgrede el art. 43 LPC el que la Administración haya resuelto extemporáneamente. El art. 43.1 LPC dispone que "el vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones públicas de resolver, pero deberán abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44". De este precepto se desprende que la obligación de la Administración de resolver expresamente no se extingue automáticamente por el mero transcurso del plazo legal de que ésta dispone para dictar resolución expresa. Al contrario, la obligación de resolver expresamente subsiste hasta que se haya emitido la certificación de acto presunto a que se refiere el art. 44 LPC. Al respecto consta en autos que la Comunidad de regantes recurrente no solicitó la preceptiva certificación de acto presunto del art. 44 LPC, por lo que la Administración estaba plenamente habilitada por el Ordenamiento jurídico para dictar dicha resolución extemporánea. Y precisamente, esta resolución tardía -la mediación de un acto administrativo expreso- lo que significa es que el acto presunto no existe porque según la regulación de la LPC el acto presunto no nace sólo por el transcurso del tiempo sino que para que se produzca tiene que extinguirse la obligación de la Administración de dictar resolución expresa. Aunque, como dice la parte recurrente, la naturaleza jurídica de la certificación de actos presuntos sea debatida en la doctrina y exista un importante sector doctrinal que rechaza su carácter constitutivo, nadie discute que esta certificación sea un requisito para acreditar la existencia del acto administrativo presunto frente a terceros (art. 44 LPC); en ausencia de esta certificación, el acto presunto no se puede hacer valer frente al exterior. Esto algo reconocido incluso por aquellos que defienden que el acto presunto existe por el mero transcurso del plazo para resolver. Pero junto a este efecto acreditativo, la consecuencia más importante de la certificación consiste en que impide que la Administración resuelva tardíamente. En este sentido no puede equipararse la resolución tardía a un acto confirmatorio de otro anterior porque este tipo de actos no son un requisito para que el acto pueda comenzar a producir efectos frente al exterior. Además puede consignarse aquí que la demandante, en el escrito de alegaciones presentado el 4 de junio de 1999, reconoce la existencia de un acto expreso denegatorio no recurrido. El reconocimiento de este acto administrativo expreso es incompatible con el acto presunto aquí impugnado, que por las razones a las que nos hemos referido, es un acto administrativo inexistente. CUARTO.- En segundo lugar, el carácter revisor no hubiera impedido que, en este proceso, se discutiera también la legalidad de la Orden de 5 de julio de 1995 pues en todo caso el art. 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, permite la ampliación del objeto del recurso. Gracias a este mecanismo procesal, la parte actora hubiera podido rebatir ante este Tribunal la fundamentación jurídico-material de la resolución administrativa del recurso interpuesto. Sin embargo, por razones que aquí desconocemos, el recurrente renunció a utilizar esta posibilidad. No podemos presumir que la parte actora haya rehusado conscientemente a servirse de la acumulación de pretensiones, pues no es aplicable al supuesto de autos la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se dice que la referida acumulación no es obligatoria (puede verse, por ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo de 2-11- 1994, Ar. 8641). Y decimos que esta jurisprudencia no es aplicable porque se trata de una doctrina recaída durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y, en consecuencia, antes de la derogación por la Disposición Derogatoria segunda apartado c) LPC- del requisito de interponer el recurso de reposición. Desde la perspectiva de la efectividad de la tutela judicial, lamentamos que esta doctrina jurisprudencia¡ no nos sirva para rechazar la inexistencia de acto presunto, porque mediante el acto resolutorio del recurso de reposición no se estaba perfeccionando un acto presunto (como sucede con la resolución tardía o extemporánea en ausencia de certificación), sino que se estaba dictando un acto nuevo y distinto, por el que se confirmaba el acto administrativo impugnado. Al respecto puede recordarse ahora el tenor del art. 55.1 LJ que señala que "el recurso contencioso-administrativo, se deducirá indistintamente contra el acto que sea objeto del de reposición, el que resolviere este expresamente o por silencio administrativo, o contra ambos a la vez".
La parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia hasta tres infracciones, que concreta, en las siguientes, primera, en error en la apreciación y aplicación de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre; segunda, error en la apreciación y aplicación de los artículos 57 y 58 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en relación con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24.1 de la Constitución; y la tercera, en error en la aplicación de la jurisprudencia. Pero como en su desarrollo, como el mismo refiere, el pretendido error en la aplicación de la jurisprudencia, lo ha expuesto dentro de la exposición de los dos motivos anteriores, es claro, por tanto que se ha de entender, que solo ha aducido dos motivos de casación.
En el primer motivo de casación, se denuncia la infracción de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/92 y de la jurisprudencia.
Y procede rechazar tal motivo de casación, pues la sentencia recurrida, como se advierte de los Fundamentos de Derecho más atrás expuestos, ha aplicado adecuadamente la letra y espíritu de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/92, a la actuación, de la parte recurrente, que inicia el recurso contencioso administrativo, sin haber pedido oportunamente y como estaba obligado, artículo 44 de la Ley 30/92, la certificación de acto presunto, que era exigida para la eficacia del acto presunto, y sin haber impugnado el acto expreso de la Administración, que se produce en fecha anterior a la de formalización de la demanda.
Sin olvidar, cual en buena medida también refiere la sentencia recurrida, que si la Administración, hasta veinte días después de la petición de la certificación del acto presunto, podía y estaba habilitada, artículo 43 y 44 citados, para dictar la resolución expresa, que debía ser la única impugnable, es claro, que si produce la resolución expresa, cuando no se había solicitado la certificación de acto presunto, se debe también entender que esa resolución expresa era la que había de ser impugnada ante la Jurisdicción contencioso administrativa.
Por otro lado se ha de significar, que a pesar de la diferencia de fechas, entre el momento en que se interpone el recurso 18 de marzo de 1984, y la fecha de la resolución expresa 5 de julio de 1995, no son de recibo las alegaciones genéricas sobre el abuso de la Administración, que no actúa y de la callada por respuesta, pues por un lado, si se analiza el recurso interpuesto por la parte recurrente, el 18 de marzo de 1984, fácilmente se advierte, que por contenido, naturaleza y por la cantidad y minuciosidad de las irregularidades que denuncia, la Administración, para resolverlo adecuadamente, tenía que obtener amplios y detallados informes, y por otro, que la Administración consecuentemente con ello solicitó y reiteró los oportunos informes que se emitieron el 28 de abril de 1995.
Por último tampoco cabe apreciar la infracción de la jurisprudencia que el recurrente denuncia, al no ser la citada de aplicación al supuesto de autos, pues se refiere a la doctrina genérica sobre la naturaleza del acto presunto en nuestro ordenamiento, y no, a la existencia de un recurso, contra un acto presunto, sin haber cumplido lo dispuesto en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/92, y sin haberse impugnado además el acto expreso que antes del trámite de demanda se había producido, lo que incluso permite estimar, que al haber sido el mismo notificado se ha o podía haber consentido.
En el segundo y último motivo de casación, en la forma más atrás delimitada, se denuncia el error en la apreciación y aplicación de los artículos 57 y 58 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la jurisprudencia.
Y procede también rechazar tal motivo de casación, pues de una parte, es claro y obvio que en la Ley de la Jurisdicción de 1956, no se podía hacer referencia alguna a la regulación establecida por una ley posterior como es la Ley 30/92 de 26 de noviembre, respecto a los actos presuntos; de otra, porque el ordenamiento es un todo y la reforma operada por la Ley 30/92, se ha de integrar y compatibilizar con lo establecido en la ley anterior; y en fin, porque lo dispuesto en la Ley 30/92, sobre el régimen de los actos presuntos, y sobre la necesidad de que su eficacia opere a partir de la petición de certificación de los actos presuntos, tiene una doble finalidad, por un lado, posibilitar y urgir a la Administración para que resuelva en un plazo muy concreto de veinte días, que es y sería lo más conveniente para todos, incluido el administrado, y por otro el establecer el momento concreto en el que el administrado puede impugnar la decisión expresa o presunta, ante la jurisdicción contencioso administrativa, con lo que ciertamente se clarifica el sistema y el plazo y se posibilita el obtener la resolución expresa.
A lo anterior en nada obsta, el que los artículos 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el 24 de la Constitución, abonen y garanticen el principio de tutela efectiva, pues, de un lado conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela efectiva, es un derecho de configuración legal, y por tanto ha de ejercitarse y obtenerse a partir y en base a lo dispuesto en las leyes, en este caso, como se ha visto de acuerdo con los términos establecidos en la Ley 30/92, artículos 43 y 44, y de otra, porque la tutela efectiva, conforme entre otras a las sentencias del Tribunal Constitucional, de 12 de marzo de 1996y 25 de abril de 1994, puede también obtenerse, sin analizar el fondo del asunto, y aceptando una causa de inadmisibilidad, siempre que concurran los presupuestos exigidos y se razone adecuadamente, que es lo que hace en el caso de autos la sentencia recurrida, sin olvidar, que la inadmisibilidad apreciada por la sentencia recurrida, lo ha sido en base a la actuación del propio recurrente, que por un lado no ha cumplido lo dispuesto en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/92, y por otro no ha impugnado la resolución expresa de la Administración.
Las valoraciones anteriores obligan a desestimar el recurso de casación y a imponer la costas a la parte recurrente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del PORMA, que actúa representada por el Procurador D. Myriam Álvarez del Valle Lavesque, contra la sentencia de 15 de julio de 1999, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 1433/95, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico
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