STS, 18 de Mayo de 1998
| Ponente | D. FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| Número de Recurso | 1769/1994 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por esta Sala Tercera, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 1769 de 1994, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por Excmo. Ayuntamiento de Cádiz, contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional (Sección Primera), con fecha 25 de septiembre de 1993, en su pleito núm. 673/91. Sobre responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de la no revisión de tarifas de peaje. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE CADIZ contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito ante la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 3 de enero de 1994, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas en representación del Ayuntamiento de Cádiz, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala se sirva en su día dictar sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la Sentencia recurrida, dictando otra en su lugar en la que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, y que por ello el recurso contencioso administrativo debió ser estimado, condenando a la Administración demandada a abonar la indemnización solicitada, con lo demás que en Derecho proceda.
Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Por el Sr. Abogado del Estado en la representación que por Ley ostenta, se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto de contrario por no ser procedente el motivo invocado, confirmando íntegramente la Sentencia del Tribunal "a quo", con imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día SIETE DE MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Por el Excmo. Ayuntamiento de Cádiz se impugna la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, que desestima su recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 4 de octubre de 1990, así como contra la resolución de la Subsecretaría de dicho Departamento, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la anterior disposición por la que se denegó la solicitud del expresado Ayuntamiento de que le fueran abonadas por el Estado 624.762.042 pesetas por la no revisión de las tarifas de peaje de la concesión del puente "José León de Carranza", sobre la bahía de Cádiz, -del que era concesionario el citado Ayuntamiento- deduciéndose recurso jurisdiccional contra las expresadas resoluciones en el que con fundamento en el antiguo artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en el art. 106 de la Constitución y finalmente en el art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y por la concurrencia de los requisitos exigidos, postula la responsabilidad patrimonial del Estado porque a su juicio, la infundada actitud de no aprobar la revisión de las tarifas de peaje ha causado un perjuicio patrimonial a los bienes y derechos del expresado Ayuntamiento al verse compelido éste a indemnizar a la subconcesionaria "Bética de Autopistas, S. A.", en la cantidad de 624.762.042 pesetas por el perjuicio derivado de la congelación de tales tarifas, por su no revisión, durante los años 1.980, 1.981 y 1.982. La sentencia combatida desestima el recurso por considerar que la responsabilidad que en el proceso se dilucidaba correspondía, íntegra y exclusivamente al Ayuntamiento recurrente como resultado del análisis que la propia sentencia, realiza, sobre la imputación y la relación de causalidad, requisito este último que entiende no concurre, dada la negativa del Ayuntamiento a proponer a la Administración la revisión de dichas tarifas para el siguiente periodo quinquenal cuando le correspondía hacerlo, según el título concesional, articulándose por la parte recurrente en casación un único motivo casacional por el cauce procesal del art. 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción por infracción de las normas jurídicas y de la Jurisprudencia que rigen en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas, aduciendo la incorrección del fallo de la sentencia recurrida por aplicar indebidamente las reglas de imputación de la responsabilidad patrimonial habida consideración que el fundamento de su decisión radica en el comportamiento del Ayuntamiento de Cádiz que, al mostrar su intención de que no se produjera el incremento tarifario resulta responsable del detrimento económico de la subconcesionaria al que tuvo que hacer frente como consecuencia de la sentencia firme de este Tribunal Supremo -antigua Sala Cuarta- de 21 de noviembre de 1986, siendo la intervención de la Administración estatal irrelevante, tanto porque la intervención de la Junta de Precios y la Dirección General de Carreteras era estrictamente técnica, como porque la decisión final que competía al Gobierno en el ejercicio de la potestad tarifaria lo fue en términos de oportunidad, por lo que siguió el parecer expuesto por el Ayuntamiento, olvidando con tal razonar que si la lesión, como ha declarado esta Jurisdicción en otras ocasiones, se produce por la no revisión de tarifas, la determinación de la responsabilidad y sus consecuencias exige identificar al titular de la potestad, o facultad revisora tarifaria, que en este caso es el Gobierno, por ser éste el titular de la competencia o del servicio cuyo funcionamiento ha causado la lesión, criterio de titularidad de la competencia o del servicio que es el factor fundamental para la correcta imputación del perjuicio padecido.
Antes de entrar en el enjuiciamiento del motivo de casación articulado se hace preciso examinar el marco jurídico en el que se desenvuelven las diferentes relaciones entre las partes y de las que se pretende derivar la responsabilidad patrimonial postulada por el Ayuntamiento recurrente, siendo cuestión pacífica entre las partes, y expresamente aceptadas, que el Decreto 1.595/1964, de 21 de mayo, otorgó al Ayuntamiento de Cádiz la concesión para construir, conservar y explotar la variante de la C.N. IV de Madrid a Cádiz, entre los puntos kilométricos 687-800 y la Carretera de Puerto Real a Matagorda, con la construcción de un puente sobre la bahía de Cádiz, erigiéndose por tal causa la Administración General del Estado -por medio del M.O.P.U.- en autoridad concedente y ocupando el Ayuntamiento de Cádiz la posición de concesionario, y todo ello, como el propio Decreto indica, con estricta sujeción a la Ley 55/60, de 22 de diciembre, a la Orden Ministerial de 4 de noviembre de 1961 y a las condiciones particulares establecidas en el Anexo del propio Decreto. También está aceptado sin restricción alguna que el Ayuntamiento de Cádiz perfeccionó con la mercantil "Bética de Autopistas, S.A.", que ya era, a su vez, concesionaria del Estado, de la Autopista Sevilla-Cádiz, un convenio relativo a la explotación de dicha variante y del puente "José León de Carranza" sobre la bahía de Cádiz, cuyo convenio había sido autorizado por la Administración estatal el 31 de octubre de 1.969, en virtud del cual se otorgó a esta mercantil la administración y gestión de dicha variante sobre la que el Ayuntamiento de Cádiz había obtenido, previamente, la concesión del Estado, como se ha indicado. Por último, la subconcesionaria solicitó del Ayuntamiento de Cádiz, que instara de la Administración Central la revisión de las tarifas de peaje para el quinquenio 1.979/1.984, dado que en la cláusula 3.2 del Convenio de Subconcesión se establecía que las tarifas aplicables ".... serán en cada momento las aprobadas o que puedan aprobarse en el futuro por el Ministerio de Obras Públicas, a propuesta del Excmo. Ayuntamiento de Cádiz o.....", siendo las incidencia posteriores a esta revisión las que determinaron la responsabilidad exigida al Ayuntamiento de Cádiz y posteriormente jurisdiccionalmente declarada a favor de "Bética de Autopistas, S.A." y cuyo importe se pretende repetir hoy contra la Administración estatal.
En el marco jurídico que sintéticamente se ha expuesto, no parece caber duda que las consecuencias patrimoniales que se pretenden extraer de el desbordan el ámbito de la responsabilidad patrimonial a que aluden el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106 de la Constitución y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, para quedar inmersos en la peculiar relación derivada del título concesional, en el que se definen los términos, plazos y condiciones de la concesión, siendo con fundamento en tal relación de los que se derivan los derechos y obligaciones respectivamente asumidos por la Administración del Estado, como autoridad concedente y por el Ayuntamiento de Cádiz, como concesionario, en donde hay que situar la reclamación efectuada o, por mejor decir, la acción de repetición que se ejercita, por cuanto es en este conjunto del juego de los derechos y obligaciones que otorgan o que a cada parte se les impone, en donde hay que valorar, al enjuiciarlas, las conductas u omisiones desplegadas por concedente y concesionario con las trascendentes repercusiones patrimoniales a que haya lugar, más no en el marco de la responsabilidad genérica e inespecífica patrimonial del Estado a que aluden los preceptos indicados, dado que no se trata de enjuiciar el funcionamiento de un servicio público, normal o anormal, generador de unas consecuencias patrimoniales dañosas constitutivas de una lesión en sentido jurídico, sino si el comportamiento de las partes intervinientes en aquella relación concesional ha sido ajustada a las condiciones generales o específicas recogidas en el título concesional que es el que provee a los sujetos, por ella ligados, del derecho a reclamar y el deber de asumir la reclamación. Falta pues, en el presente caso, el presupuesto de hecho habilitante para generar la entrada en juego de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por consecuencia, título de imputación de una responsabilidad de tal naturaleza incardinable en lo previsto en los artículos ya expresados para con fundamento en los mismos, determinar la existencia o no de responsabilidad para el Estado derivado de su actuar, pues para ello y por razón, se insiste, de las relaciones jurídicas derivadas de la concesión será en el marco de tales relaciones en donde se debe examinar si las conductas desplegadas por concedente y concesionario se ajustan o no a las previsiones del título concesional, toda vez que uno y otro actúan, o pueden actuar, en función precisamente de los derechos y obligaciones recíprocas que la relación jurídica constituida les impone, y no, por lo que al Estado respecta, en atención a su funcionamiento genérico e inespecífico generador de quebrantos patrimoniales, por acción u omisión, y al no acontecer así, en el presente caso por las razones dadas, procede la desestimación del único motivo de casación y con ello a la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, por cuanto se insiste por el recurrente en considerar la existencia de nexo causal, pese a lo razonado por la sentencia combatida, cuando no existe presupuesto habilitante para el ejercicio de la acción que se promueve por inexistencia de título de imputación con base en los preceptos, tantas veces reiterados, siquiera deba entenderse corregida la doctrina que se sustenta por la sentencia impugnada conforme al mantenido en la presente resolución, aún cuando sin trascendencia en el fallo que no procede modificar, habida consideración de lo razonado.
Al haberse declarado no haber lugar al recurso de casación interpuesto la parte recurrente viene obligada al pago de las costas causadas en el presente recurso de casación por imperativo de lo dispuesto en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Cádiz contra la sentencia dictada con fecha 25 de septiembre de 1.993, por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, al conocer del recurso contencioso administrativo deducido por el expresado Ayuntamiento y tramitado con el número 673/1.991, sobre responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de la no revisión de las tarifas de peaje del puente "José León de Carranza" sobre la bahía de Cádiz, del que era concesionario el Ayuntamiento de Cádiz, cuya sentencia en su fallo debemos confirmar y confirmamos declarándolo firme y definitivo; todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.
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