STS, 20 de Mayo de 2008
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2008:2464 |
| Número de Recurso | 40/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso contencioso administrativo 1/40/2006, interpuesto por el Consejo General de Los Colegios Oficiales de Arquitectos Técnicos Agrícolas de España, que actúa representado por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, contra el Decreto 520/2006 de 28 de abril por el que se regulan las entidades que prestan servicio de asesoramiento a las explotaciones agrarias y la concesión de ayudas a su creación, adaptación y utilización.
Siendo partes recurridas la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado, el Colegio de Ingenieros de Montes que actúa representado por la Procuradora Dª María del Carmen Jiménez Cardona y el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos de España, que actúa representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas.
Por escrito de 26 de junio de 2006, el Consejo General de los Colegios Oficiales de Arquitectos Técnicos Agrícolas de España, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 520/2006 y por providencia de 19 de septiembre de 2006, se admitió a tramite el citado recurso contencioso administrativo reclamándose el expediente. Y una vez recibido el expediente por providencia de 6 de marzo de 2007, se da el oportuno traslado a la parte recurrente para que en el plazo de veinte días deduzca la demanda.
Por escrito de 12 de abril de 2007, la parte recurrente presenta escrito de demanda en el que suplica: i), declare la nulidad del Real Decreto 520/2006, al aprobarse sin haberse observado los trámites correspondientes al procedimiento legalmente establecido al efecto; ii), subsidiariamente, y para el supuesto de que esa Excma. Sala no admitiese la anterior pretensión, declare la nulidad del artículo 5.1 de la citada norma, en lo referente al inciso "ser entidad sin ánimo de lucro o cooperativa o, en ambos supuestos, sus uniones o federaciones".
En los Fundamentos de Derecho de su escrito alega los siguientes jurídico-sustantivos: VI.- NULIDAD DEL REAL DECRETO 520/2006 POR INFRACCION DE LOS ARTÍCULOS 9.3 Y 105.A) DE LA CONSTITUCION Y 24.B) Y C) DE LA LEY 50/1997, AL HABER OMITIDO LA AUDIENCIA DE LAS ORGANIZACIONES REPRESENTANTES DE LOS SECTORES DIRECTAMENTE INTERESADOS EN LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE ASESORAMIENTO; Y FALTAR UNA MOTIVACION SUFICIENTE DE LA PREVISION CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 5.1. VII.- NULIDAD DEL ARTICULO 5.1 DEL REAL DECRETO 520/2006, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 62.2 DE LA LRJPAC, EN LO REFERIDO AL INCISO "SER ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO O COOPERATIVA O, EN AMBOS SUPUESTOS, SUS UNIONES O FEDERACIONES" POR VULNERACION DEL ARTÍCULO 13 DEL REGLAMENTO 1782/2003 Y DEMÁS DISPOSICIONES COMUNITARIAS CONCORDANTES; INFRACCION DEL ARTÍCULO 2.1 DE LA LEY DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA.
El Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso contencioso administrativo interesa su desestimación.
En su escrito alega entre otros lo siguiente: Es evidente que en ningún momento se exige en tal precepto, la audiencia de "organizaciones o representantes de los sectores interesados en la prestación de los servicios de asesoramiento", por lo que la cita del recurrente es claramente interesada subjetiva. Lo que el precepto recoge es la audiencia de organizaciones de los ciudadanos que guarden relación con el objeto de la disposición, lo que se ha hecho puntualmente conforme recoge el dictamen del Consejo de Estado, a cuyo tenor: "El proyecto, en cuya elaboración han sido consultadas las Comunidades Autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados.... ". Por si todo esto no fuera suficiente, se afirma en el dictamen del Consejo de Estado: "El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en lo sustancial de su tramitación a las previsiones del artículo 24 de Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno." Por lo tanto, se debe concluir que el Real Decreto 520/2006, no está viciado de nulidad en su procedimiento de elaboración por haberse consultado a las Comunidades Autónomas y a las Asociaciones profesionales ASAJA, UPA, COAG y Confederación de Cooperativas Agrarias de España. Así, la demanda parece concluir que, de acuerdo a los Reglamentos que se citan, las entidades en cuestión deben aspirar a gozar de autonomía financiera, conclusión que, llevada a un último extremo, implica que deben ejercer el asesoramiento también entidades empresariales o con ánimo de lucro. Pues bien, de la lectura de los Reglamentos (CE) n° 1782/2003, 817/2004, 1698/2005 y 1698/2006 no se deduce lo que pretende la demandante. Por otra parte, en el artículo 14.1, "Condiciones", se establece que "Todos los agricultores podrán participar de forma voluntaria en el sistema de asesoramiento a las explotaciones". En cuanto al Reglamento (CE) n° 817/2004, se alude a las entidades que presten los servicios de asesoramiento agrícola en el artículo 12, indicándose únicamente que "deberán disponer de recursos adecuados tanto de personal cualificado como de personal administrativo y técnico, así como de experiencia y fiabilidad acerca del asesoramiento (...) ", tal y como se recoge en la demanda pero sin que se aluda en este precepto a la improcedencia de que las entidades no tengan ánimo de lucro. A mayor abundamiento, el apartado 1 del art. 5 del Real Decreto impugnado, se redactó concretamente, de conformidad con la propuesta recogida por el Consejo de Estado en su dictamen, que venía a observar que la redacción de dicho inciso podría decir: "tener personalidad jurídica, ser entidad sin animo de lucro o cooperativa o, en ambos supuestos, sus uniones o federaciones..." Tal redacción, que no es otra que la impugnada por el recurrente, quedó literalmente incorporada al número 1 del art. 5 del Real Decreto. En lo que se refiere a la cita de la Ley de Defensa de la Competencia, es manifiesta su total ausencia de fundamento, pues su art. 2.1 que el demandante pretende vulnerado, en forma alguna afecta a aquel precepto, toda vez que el mismo simplemente está, salvando la regulación sobre la materia de la Comunidad Europea, excluyendo en los casos de aplicación de una ley, la eficacia de las prohibiciones contenidas en su artículo primero, al tiempo que lo que por el contrario, el RD pretende, no es sino la regulación del asesoramiento a los agricultores, en estricto cumplimiento del mandato europeo y en concreto, con el Reglamento CE 1782/2003, que establece "la obligación de parte de los estados miembros de instaurar un sistema para asesorar a los agricultores sobre la gestión de tierras y explotaciones".Por lo tanto, no existe la vulneración alegada puesto que, en conclusión se deja a los Estados miembros libertad para establecer el procedimiento de selección de las entidades que deben ejercer el asesoramiento, concluyéndose que el artículo 13.1 del Reglamento (CE) n° 1782/2003 establece el sistema de asesoramiento que debían instaurar los Estados miembros antes del 1 de enero de 2007, sin especificar ninguna condición para la designación o selección de las entidades de asesoramiento, indicando únicamente que "estará a cargo de una o varias autoridades designadas o de organismos privados." Además, cabe señalar que el Marco Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013, pendiente de aprobación por la Comisión Europea, en relación con la medida horizontal 5.1.3.a "Implantación de servicios de asesoramiento, introduce la posibilidad de que reconozcan "entidades con ánimo de lucro para prestar estos servicios, en su caso, en el marco de sus competencias," y así se ha incluido en algunos programas de desarrollo rural de las Comunidades Autónomas, que se encuentran también pendientes de aprobación por la Comisión Europea. Es precisamente, esta posibilidad de "lege ferenda", la que confirmaría que la norma dictada se ajusta al espíritu de la norma comunitaria, que no pensó en las empresas que se constituyeran para estos fines de asesoramiento, máxime cuando exige una experiencia en esta materias que solo pueden dar aquellas entidades sin animo de lucro o cooperativas que gestionan intereses colectivos de los sectores y subsectores agrarios.
La representación procesal del Colegio de Ingenieros de Montes y la del Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos de España, en sus escritos de contestación a la demanda se limitan a adherirse al escrito de contestación a la demanda formulado por el Abogado del Estado.
Las partes han cumplimentado el tramite de conclusiones presentando los oportunos escritos a excepción de la representación procesal del Colegio de Ingenieros de Montes a quien se le declaró caducado el tramite por providencia de 14 de enero de 2008.
Por providencia de 8 de mayo de 2008, se señaló para votación y fallo el día trece de mayo del año dos mil ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala
Alega en primer lugar la parte recurrente la nulidad del Real Decreto impugnado, por no haberse dado en su elaboración el tramite de audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Arquitectos Técnicos Agrícolas de España y señala al respecto la infracción de los artículos 9.3 y 105.a) de la Constitución y 24.b) y c) de la Ley 50/1997, al haberse omitido la audiencia de las organizaciones representantes de los sectores directamente interesados en la prestación de los servicios de asesoramiento.
Y no procede apreciar que concurran ninguna de las infracciones denunciadas.
De una parte porque de acuerdo con el contenido del expediente aparecen cumplidos los tramites sobre informes, dictámenes y aprobaciones a que se refiere el articulo 24 apartado b) de la Ley 50/97 como además ha reconocido y declarado el dictamen del Consejo de Estado y ha evidenciado el Abogado del Estado en su escrito. Sin que se aprecie infracción alguna del artículo 9.3 de la Constitución que además no se concreta en la forma exigida cual ha sido la infracción que se denuncia.
Y de otra parte porque tanto el articulo 105 de la Constitución cual el apartado c) del artículo 24 de la Ley 50/97, lo que regulan y dispone es la audiencia de los ciudadanos afectados por la disposición de que se trate y ello aparece cumplido, como además también lo declara el dictamen del Consejo de Estado, cuando se han oído las Comunidades Autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados, Confederación de Cooperativas Agrarias, Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos y la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos.
Sin que de la lectura del citado artículo 24 se advierta, como el Abogado del Estado refiere que la norma exija la audiencia de las organizaciones o representantes de los sectores interesados en la prestación de los servicios de asesoramiento cual la parte recurrente refiere.
Y en fin a mayor abundamiento porque dado que el Real Decreto se dicta en función de lo dispuesto en el articulo 149.1.13º de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y que tiene por objeto, según figura en su titulo, la regulación de las entidades que presten servicio de asesoramiento a las explotaciones agrarias y la concesión de ayudas a su creación, adaptación y utilización, no parece que la defensa y regulación de tales actividades sean de la competencia del Consejo General de Colegios Oficiales de Arquitectos Técnicos Agrícolas de España, para justificar el trámite de audiencia obligada que defiende, sin perjuicio obviamente de que pueda estar legitimado el tal Consejo General, para defender los intereses de sus Colegiados en la medida en que estime puedan ser afectados, en el ejercicio de profesión y pueda por ello estar legitimado para impugnarlo como así ha hecho y se le ha admitido, pues una cosa ciertamente es el derecho a la audiencia previa a la aprobación de una Disposición General y otra el derecho o legitimación para impugnarla.
Por ultimo se ha de significar que la norma impugnada ni afecta a las competencias propias, atribuidas por Ley al Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España, ni sus colegiados, cuando menos en principio, pues estos pueden participar en los órganos asesores previstos en ejercicio de sus competencias y conocimientos y además no hay ningún obstáculo para que puedan constituir una entidad sin animo de lucro y como tal llegar a ser entidades asesoras de las previstas en el artículo 5 del Real Decreto 50/2006.Y sin que el Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España, esté legitimado, conforme a reiterada doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo para denunciar la falta de audiencia de terceros ajenos a el o a otras entidades que estime puedan ser afectadas, pues ello seria ejercitar facultades y potestades de terceros ajenos al proceso y que son solo ellos los que tienen o pueden ejercitar sus medios de defensa.
La parte recurrente en el mismo Fundamento de Derecho de su escrito alega también la falta de motivación del Real Decreto 520/2006, en la previsión contenida en el articulo 5.1, particularmente en el extremo que articulo exige que las entidades sean sin animo de lucro.
Y procede rechazar tal alegación.
Pues aun cuando pudiera admitirse la obligación de tal motivación en esa previsión especifica y también el que no exista en el caso de autos una motivación expresa y concreta para esa previsión o exigencia de que las entidades sean sin animo de lucro, no hay que olvidar que al tratarse de una Disposición General que en ese particular está dirigida a la selección de determinadas entidades, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 54 de la Ley 30/92, está permitida la motivación implícita y la que se deriva del contenido de los tramites e informe obrantes en el expediente y en la convocatoria, y esa motivación en el caso de autos se desprende del contenido, objeto y finalidad de la norma en su conjunto, y de las potestades que el Órgano que la dictó tenia.
Pues en efecto, y como se advierte del Preámbulo del Real Decreto, la Administración del Estado trataba de cumplimentar, de incorporar a nuestro ordenamiento el Reglamento Comunitario CE 1782-2003, que le obligaba a prestar asesoramiento a los agricultores y para cumplir esa obligación el Reglamento CE nº 817-2004 de la Comisión de 29 de abril, dejaba al criterio de los Estados miembros el procedimiento de selección de los agentes que han de prestar este servicio de asesoramiento y por tanto a virtud de ello la Administración española podía cumpliendo tales normas comunitarias, bien asesorar a los agricultores por sus propios servicios, bien hacerlo por entidades sin animo de lucro, bien en fin por entidades con animo de lucro, cualquiera de esas soluciones estaba por tanto prevista y autorizada por la norma que trataba de cumplir, y, el elegir un sistema u otro dependía por tanto de lo que la Administración española estimara más adecuado, y por ello, tan justificada o motivada podía y debía estar una y otra solución, y además no cabe olvidar que la redacción definitiva del articulo 5, en el particular aquí cuestionado, la hizo el propio Consejo de Estado, como de las actuaciones se advierte.
Por ultimo no está demás añadir a lo anterior, que dada la complejidad del sistema de asesoramiento previsto en la norma y exigido por la normativa comunitaria y su finalidad prestar asesoramiento a los agricultores en su beneficio y en el del campo y sus incidencias, cuando menos en principio parece ajustado a esos principios el elegir un sistema de entidades sin animo de lucro, que posibilitarían un abaratamiento de los servicios en beneficio de sus destinatarios.
Alega la parte recurrente la nulidad del Real Decreto impugnado al amparo del articulo 62.2 de la Ley 30/92 por vulneración del artículo 13 del Reglamento 1872/2003 y demás disposiciones comunitarias concordantes.
Y procede rechazar tal alegación.
Pues a pesar del amplio y detallado análisis que la parte recurrente hace, al menos a juicio de esta Sala no hay ninguna norma comunitaria que se oponga a la regulación establecida por el Real Decreto en su artículo 5, ni se advierte exceso alguno en la regulación que establece en relación con las normas comunitarias que trata de aplicar, cual además así lo refiere el Abogado del Estado en su también detallado análisis.
Pues en efecto el artículo 13 del Reglamento 1872/2003, precisa como refiere la parte recurrente, que los Estados miembros deben adoptar la articulación de un sistema de selección de las concretas autoridades (publicas) designadas o de los organismos privados a cuyo cargo encomendará la prestación de los citados servicios de asesoramiento, y de esa previsión de la norma se advierte, como mas atrás se ha expuesto, que el Estado Español podía realizar el servicio, por sus propios funcionarios -autoridades publicas, o por un organismo privado, como hizo, sin que en la norma comunitaria se precise si ese organismo privado podía o no tener animo de lucro y por ello no se puede estimar como se alega que el Real Decreto impugnado se haya excedido en la autorización otorgada por la norma comunitaria, ni sea por tanto de aplicación al supuesto de autos lo dispuesto en el artículo 62.2 de al LRJPAC.
Por ultimo la parte recurrente alega la nulidad del Real Decreto en el particular impugnado por infracción del artículo 2.1 de la Ley de Defensa de la Competencia.
Y procede rechazar tal alegación.
Pues además de que resulta de difícil encaje el supuesto de autos en las previsiones de la Ley de Defensa de la Competencia, como el Abogado del Estado refiere y razona, no hay que olvidar, por un lado, que el Estado Español estaba cumpliendo y habilitado por tanto por el Reglamento Comunitario, que es supuesto previsto en el artículo 2 de la Ley de Defensa de la Competencia, y por otro, que si conforme a ese Reglamento podía lo más, asesorar con sus propios funcionarios o por sus órganos, lo que hubiera restringido totalmente la competencia, también podía lo menos restringir en parte la competencia, sin olvidar que el sistema adoptado además de ser adecuado al contenido objeto y finalidad del asesoramiento no solo no estaba prohibido por el Reglamento comunitario, sino que estaba permitido cual mas atrás se ha visto.
Por todo lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Consejo General de Los Colegios Oficiales de Arquitectos Técnicos Agrícolas de España, que actúa representado por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, contra el Decreto 520/2006 de 28 de abril, por aparecer el mismo ajustado a derecho en los particulares que ha sido impugnado. Sin que haya lugar a expresa condena en costas a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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