STS, 25 de Febrero de 2002

Con fecha 19 de julio de 2000, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 3ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por SUMELZO, S.A., contra las resoluciones administrativas que se reseñan en el encabezamiento de esta resolución, debemos confirmar las mismas al ser ajustadas a derecho, sin hacer expresa imposición de las costas del recurso.".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina la entidad SUMELZO, S.A., a través de sur representante procesal, quien en su escrito de formalización del recurso, alegó que en recursos en los que se habían formulado pretensiones similares en cuanto a la prescripción invocada y ausencia de tipificación de la conducta sancionada, éstas habían prosperado, entendiendo que la sentencia objeto de este recurso venía a sentar una doctrina incorrecta respecto de las aportadas como sentencias de contraste, interesando por tanto que esta Sala dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida y se resolviera de conformidad a la Doctrina Jurisprudencial infringida.-

La parte recurrida, LA DIPUTACION GENERAL DE ARAGON, a través del Letrado de sus servicios jurídicos, en el escrito correspondiente, formuló su oposición al recurso de casación para la unificación de doctrina, y terminó suplicando a la Sala que en su día se inadmitiera el recurso, o subsidiariamente, se dictase sentencia desestimando en su integridad el mismo, con imposición de costas al recurrente.-

Remitidas a esta Sala las actuaciones, por providencia de fecha 16 de mayo de 2001, se acordó , de conformidad con las normas de reparto, pasar las actuaciones a esta Sección, señalándose posteriormente para deliberación y fallo de este recurso el día 14 de febrero de 2002, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

El recurso contencioso administrativo del que dimana este recurso de casación para la unificación de doctrina se interpuso contra una Orden de fecha 4 de Octubre de 1.996, del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón, dictada en Expediente sancionador instruido con el número de referencia M/63/95, que impuso a la actora una sanción de tres millones doscientas cuarenta y cuatro mil ciento sesenta y nueve pesetas, así como la obligación de restaurar la zona afectada al ser y estado previos al hecho de producirse la ejecución de obras para la captación y abastecimiento de aguas para las poblaciones de Luesia y Asin, con la utilización de medios mecánicos prohibidos en las condiciones de autorización, en el paraje denominado " Pozo de Santa María ", sobre terrenos que atraviesan el Monte de Utilidad Pública nº 202 " Fayanás ", constitutivos todos ellos de una infracción administrativa tipificada como grave, conforme a los artículos 38.10ª, 38.11ª y 38.12ª y 39.1 de la Ley 4/1.989, de 27 de Marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y los artículos 410.1, 411 y 418 del Reglamento de Montes, aprobado por Decreto nº 485/1.962, de 22 de Febrero y 114.11 del Reglamento de Pesca Fluvial, aprobado por Decreto de 6 de Abril, en la redacción que al mencionado precepto le dio el Decreto nº 2.013/1.996, de 14 de Julio.

La sentencia de la Sala de Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de fecha 19 de Julio de 2.000, desestimó aquel recurso, rechazando los motivos de impugnación articulados por la mercantil recurrente para solicitar la nulidad de la Orden, referidos a la recusación de los Instructores del Expediente, a la inexistencia de los hechos, a su prescripción, así como a la calificación de la infracción y su sanción.

La primera cuestión a resolver es la inadmisibilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina que, con fundamento en el artículo 97.1 en relación los artículos 97.7 y 93.2.a), de la vigente Ley 29/1.998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aduce la Administración recurrida, por no haberse preparado, (sic), el recurso mediante escrito razonado en el que se contenga la relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida.

Es reiterada la doctrina de esta Sala, - sentencias, entre otras muchas, y por citar sólo las de fechas más recientes, de 24 de Mayo, 26 de Julio y 20 de Diciembre de 1.999, 25 y 31 de Marzo, 17 de Abril, 6 de Noviembre y 5 y 12 de Diciembre de 2000, 10 y 15 de Mayo de 2.001 y Autos de 15 de Enero, 5, 21 y 26 de Febrero de 2001, muchas de estas resoluciones referidas la legislación precedente -, la que afirma que " el recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, pues cuando conforme a lo establecido en el artículo 96.3 en relación con el artículo 86.2.b), de la Ley Jurisdiccional de 13 de Julio de 1.998, no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional por insuficiencia de cuantía, se abre la posibilidad de que dichas sentencias puedan ser recurridas, pero sólo con la finalidad primordial de unificar criterios y declarar la doctrina procedente en Derecho ante la existencia de fallos contradictorios.

Se trata, como se explica detalladamente en las sentencias de 25, 31 de Marzo y 17 de Abril de 2000, " con este medio de impugnación, de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación, - siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia -, sino «sólo» cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. De ahí el protagonismo que en este cauce impugnativo excepcional asume la contradicción de las sentencias, incluso sobre la propia ilegalidad de la que hubiere sido objeto de impugnación, y de ahí, también, que el artículo 97.1 y 2 de la vigente Ley exija que el escrito de interposición deba contener, al lado de la fundamentación de la infracción legal que se impute a la sentencia impugnada, «relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada», es decir, precisa en el lenguaje y circunstanciada en su objeto y contenido, con clara alusión, por tanto, a las identidades subjetiva, objetiva y causal determinantes del juicio de contradicción. Porque sólo así, esto es, sólo en el caso de que la sentencia o sentencias alegadas, - no otras -, como incompatibles sean «realmente» contradictorias con la recurrida, podrá el Tribunal Supremo declarar la doctrina correcta y, cuando preciso sea y por exigencias de tal declaración, casar la sentencia de que se trate. No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir, porque el juicio de contradicción, como ya se ha puesto repetidamente de relieve, ha de hacerse «únicamente» en presencia de las sentencias respecto de las que se alegue la contradicción y no de otras, por muy representativas que éstas puedan resultar, incluso, de líneas jurisprudenciales ya consolidadas. Por eso mismo, también, las antes referidas identidades han de resultar «sólo» de las situaciones contempladas por las sentencias aportadas como contradictorias y no de sentencias distintas y por eso mismo, igualmente, en el juicio de contradicción no caben intromisiones críticas ni adiciones en los hechos y fundamentos jurídicos de las sentencias confrontadas, pues deben compararse como en ellas vienen dados, del propio modo que debe efectuarse el obligado contraste tal y como vienen dados en dichas sentencias los litigantes y su respectiva situación y las pretensiones actuadas en los correspondientes procesos. Quiere decirse con esto que, para decidir acerca de la contradicción, habrá de partirse de los planteamientos hechos en las sentencias enfrentadas, y sólo una vez constatada la contradicción desde tal punto de partida y la ilegalidad de ese planteamiento hecho por la sentencia impugnada, podrá darse lugar al recurso, para decidir, entonces, conforme al 98.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, el debate planteado con pronunciamientos adecuados a Derecho, esto es, la cuestión fallada en la instancia ".

Pues bien; consecuencia de esa carga de justificar en la fase de interposición, - como en la legislación anterior en la de preparación - es la acompañar con tal escrito, como dice el Auto de la Sección 1ª de esta Sala de 5 de Febrero de 2.001, cuya doctrina se reitera en otros posteriores, como el de 21 de Febrero del mismo año, " certificación de la sentencia o sentencias alegadas como contrarias o, en su defecto, de copia simple de su texto y justificación documental de haberse solicitado aquella, obviamente, - en tanto no se constituya el Registro a que se refiere la Disposición Adicional Tercera , de la ley 29/1.998 - del Órgano Jurisdiccional competente para su expedición, en cuyo caso, la Sala sentenciadora la reclamará de oficio". Y, como sigue diciendo el mismo Auto, " la carga de acompañar con el escrito de interposición del recurso el soporte documental de la contradicción alegada - del modo que se acaba de expresar -, trasciende de lo meramente formal por su íntima relación con el contenido mismo de este recurso excepcional y, por otra parte, el plazo legal ha sido notablemente ampliado, - treinta días frente a los diez de la Ley anterior -, la admisión del recurso para la unificación de doctrina se condiciona en el apartado 3 del mismo artículo 97, a que el escrito de interposición cumpla los requisitos previstos en los apartados anteriores entre ellos la necesidad de acompañar certificación de la sentencia o sentencias de contraste o en su defecto copia simple de su texto y justificación documental de haberse solicitado aquella, " en otro caso " , añade el apartado 4, la Sala sentenciadora " dictará auto motivado declarando la inadmisión del recurso ", lo que revela la esencialidad de este requisito, situado a idéntico nivel de exigencia que los demás."

De dicha doctrina que se inserta en una línea jurisprudencial consolidada surgida en la aplicación del antiguo artículo 102.a.4 de la Ley Jurisdiccional anterior, de la que son exponentes las sentencias, entre otras muchas, de 17 de mayo de 1995, 9 de octubre de 1999, y las ya citadas de 25 de Marzo y 12 ( dos) de Diciembre de 2000 y Autos de 22 de febrero y 1 de marzo de 1999, doctrina, por otra parte, compartida por la del Tribunal Constitucional - Sentencias de éste 162, 192, 213 y 218 de 1998, ( de 14 de Julio, 29 de septiembre, 11 y 16 de noviembre, se desprende que , en definitiva, para la Sala de instancia sólo surge el deber de reclamar las certificaciones de las sentencias si se acompaña con el referido escrito de interposición, copia simple del texto completo de la sentencia o sentencias contrarias.

En el supuesto de autos, hay que comenzar destacando que cuando se presentó ante la Sala de Instancia el escrito de interposición sólo se acompañaron unas fotocopias sacadas de las publicadas por una Editorial privada de las sentencias que en aquel escrito meramente se reseñaban, que no puede decirse que ni siquiera fueran copias simples porque no eran completas, ya que no contenían ni los encabezamientos ni los antecedentes de hecho de las mismas y, un justificante de haber solicitado las correspondientes certificaciones, - precisamente un día antes de la presentación del escrito de interposición del recurso -, a fin de que la Sala las solicitara de oficio, a tenor de lo dispuesto en el artículo 97.2 de la Ley Jurisdiccional.

La Sala ante tal circunstancia debió actuar la previsión legal, y dictar Auto de inadmisión, y no tratar de suplir, como lo hizo, la carga procesal que pesaba sobre la parte. Y aún es el caso que, incluso por la falta de datos que se habían proporcionado ya que en aquellas fotocopias incompletas de sentencias, los datos de los Recursos Jurisdiccionales en que se habían dictado algunas de ellas no constaba, de todas las citadas sólo se lograran aportar seis, entre las que la Sala obtuvo de su petición y las que mediante certificaciones aportó la recurrente, cuando fue requerida para ello.

Por lo que lo procedente ahora será la desestimación del recurso, que es la consecuencia insoslayable, en el trámite de dictar sentencia, de las omisiones de los requisitos esenciales en el trámite de interposición.

Mas, a mayor abundamiento, aún cuando pudiera entenderse que esa actividad de la Sala de Instancia supliendo la carga procesal de parte fuera del único caso en que ello era posible, y aunque sólo fuese referida a las certificaciones de las seis sentencias que se aportaron, permitiera tener por superada la omisión de tan esencial requisito, de forma que tal defecto no debiera ser apreciado ahora, y tener en cuenta las sentencias de contraste que, en definitiva, se aportaron, aún subsistiría el defecto denunciado por la parte recurrida.

A estos efectos conviene recordar de nuevo, con las sentencias de 25 y 31 de Marzo y 17 de Abril de 2000, que "el recurso de casación para unificación de doctrina no es una modalidad ordinaria de casación. Es excepcional y subsidiario respecto de la general - artículos 86 a 95 de la vigente Ley - porque, aparte de perseguir la finalidad común de asegurar la correcta interpretación de la norma - corrigiendo los errores «in iudicando» o «in procedendo» en que hubiera podido incurrir la sentencia o resolución impugnada - y de unificar los criterios interpretativos y aplicativos del Ordenamiento, potenciando la seguridad jurídica y realizando una función de nomofilaxis de aquél - del Ordenamiento -, que la casación general tuvo desde sus orígenes y que nunca perdió, esta modalidad ahora considerada lo que persigue es evitar o eliminar la contradicción en el seno mismo de la aplicación judicial del Derecho. De ahí la apertura, en cuanto a suma «gravaminis» se refiere, para el logro de esa eliminación y de ahí, también, el mayor rigor que ha de exigirse para la justificación de la contradicción, que ha de quedar completamente evidenciada - «relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada» - en el momento de interposición, que la nueva Ley atribuye a la Sala de la que proceda la sentencia recurrida -, inclusive por encima de la justificación de la infracción supuestamente cometida por la resolución impugnada. De lo contrario, la casación para la unificación de doctrina se convertiría en un fácil instrumento para soslayar la insuficiencia de cuantía para acceder a la casación general y ése, evidentemente, no ha sido, ni es, el propósito del legislador. Entender lo contrario significaría tanto como equiparar la naturaleza y la función de todas las modalidades casacionales y hacer perder, igualmente, su función al establecimiento de topes de cuantía para el acceso a la casación general. Frente a esta concepción, que prácticamente reduce la casación a una apelación con ciertas restricciones, es preciso resaltar que «la casación para unificación de doctrina» no es un medio de impugnación más dirigido a la eliminación de sentencias que supuestamente pudieran haber incurrido en infracción del ordenamiento jurídico. Directamente persigue, por el contrario, la eliminación de contradicciones entre sentencias dictadas en presencia de sustanciales identidades subjetivas, objetivas y causales, y sólo como consecuencia de esa primordial finalidad y ante la necesidad de decidir cuál, entre las soluciones enfrentadas, es la correcta, se ha de resolver mediante ella sobre la adecuación a derecho de la sentencia impugnada. La «suma gravaminis», por otra parte, no es un capricho del legislador ni poco menos que una exigencia contraria al principio «pro actione» o al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Constituye, en la actual organización y regulación del recurso de casación, y en lo que a éste interesa, un medio indispensable para que la justicia se imparta con agilidad y eficacia, precisamente para una mejor satisfacción del derecho reconocido en el artículo 24 de la Constitución , tal y como reconocía la Exposición de Motivos de la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, cuando lo introdujo en esta Jurisdicción y como tiene reiteradamente afirmado la Sección Primera de esta Sala y precisamente, asimismo, para que el Tribunal Supremo, lejos de quedar bloqueado, pueda cumplir la función que legal y constitucionalmente le corresponde.

De ahí, precisamente, la absoluta necesidad de que las Salas de instancia, en la fase de preparación - y hoy ya, como se ha repetido, en la de interposición - y esta misma Sala exijan el puntual cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para la admisibilidad de esta modalidad casacional ".

En el caso de autos, resulta patente a la vista del escrito de interposición del recurso que en el mismo no se contiene ni la fundamentación de la infracción legal que se imputa a la sentencia impugnada ni la «relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada», según previene el art. 97.1 de La Ley Jurisdiccional. Simplemente se limita la recurrente en dicho escrito a combatir el fallo mediante la enumeración de las sentencias, - cuyas copias simples completas ni siquiera se aportaban, como se ha dicho -, alegando genéricamente la infracción de la doctrina legal establecida en materia de prescripción de infracciones administrativas, su cómputo y la forma de interrumpirlo, en lo que bajo el epígrafe de " Procedencia del Recurso ", designa como motivo " Primero ", entremezclando juicios de valor acerca de hechos establecidos en la sentencia recurrido con la doctrina establecida, en términos generales, en las sentencias que había reseñado, pero sin efectuar una relación circunstanciada de las identidades determinantes de la hipotética contradicción en cada uno de los casos, obviándose así el juicio de contradicción entre todas y cada una de las invocadas como de contraste con la recurrida, y en el que designa como motivo " Segundo ", respecto de la tipificación de la conducta sancionada e inaplicabilidad de los Reglamentos de Montes y de Pesca Fluvial, igualmente entremezcla y desconoce, porque le conviene, hechos que la sentencia declara probados y hace supuesto de la cuestión, para llegar a sostener que el plazo de prescripción es de dos meses y que se había interrumpido, sin precisar tampoco de forma " precisa y circunstanciada ", como se exige en este recurso, las hipotéticas contradicciones entre las sentencias que había aducido, - por cierto tres de ellas, las de fechas 24 de Enero de 1.991, 19 de Febrero de 1.992 y 30 de Octubre de 1.993, no dictadas en aplicación de la Ley 4/1.989 -, y la recurrida, dictada en aplicación de la expresada Ley.

Articulando, en definitiva, este recurso como si de un recurso ordinario de casación se tratase, fundado en la infracción de la doctrina jurisprudencial aplicable, utilizándose así como un cauce en el que lo que en el fondo se pretende es volver a discutir o manifestar una discrepancia de la recurrente, respecto tanto de la valoración de los hechos efectuada por la sentencia de instancia como salvar la improcedencia del recurso de casación.

Por último, no se quiere dejar de señalar, como acertadamente pone de relieve la defensa de la Administración recurrida, que no podían ser objeto de contradicción las sentencias del Tribunal Constitucional, que citaba en el escrito de interposición, donde hacía referencia a dos de ellas, - 17 de Junio de 1.999, nº 116/99, y la de 2 de Marzo de 2.000, nº 60/2.000 -, que fijaban la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional en cuanto a la reserva de ley establecida por el artículo 25.1 de la Constitución Española en la tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas y la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sus correspondientes sanciones.

Y ello por la sencilla razón de lo dispuesto en los artículos 96.1 y 2 de la propia Ley Jurisdiccional en relación con lo establecido en los artículos 41.1, 42, 43.3, 44 y 53 y siguientes la L.O. 2/1.979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional, - en la redacción dada por la L.O. 7/1.999, de 21 de Abril -, de los que no puede entenderse que sirvan para demostrar la existencia de una contradicción en la doctrina establecida por la sentencia recurrida que es objeto de este recurso, atendiendo a la triple identidad de hechos, fundamentación y pretensiones deducidas en los distintos procesos seguidos, en única instancia del orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Todo cuanto antecede conlleva en este trámite a la desestimación del recurso por defectuosa interposición. La imposición de costas es preceptiva conforme a lo establecido en el artículo 139. 2 de la Ley Jurisdiccional.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.