STS, 14 de Mayo de 2004
| Ponente | Mariano Baena del Alcázar |
| ECLI | ES:TS:2004:3299 |
| Número de Recurso | 118/2000 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil cuatro.
Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Cooperativa Agraria Orvalaiz y otros contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas, habiendo comparecido la citada Sociedad Cooperativa Orvalaiz y otros así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 10 de febrero de 2000 por el Procurador de los Tribunales D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de las sociedades Cooperativa Agraria Orvalaiz, Cooperativa Cerealista Litxarra, Cooperativa Loquiz, Cooperativa Cerealista de Cáseda, Cooperativa Cerealista Sierra de Leire, Cooperativa Cerealista Valdorba, Cooperativa Cerealista de Urroz-Villa, Cooperativa El Arga, y Cooperativa Agrícola San Andrés de Dios y asimismo de sus Presidentes, se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, relativo a pagos por superficie a determinados productos agrícolas.
Formulada la demanda en debido tiempo y forma, se dió traslado al Abogado del Estado, el cual en 5 de junio de 2001 presentó su contestación a la misma.
Finalizada la tramitación del recurso, señalose para su votación y fallo el día 6 de mayo de 2003. No obstante, en 5 de mayo de dicho año se suspendió el señalamiento a la vista del Acuerdo de 7 de febrero de 2000 celebrado entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y el Gobierno autónomo de Navarra, relativo a la modificación de porcentajes de rendimientos previstos en las distintas comarcas de la Comunidad Autónoma, otorgandose plazo común a las partes para que manifestasen sobre la aplicación de dichos porcentajes.
Posteriormente, en 24 de junio de 2003, teniendo en cuenta las alegaciones de las partes sobre la competencia de la Comunidad Autónoma de Navarra en materia de política económica agraria, se acordó emplazar a la citada Comunidad Autónoma de Navarra para su comparecencia en el presente proceso.
Caducado el plazo otorgado a la Comunidad Autónoma de Navarra sin que cumplimentara el tramite de comparecencia, se declararon conclusas las actuaciones, señalandose nuevamente para votación y fallo del presente recurso el día 4 de mayo de 2004, fecha en la que tuvo efectivamente lugar.
Versa el presente recurso contencioso administrativo directo sobre pagos o ayudas por superficie a determinados productos agrícolas, de acuerdo con la política económica agraria de la Unión Europea. Pues por el Gobierno de la Nación se publicó en su momento el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas en ejecución del Reglamento CEE 1251/99, habiéndose remitido con anterioridad a los órganos comunitarios europeos un Plan de Regionalización de Cultivos en fecha anterior a 1 de agosto de 1999. Es de notar que este Real Decreto deroga el anteriormente vigente sobre la materia, esto es, el Real Decreto 2721/1998, de 18 de diciembre, que había sido dictado asimismo en ejecución de la normativa comunitaria.
Contra el Real Decreto citado en primer lugar se interpuso el presente recurso contencioso administrativo directo en nombre y representación de una pluralidad de cooperativas, todas ellas con propiedades y cultivos sitos en las comarcas agrarias de la Comunidad Autónoma de Navarra. Al recurso interpuesto se dió desde luego la tramitación correspondiente.
Pudo entenderse al comienzo de la tramitación procesal que el recurso fue interpuesto contra el Real Decreto en su conjunto, si bien al formalizar la demanda los recurrentes precisan que se solicita la nulidad de la disposición respecto a la fijación de rendimientos de los cultivos en las comarcas afectadas, fijación ésta que se realiza en el Anexo correspondiente del Real Decreto, al que se remite el articulo 3.1. Dicha estimación de rendimientos es verdaderamente decisiva, pues determina el importe del pago o la ayuda a percibir, que es la cantidad resultante de multiplicar el tanto por ciento de rendimiento por una cifra en ecus, y a su vez multiplicar dicho producto por el numero de hectáreas cultivadas. Son el articulo 3.1 y el Anexo 2 los que se pide sean declarados no conformes a derecho. El pedimento se confirma desde luego en tramite de conclusiones.
En los escritos procesales se argumenta en un doble sentido. Por una parte se mantiene que la aprobación del Real Decreto y del Plan de Regionalización de Cultivos que le acompaña supone invadir, especialmente en el citado articulo 3.1 y en el Anexo 2, la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Navarra en materia de agricultura que le reconoce su Estatuto por el que se lleva a cabo el amejoramiento del Fuero, aprobado por Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, mencionándose precisamente en el articulo 50.1, apartado a), esa competencia exclusiva. El razonamiento expresado se apoya además en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas cuando se trata de la ordenación general de la economía. Por otra parte se alega que la fijación de estimaciones por rendimientos, que no corresponde a la realidad, es arbitraria con vulneración del articulo 9,3 de la Constitución, y discriminatoria con infracción del articulo 14 de la norma constitucional.
Se afirma, apoyándose desde luego en la voluminosa documentación aportada, que los rendimientos que establece el Anexo 2 del Real Decreto no corresponden a la realidad, de modo que en ocasiones la estimación es mayor para comarcas de menor rendimiento efectivo. Con fundamento en este dato fáctico se alega arbitrariedad en la citada estimación de rendimientos. Además se expresa que por el contrario respecto a determinadas comarcas se aumenta el rendimiento, mientras que en cuanto a otras se mantiene el que había sido fijado por el Real Decreto anteriormente en vigor. A juicio de los recurrentes ello supone una discriminación contraria al principio de igualdad que consagra el articulo 14 de la Constitución.
Por su parte el Abogado del Estado argumenta que el Real Decreto y el Plan de Regionalización de Cultivos remitido en su momento a la Unión Europea se atienen a la normativa comunitaria, pues el Reglamento CEE 1251/99 establece en sus Considerandos que los pagos por superficie deben reflejar las características estructurales especificas, y el articulo 3.1 del Real Decreto impugnado así como sus Anexos recogen este criterio, de modo que fijan rendimientos medios de las comarcas para tomar en consideración las posibles diferencias estructurales entre unas y otras. Por ello se han aumentado los rendimientos, justamente por motivos estructurales, en aquellas zonas o comarcas que tenían en años anteriores un rendimiento menor. De hecho el Plan de Regionalización y el Real Decreto se remitieron a los órganos comunitarios, que no han formulado observaciones a los mismos.
Esta exposición de los argumentos de las partes debe completarse con las conclusiones a que llega la Sala a la vista del expediente administrativo. Desde luego es cierto que el procedimiento de elaboración del reglamento se atuvo a las reglas aplicables, habiéndose oído a las entidades y organizaciones agrarias y al Consejo de Estado, si bien de los informes emitidos no se deducen elementos de juicio de mayor interes para el objeto del proceso.
De hecho respecto a este procedimiento de preparación de la norma reglamentaria fue decisiva la elaboración previa del Plan de Regionalización, que había de enviarse a la Unión Europea antes de 1 de agosto de 1999 y cuyo contenido se incorpora al Real Decreto impugnado. Celebrada el día 12 de julio de 1999 una sesión de la Conferencia Sectorial presidida por el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación y en la que tomaron parte representantes de las Comunidades Autónomas, entre ellos el de Navarra, en la misma se fijó el criterio de adaptar los rendimientos medios para tomar en consideración las posibles diferencias estructurales, refiriéndose estas a las comarcas agrarias. En ello estuvieron conformes la casi totalidad de los representantes de las Comunidades Autónomas, si bien consta en las actuaciones que disintió expresamente el de Navarra.
Varios días después, el 19 de julio de 1999, se dirigió por el Ministerio un requerimiento a la Comunidad Autónoma de Navarra por medio de fax para que expresara la distribución en comarcas a los efectos oportunos y los rendimientos que deben hacerse constar. La Comunidad Autónoma envió en efecto su propuesta el día 21 de julio del año indicado. No obstante, sin duda por la premura del plazo pues había que remitir a la Unión Europea el Plan de Regionalización antes del día 1 de agosto, el Ministerio no atendió la propuesta formalizada por el Consejero competente del Gobierno autónomo de Navarra, y fijó una distribución en comarcas y una estimación de rendimientos basada en los antecedentes de que disponía, pero desde luego diferente de la propuesta de la Comunidad Autónoma. Esta fijación de rendimientos, que es la ahora impugnada, se incorporó en sus mismos términos al Plan de Regionalización enviado a la Unión Europea y después al Anexo 2 del Real Decreto contra el que se recurre.
De ello se deduce que la tan repetida fijación de los rendimientos, decisiva para el calculo del montante de la ayuda a recibir, se hizo ateniéndose al Reglamento CEE 1251/99, de acuerdo con el criterio de política económica agraria de favorecer a las comarcas con problemas estructurales, esto es, a las menos desarrolladas, y ello motiva las diferencias que señalan los recurrentes entre unas comarcas y otras.
Teniendo en cuenta lo anterior debemos pronunciarnos ahora sobre las alegaciones y pretensiones de la demanda, no sin tener en cuenta algunos extremos de interes. Desde luego en ese pronunciamiento hemos de estar a la doctrina que se contiene en nuestras Sentencias de 9 y 16 de junio de 2003, que resolvieron recursos en los que se impugnaban también el Real Decreto 1893/1999 y el Plan de Regionalización de Cultivos anexo.
El proceso seguido para la fijación de rendimientos de las comarcas así como los criterios para la delimitación de éstas, según hicimos constar en nuestras Sentencias citadas, se debían a criterios de política económica agraria basados en las diferencias entre rendimientos estructurales con objeto de otorgar ayudas preferentemente a las comarcas desfavorecidas. En el caso de autos los actores razonan extensamente sobre cuales fueron los rendimientos reales de las comarcas navarras y en su escrito de conclusiones reiteran sus alegaciones anteriores.
Teniendo en cuenta todo ello debemos ya pronunciarnos sobre las tachas de disconformidad con el ordenamiento jurídico que imputan los actores a la normativa del Real Decreto, y particularmente a su articulo 3.1 y su Anexo 2.
Ante todo hemos de ocuparnos de la alegación según la cual, al aprobar en los términos en que fue publicado el Real Decreto que se impugna, el Gobierno de la Nación invadió las competencias exclusivas en materia de agricultura que se reconocen a la Comunidad Foral de Navarra en el articulo 50.1.a) de su Estatuto de Autonomía. Al pronunciarnos sobre dicho extremo no hemos de considerar las incidencias ajenas al proceso, como los son los posteriores acuerdos y conversaciones mantenidos entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y el Consejero competente del Gobierno de Navarra. Por el contrario hemos de ceñirnos exclusivamente al estudio de las pretensiones objeto del recurso, y singularmente a la de que no se atendió la propuesta del Consejero navarro cursada al Ministerio el 21 de julio de 1999 y, al publicarse el Real Decreto ateniéndose a otros criterios, se produjo la citada vulneración o invasión de la competencia de la Comunidad Foral, tal como se deduce de su Estatuto de Autonomía y de la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional respecto a las competencias de las Comunidades Autónomas.
Pues bien, entiende la Sala tras la correspondiente deliberación que estamos ante un supuesto en el cual el Estado debía enviar a la Unión Europea en un plazo perentorio las propuestas de delimitación de comarcas y fijación de rendimientos. Al actuar así el Estado estaba ejerciendo sus funciones constitucionales sobre ordenación general de la economía, y al mismo tiempo estaba dando cumplimiento a lo establecido en un Reglamento comunitario, en concreto el Reglamento de la Comunidad Económica Europea 1251/1999. Dada esta situación, toda vez que la propuesta del Consejero de Navarra no se atenía a la apreciación de diferencias estructurales entre comarcas sino que se pronunciaba en el sentido de que siguieran declarándose los rendimientos reales, dicha propuesta contravenía directamente los criterios de política económica que habían de ejecutarse en cumplimiento de la Directiva. Por tanto, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y después el Gobierno al aprobar el Real Decreto actuaron en ejercicio valido de sus competencias al delimitar comarcas y fijar rendimientos atendiendo a criterios de política económica agraria, tanto mas cuanto que lo perentorio del plazo de envío a la Comisión Europea del Plan de Regionalización de Cultivos apremiaba en cuanto a la mencionada fijación. No podemos, por tanto, acoger la argumentación relativa a la invasión de competencias, pues de haber actuado según la propuesta de la Comunidad Autónoma el Gobierno se hubiera distanciado de los criterios de política agraria aprobados por el Reglamento comunitario.
Tampoco puede acogerse la alegación de que los mandatos del Reglamento impugnado incurren en arbitrariedad. Ciertamente los rendimientos de las comarcas agrarias se fijaron en ejecución de criterios de política económica agraria, que por otra parte se atenían a los de carácter general aludidos en el Reglamento CEE 1251/99, y que se basaron sin duda en las informaciones de que disponía el Ministerio. No hubo, por tanto, vulneración ninguna del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el articulo 9.3 de la Constitución, pues el Reglamento se dicta en ejecución de aquellos criterios de política económica que no pueden considerarse arbitrarios.
Tampoco puede acogerse la alegación de que se ha incurrido en discriminación. Las diferencias entre unas y otras comarcas agrarias de la Comunidad Autónoma de Navarra se establecieron con el propósito de favorecer a las comarcas con problemas estructurales o que se encontraban menos desarrolladas, si bien ello pudo hacerse de forma acertada o errónea, y al hacerlo por las razones antes expuestas no se siguió el criterio del Consejero competente de la Comunidad de Navarra. Es sabido que una constante y reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo, viene declarando que no se incurre en discriminación cuando se da un trato desigual a los que de hecho son desiguales. Por ello en modo alguno puede considerarse discriminatorio que el criterio de política económica agraria favorezca a las comarcas menos desarrolladas, de modo que los cultivadores perciban pagos por superficie o ayudas de una cuantía mayor. No se ha vulnerado por ello el articulo 14 de la Constitución que establece el principio de igualdad.
En consecuencia, habida cuenta de lo que hemos declarado en este Fundamento de Derecho y en los anteriores, y de acuerdo con la doctrina de nuestras Sentencias de 9 y 16 de junio de 2003, procede desestimar el recurso contencioso administrativo directo interpuesto.
Tratándose de un recurso directo y por tanto un proceso en única instancia ante este Tribunal Supremo, entiende la Sala que no concurren los supuestos previstos en el articulo 139.1 de la Ley Jurisdiccional vigente, por lo que no hacemos declaración especial sobre las costas del proceso.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo directo, por lo que declaramos conforme a derecho el articulo 3.1 del Real Decreto impugnado en relación con el Anexo 2 del mismo; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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