STS, 11 de Marzo de 2005

Con fecha 19 de febrero de 2002 por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación de Productores de Ganado Porcino de Aragón y Valle del Ebro contra el Decreto 200/97, de 9 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueban las Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones Ganaderas.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Asociación de Productores de Ganado Porcino de Aragón y Valle del Ebro, mediante escrito de 31 de mayo de 2002, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia de 3 de junio de 2002 se tuvo por preparado el recurso, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Con fecha 12 de julio de 2002 por la representación letrada de la Asociación de Productores de Ganado Porcino de Aragón y Valle del Ebro se formalizó la interposición de recurso de casación.

Comparece como recurrida la Diputación General de Aragón.

Mediante Providencia de 4 de marzo de 2004 se admitió el recurso interpuesto, habiendo formulado la Comunidad Autónoma recurrida su oposición al mismo.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 8 de marzo de 2005 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala

Se impugna en casación en este proceso una Sentencia que se pronuncia sobre conformidad con el ordenamiento jurídico de una norma autonomica que contiene una regulación sectorial para ordenación del territorio y protección del medio ambiente. En el Boletín Oficial de Aragón de 22 de diciembre de 1997 se publicó el Decreto autonomico 200/1997, de 9 de diciembre, por el que se aprueban las Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones Ganaderas. Conocida dicha publicación, por una Asociación de Productores de Ganado Porcino se impugnó el citado Decreto autonomico en vía contenciosa.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimó el recurso interpuesto. En esta Sentencia, una vez concretada cual era la disposición que se impugnaba y expuestas las pretensiones de las partes, se entra de inmediato en el estudio de las argumentaciones que, como fundamento del recurso, expone la Asociación recurrente.

La primera de ellas consiste en que las Directrices recurridas tienen el carácter de normas reglamentarias, dictadas en ejecución de una Ley, la Ley aragonesa 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del Territorio, por lo que era preceptivo el Dictamen de la Comisión Consultiva de Aragón. Esta argumentación se desecha porque el Tribunal a quo entiende que la norma recurrida, que encuentra su fundamento en la Ley citada la cual se dicta de acuerdo con el articulo 37.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón que otorga competencias en materia de medio ambiente, es un instrumento de ordenación del territorio previsto en el articulo 11 de la mencionada Ley, que se refiere a aspectos específicos que marcan las políticas a seguir en el sector ganadero. Considera el Tribunal Superior de Justicia que esa norma no es homologable con un reglamento ejecutivo de una ley, por lo que no era preceptivo el dictamen de la Comisión Consultiva de Aragón.

Igualmente se desecha la segunda argumentación, relativa a que el Decreto impugnado vulnera la reserva de ley que se establece en el articulo 53 de la Constitución, pues las referencias genéricas que se hacen en el Decreto autonomico a la protección medioambiental y al Reglamento de Actividades, Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas no constituyen una regulación especifica y concreta de estas materias.

Otra argumentación que igualmente se estudia y no se acoge se refiere al articulo 10, apartado b) del Decreto impugnado que, según se alega, incurre en el vicio de constituir una regulación restrictiva de derechos individuales que se efectúa con carácter retroactivo. Pero en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia se declara que el precepto debe ponerse en relación con el articulo 7 de la misma disposición. La normativa versa sobre explotaciones ganaderas que carecen de licencia municipal y son administrativamente establecimientos en precario. La reglamentación de un proceso de regularización de las explotaciones que no cumplen los requisitos reglamentarios, no supone vulneración de derechos en cuanto que se fijan los limites de los que depende la pertinencia de que sean legalizadas o no puedan serlo. Tampoco es una vulneración de derechos la fijación que hace el articulo 11.2 de la norma impugnada de las distancias mínimas desde la explotaciones ganaderas a las poblaciones. En ningún caso la normativa sobre la que versa el argumento implica que sean cuestionados derechos subjetivos adquiridos, tanto mas cuanto que se trata de las explotaciones sin licencia.

Tampoco se acoge la argumentación según la cual determinados artículos del Decreto que se citan vulneran el principio de autonomía local, y lo dispuesto en los apartados b) y f) del articulo 25.2 de la Ley Básica de Régimen Local. Así se deduce de que el articulo 35.1.7 del Estatuto de Autonomía de Aragón declara competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma la ordenación del territorio. Por tanto dicha Comunidad puede dictar normas sobre la materia, a las que deben atenerse las entidades locales. Por lo demás, a la vista de la regulación de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se desecha asimismo el argumento de que el Decreto autonomico impugnado establece una regulación ilegal del silencio administrativo. Pues la regulación de la Ley prevé que el silencio de la Administración puede tener efectos estimatorios o desestimarorios y los efectos afirmativos o positivos del silencio tienen un limite, lo que se expresa con estudio y cita de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2000, que se refiere al silencio administrativo en materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.

Por ultimo tampoco se acoge el argumento de que la norma recurrida vulnera el derecho a la libertad de empresa que consagra el articulo 38 de la Constitución vigente, pues según este mismo precepto esa libertad debe ejercerse sin perjuicio de las exigencias derivadas de la economía general y en su caso de la planificación. Por ello no es contrario a derecho que el citado ejercicio deba subordinarse al establecimiento de controles y garantías.

Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Contra esta Sentencia recurre en casación la Asociación vencida en juicio invocando hasta cinco motivos, todos ellos de acuerdo con el articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. Comparece como recurrida la Diputación General de Aragón.

En el motivo primero se cita como vulnerado o infringido el articulo 149.1.23 de la Constitución. La tesis procesal que se mantiene viene a ser que el Decreto autonomico impugnado en la instancia infringe la competencia estatal en materia de medio ambiente. Se sostiene que dicho Decreto contiene normas innovadoras en la citada materia e incide en la legislación sobre actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, lo que el autor de la norma trata de justificar sobre la base de considerarla como una ordenación del territorio. Siempre según la entidad recurrente, ello ha sido aceptado de forma indebida por la Sentencia que se recurre para considerar que estamos ante una Directriz Sectorial y no ante un Reglamento, por lo que no era necesario que en el procedimiento para su aprobación se emitiese dictamen de la Comisión Consultiva de Aragón. En definitiva se está argumentando que la Sentencia confunde el titulo competencial, complicando los aspectos de la ordenación del territorio y el medio ambiente.

Pero este motivo no puede acogerse por diversas razones. En primer lugar es de tener en cuenta que la atribución competencial del Estado que se alega constituye un argumento nuevo en casación, que por tanto no puede ser acogido. Por otra parte hay que tener en cuenta que, además de la argumentación antes expuesta, se alega también la indebida regulación por Decreto de una cuestión de medio ambiente en ejecución de la Ley aragonesa de Ordenación del Territorio 11/1992, de 24 de noviembre. Como expone la Diputación General recurrida, esto supone plantear el debate a propósito de la aplicación del derecho autonomico, lo que no es viable en casación.

Asiste también la razón a la Administración recurrida en cuanto a que en la materia confluyen distintos títulos competenciales (ordenación del territorio, agricultura y ganadería, medio ambiente, planificación), y respecto a la tesis según la cual el Decreto impugnado ante el Tribunal Superior de Justicia es un instrumento sectorial de ordenación. Debe calificarse por tanto como una norma jurídica, pero no propiamente como un reglamento ejecutivo de la ley por lo que no requiere dictamen de la Comisión Consultiva autonomica. Pero en todo caso la múltiple titularidad competencial estatal, autonomica y local excluye que se haya producido una vulneración del articulo 149.1.23 del texto constitucional, que es lo alegado en el motivo. Procede por tanto desechar o no acoger este primer motivo de casación.

En el motivo segundo se citan como infringidos los artículos 9.3 de la Constitución, 6 y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 51 y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto de 30 de diciembre de 1961.

Se sostiene en el motivo que la Sentencia ignora que el Decreto impugnado, que es una norma reglamentaria, infringe la jerarquía normativa y al aprobarlo no se han respetado los requisitos formales del procedimiento de elaboración.

Se parte de que el Decreto tiene una indudable naturaleza normativa, lo que se deduce de que regula materias propias del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas y establece derechos y obligaciones particulares, siendo un híbrido entre las cuestiones urbanísticas y las de carácter medioambiental que incide en las actividades ganaderas. Se insiste en que el Decreto contiene en numerosos contextos una normativa y unas disposiciones generales que derogan otras anteriores. Es por tanto un reglamento ejecutivo que desarrolla la Ley autonomica y por ello requiere dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, pues se trata de normas que innovan el ordenamiento.

Frente a ello se alega por la Diputación General recurrida que se trata de una disposición compleja, mixta de carácter normativo y planificador, que desplaza o deroga normas anteriores. Igualmente se mantiene que de todas formas la Asociación recurrente no precisa cuales son las normas que se infringen con vulneración del principio de jerarquía normativa que se establece en el articulo 9.3 de la Constitución.

Así ha de entenderse, pues la introducción de modificaciones a la Instrucción autonomica de 1987 sobre criterios de aplicación del Reglamento de Actividades calificadas (sin duda en cuanto que fija distancias desde las instalaciones ganaderas a los núcleos de población), no tiene entidad suficiente para que se aprecie en este juicio casacional la vulneración del principio de jerarquía normativa. Por otra parte, si se entiende que se ha producido una vulneración de la Ley aragonesa de Ordenación del Territorio estaríamos ciertamente ante una vulneración del derecho autonomico que no debe enjuiciarse en casación.

Por ello, pese a la contundencia del razonamiento del recurrente y a que, como reconoce la Diputación General recurrida, el Decreto tiene algunos elementos normativos, no se llega a la conclusión de que estemos ante un reglamento ejecutivo, lo que podría llevarnos a apreciar la infracción del principio de jerarquía normativa. Por el contrario debe mantenerse que es correcta la calificación del Decreto que hace la Sentencia como instrumento sectorial de ordenación del territorio. En consecuencia debe desecharse también el segundo motivo de casación.

En el motivo tercero se alega de nuevo que la resolución judicial recurrida infringe los artículos 9.3 de la Constitución y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como la jurisprudencia.

Se sostiene que la Sentencia infringe el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos, ya que admite que se declaren administrativamente en precario las instalaciones ganaderas (en situación especial), pudiendo denegarseles la licencia tras el oportuno procedimiento. A tenor del razonamiento de la entidad recurrente, se vulnera así el derecho de los titulares de las actividades e instalaciones a regularizar su situación.

Pero no hay tal infracción por parte de la Sentencia y así debe entenderse tras el examen del articulo 7 del Decreto autonomico. Las instalaciones que pueden declararse en precario (articulo 10, apartado b) son las que se declaran "en situación especial" y estas son justamente las que carecen de licencia. Por mucha habilidad dialéctica que se despliegue, mal puede hablarse de derechos adquiridos y de expropiación de derechos cuando se trata de actividades sin licencia. Desde luego no se puede invocar el derecho a mantener las instalaciones a la misma distancia establecida por la legislación anterior, cuando se trata de situaciones que están fuera de la legalidad a tenor de esa legislación.

Toda vez que en este sentido se pronuncia la Sentencia impugnada, hemos de concluir que asiste la razón al Tribunal Superior de Justicia y por tanto debemos desechar también el tercer motivo que se invoca.

En el motivo cuarto se sostiene que la Sentencia infringe los artículos 137 y 140 de la Constitución y 2 y 25 de la Ley básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril. En este motivo se insiste en el razonamiento ya expresado en la instancia de que el Decreto autonomico vulnera la autonomía municipal, mencionandose ciertos preceptos del Decreto impugnado que afectan a la actuación de los Ayuntamientos.

Pero la argumentación, que no combate frontalmente las declaraciones de la Sentencia impugnada, debe desecharse rápidamente mientras que en cambio hemos de acoger una vez más las alegaciones de la Diputación General recurrida.

Los entes locales ejercen sus competencias conforme a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, y en el caso de autos se ha dictado una normativa autonomica que afecta sectorialmente a los entes locales, los cuales deben actuar en uso de su competencia ateniendose a dicha normativa. En definitiva la argumentación revierte a la cuestión, adecuadamente resuelta por la Sentencia, de la competencia autonomica para la regulación efectuada. Lo cierto es que ni se está aprobando una normativa que sustituya a la que deban aprobar exclusivamente los entes locales, ni menos aun se están revocando decisiones municipales o sustituyendo actos que son de competencia de los municipios. La invocación de la garantía institucional de la autonomía local podría considerarse un lujo doctrinal innecesario, pues contra lo que se expone el Decreto de la Diputación General no atenta contra la autonomía local.

Por ello debemos considerar que la Sentencia no infringe los preceptos que se citan en el motivo ni los criterios jurisprudenciales, ya que se remite a la regulación en nuestro ordenamiento jurídico según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de la distribución de competencias y funciones entre entes locales y Comunidades Autónomas. Por tanto no podemos acoger tampoco el cuarto motivo invocado.

Finalmente en el motivo quinto se alega vulneración del articulo 33.4 del Reglamento de Actividades, Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto de 30 de diciembre de 1961, y los artículos 42 y 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como la jurisprudencia.

La impugnación que se realiza al invocar este motivo se refiere a que la Sentencia considera conforme a derecho la regulación contenida en el articulo 10, numero 3, del Decreto autonomico que establece el efecto desestimatorio del silencio de la Administración en el supuesto de los expedientes para regularización de las explotaciones e instalaciones ganaderas administrativamente en precario. Se razona de modo contundente y brillante, viniendo a mantenerse el carácter universalmente vigente en nuestro ordenamiento del efecto afirmativo del silencio de la Administración. Así se hace para apoyar la argumentación de que el Decreto de que se trata contraviene el articulo 33.4 del Reglamento de Actividades Molestas.

En el motivo no se señala directamente un error de derecho de la Sentencia impugnada, sin duda porque ésta hace una declaración general de que los efectos afirmativos del silencio tienen determinados limites, lo que fundamenta con una cita más o menos afortunada de la doctrina de este Tribunal Supremo.

Pero lo cierto es que esa declaración no es contraria a derecho, pues debe tenerse en cuenta que, aparte de que se está enjuiciando un Decreto que lleva fecha de 9 de diciembre de 1997 y es anterior por tanto a la modificación en 1999 de la Ley 30/1992, esos limites se deducen del propio articulo 43.2 de la Ley que acaba de citarse. Así el apartado c) de ese precepto dispone que el silencio de la Administración tendrá efecto estimatorio en todos los casos respecto a las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa.

Por tanto la Sentencia no ha incurrido en ninguna vulneración de los preceptos citados y los criterios jurisprudenciales, por lo que debe desecharse asimismo este motivo quinto. No habiendose acogido tampoco los motivos anteriores, ello implica que debemos desestimar el presente recurso.

Procede la imposición de costas a la Asociación recurrente de acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, si bien en uso de las facultades que nos otorga dicha Ley fijamos el importe máximo de las costas por lo que se refiere a la cuantía de la Minuta del Letrado de la Diputación General de Aragón en la cantidad de 3.000 euros.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.