STS, 18 de Marzo de 2005
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2005:1726 |
| Número de Recurso | 4691/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de dos mil cinco.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Abajas de Bureba contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Burgos de 24 de mayo de 2002, relativa a contrato de construcción y explotación de vertedero de residuos urbanos, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido el citado Ayuntamiento de Abajas de Bureba así como el Ayuntamiento de Burgos y la Unión Temporal de Empresas "Valle de Lora".
Con fecha 24 de mayo de 2002 por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Burgos se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Abajas de Bureba contra acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos, relativa a adjudicación de contrato de construcción y explotación de vertedero de residuos urbanos.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Ayuntamiento de Abajas de Bureba, mediante escrito de 18 de junio de 2002, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia de 24 de junio de 2002 se tuvo por preparado el recurso, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Con fecha 26 de julio de 2002, por la representación letrada del Ayuntamiento de Abajas de Bureba, se formalizó la interposición de recurso de casación.
Comparecen como recurridos el Ayuntamiento de Burgos y la Unión Temporal de Empresas "Valle de Lora".
Mediante Providencia de 12 de abril de 2004 se admitió el recurso interpuesto, habiendo formulado los recurridos su oposición al mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 15 de marzo de 2005 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Son objeto de este recurso de casación las pretensiones de las partes respecto a la conformidad a derecho de una Sentencia que se pronuncia sobre adjudicación de un contrato de obras. Con fecha 27 de mayo de 1999, por la Comisión de Gobierno de un determinado municipio capital de provincia, se adoptó acuerdo de adjudicación a una empresa del contrato de obras de construcción y explotación del vertedero de residuos urbanos del citado municipio, que iba a situarse o ubicarse en otro municipio próximo. Conocido dicho acuerdo, este otro municipio interpuso contra él recurso de reposición y, no habiendo obtenido resolución expresa y entendiendolo desestimado en virtud del efectivo negativo del silencio de la Administración, interpuso posteriormente recurso contencioso administrativo.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimó dicho recurso. Ya en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia, tras exponer cual es el acto administrativo impugnado, se comienza por expresar que, en cuanto representa el interes publico de la Corporación, el municipio recurrente puede controlar la actividad mediante el sistema de licencias exigibles si se trata de cuestiones medio ambientales y técnicas. Por otra parte se declara que, dado el carácter de ente publico del municipio recurrente, deben apartarse del proceso las cuestiones estrictamente mercantiles contractuales. Por ello se considera que la intervención en el proceso contencioso del citado municipio no redunda mas allá de la mera protección de la legalidad objetiva. Todas estas cuestiones se destacan con objeto de analizar y poner en claro el interes legitimo del Ayuntamiento recurrente.
Se exponen seguidamente los motivos de impugnación, alguno de los cuales se refieren a aspectos contractuales (constitución de la Mesa de Contratación, indefinición del Pliego de Condiciones, procedimiento de adjudicación), mientras que otros versan sobre las potestades y competencias del Ayuntamiento que adjudicó el contrato, sobre el derecho a la autonomía local, y sobre razones urbanísticas y medio ambientales. Sin embargo, en cuanto a este segundo tipo de cuestiones se declara que deben quedar fuera del proceso, pues por Decreto autonomico 220/2001, de 6 de septiembre, en ejecución de la Ley autonomica de Castilla-León 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio, se aprobó como Proyecto Regional el de construcción de un vertedero en el termino municipal del Ayuntamiento recurrente. En dicho Proyecto se dispone que la ejecución de las obras no estará sometida a las licencias urbanísticas y medio ambientales, lo que se atiene a lo establecido en el articulo 22.5 de la citada Ley autonomica. De ello deduce el Tribunal a quo que las cuestiones relativas a ubicación del vertedero han sido subrogadas (sic) por una actuación administrativa posterior, y las que se refieren a las licencias han de ventilarse en el proceso que se siga para impugnar el Decreto autonomico.
Por ultimo, respecto a las cuestiones contractuales propiamente dichas, tras exponer la doctrina general sobre legitimación procesal, se concluye que el acto estricto de contratación queda fuera del interes del Ayuntamiento ya que éste nunca podría obtener la adjudicación del contrato. Debe entenderse que al efecto correspondiente el Ayuntamiento es un tercero no participante en la contratación, que invoca la nulidad del contrato en defensa de la legalidad como medio espurio (sic) de dilatar la ejecución de las obras, de modo tal que se instrumentaliza el recurso para obtener otros fines en un aspecto que no se corresponde con el interes que representa, llevando a cabo todo ello en perjuicio de la empresa adjudicataria.
En el fallo de la Sentencia se desestima el recurso y se declara que, sin entrar en el fondo del asunto, se mantiene la validez de las resoluciones recurridas.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Ayuntamiento vencido en juicio en cuyo termino municipal va a situarse el vertedero invocando dos motivos, el primero de ellos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y el segundo de acuerdo con el apartado c) del mismo precepto. Comparecen como recurridos el Ayuntamiento que adjudicó el contrato de obras, y la Unión Temporal de Empresas (UTE) que resultó adjudicataria de ese contrato.
En el motivo primero invocado se mantiene que la Sentencia impugnada es contraria a derecho, ya que vulnera las normas de la Ley Jurisdiccional sobre legitimación procesal y la jurisprudencia que la ha declarado en casos análogos, así como el articulo 63.2 de la Ley básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, que reconoce aquella legitimación expresamente. Pues el acto impugnado acuerda el emplazamiento del vertedero en un municipio distinto, en concreto en el termino del municipio recurrente, vulnerandose así los artículos 137 y 140 de la Constitución en cuanto establecen el principio de la autonomía local, y la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985 que fue oportunamente ratificada por España.
Se alega además que el acto impugnado invadió competencias municipales, con vulneración de los artículos 25 y 26 de la Ley básica de Régimen Local antes citada, pues el Ayuntamiento contratante ha de ejercer lógicamente potestades de policía respecto a la ejecución del contrato, y esas potestades obligadamente se ejercerán fuera de su propio termino municipal. Se añade por ultimo que el Ayuntamiento recurrente actuó como interesado en vía administrativa sin que se le negara legitimación, por lo que no puede denegarse ésta validamente en vía procesal.
Por su parte los recurridos mantienen que en cuanto a la legitimación del recurrente existía la legitimación ad procesum pero no la legitimación ad causam, que es la que niega la Sentencia recurrida. Ello no corresponde totalmente a la realidad, pues la Sentencia niega la legitimación ad causam para los aspectos contractuales, pero no para los de carácter institucional. En cuanto a estos últimos el Ayuntamiento recurrente la afirma respecto a la defensa de la autonomía municipal y la invasión de sus competencias, manteniendo que por lo que se refiere a estos extremos existe una legitimación tanto ad procesum como ad causam.
Pero se ha dicho antes que la alegación de los recurridos no corresponde totalmente a la realidad. Así es porque desde luego en principio el Tribunal Superior de Justicia no ha negado la legitimación ad procesum, y también en principio admite la legitimación ad causam para los aspectos institucionales como antes se ha dicho. Sin embargo la Sentencia aprecia la existencia de una solución extraprocesal del conflicto en cuanto a los aspectos institucionales citados. Se trata de la publicación del Decreto autonomico 220/2001, de 6 de septiembre, que aprueba el Proyecto Regional en ejecución de la Ley autonomica 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio. De los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida se desprende que la publicación del Decreto citado ya resuelve de por sí sobre los aspectos institucionales. Al parecer el repetido Decreto autonomico se dictó cuando se encontraba en curso la ejecución del contrato de obras, aunque esta ejecución se vió paralizada porque el Ayuntamiento ahora recurrente denegó las oportunas licencias para realizar las actuaciones pertinentes dentro de su territorio denegación ésta que fue impugnada en vía contenciosa y sobre la que ya en sede casacional recayó nuestra Sentencia de 1 de diciembre de 2004.
Todos estos factores son de tener en cuenta para resolver el motivo de casación. Habida cuenta de que en él se sostiene que se ha negado por la Sentencia la legitimación procesal, es claro que esta afirmación no puede acogerse y debe ser objeto de la correspondiente matización. Pues, como se ha avanzado, la legitimación ad procesum se reconoció por la Sentencia, se denegó la legitimación ad causam para los aspectos contractuales pero ello debe considerarse conforme a derecho y el Ayuntamiento recurrente no discute este extremo; y tampoco es cierto que se negara la legitimación ad causam para los aspectos institucionales, pues como se ha dicho en cuanto a ellos se apreció la existencia de una solución extraprocesal. Respecto a este ultimo extremo resulta decisivo que la entidad municipal recurrente no discute la declaración de la Sentencia impugnada en este sentido, por lo que al aquietarse respecto a ella obviamente no se desvirtúa esa declaración. De ser otros los términos del debate se hubiera llegado a solución distinta respecto a la declaración de la Sentencia de que se dio una solución extraprocesal sobrevenida, pues a tenor de la declaración de nuestra Sentencia citada de 1 de diciembre de 2004 la publicación posterior del Decreto autonomico no puede determinar que sea valido en derecho un acto anterior como lo es el dictado en la fecha de autos. Pero las normas aplicables nos obligan a estar a las alegaciones de las partes, en este juicio casacional como en los demás procesos. De ello se deduce que no puede acogerse el motivo, construido sobre la base de haberse apreciado erróneamente falta de legitimación, cuando no fue ello lo sucedido en realidad.
En el motivo segundo, al amparo del apartado c) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, aunque con cita expresa de la pretendida infracción de los artículos 69 y 70.1 de la Ley Jurisdiccional, se sostiene la incongruencia de la Sentencia recurrida. Ello se razona manteniendo que si se apreció la falta de legitimación debió declararse la inadmisibilidad del recurso, y por el contrario la Sentencia lo que hace es declarar conformes a derecho los actos recurridos pese a que, de manera terminante, declara también que lo hace sin entrar en el fondo del asunto.
Ateniendose a la literalidad de esta declaración, podría mantenerse que en efecto existe una incongruencia, pero apreciarla carecería de sentido toda vez que se llega a una conclusión distinta respecto a las afirmaciones literales del fallo si estas afirmaciones se integran con lo dicho en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia. Entiende esta Sala que no es exagerada la deducción según la cual lo que está expresando el Tribunal Superior de Justicia es que declara conformes a derecho los aspectos contractuales, es decir, la adjudicación del contrato de obras, y que en cambio no entra en el fondo del asunto respecto a las cuestiones institucionales. Ello es conforme con la consideración de que las cuestiones institucionales han sido resueltas por la publicación del Decreto autonomico 220/2001, de 6 de septiembre, que aprueba el Proyecto Regional y decide la instalación del vertedero en el termino municipal del Ayuntamiento recurrente. Interpretando de este modo el fallo de la Sentencia no existe realmente una incongruencia como se denuncia, ya que las dos declaraciones que se hacen en ese fallo (conformidad a derecho de los actos y no consideración del fondo del asunto) versa sobre aspectos distintos de la controversia planteada, como son el contrato celebrado y la pretendida invasión de la autonomía local por lo que se refiere al municipio recurrente. Cuestión ésta que se resuelve en ejecución de la Ley autonomica de Castilla-León 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio, cuyo articulo 22.5 dispone que en casos como el presente la ejecución de las obras de construcción del vertedero no estará sometida a licencias urbanísticas y medio ambientales.
En consecuencia procede no acoger este segundo motivo de casación y, no habiendose acogido tampoco el primer motivo invocado, debe desestimarse el presente recurso.
No obstante el principio de imposición de las costas del proceso según el criterio del vencimiento, que establece el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, en el presente caso nos encontramos ante un supuesto en el que el Ayuntamiento defiende su autonomía reconocida constitucionalmente y en el que ni el Tribunal a quo ni esta Sala han podido acoger las argumentaciones expresadas y los motivos de casación invocados por haber sobrevenido después de la interposición del recurso la publicación de una norma autonomica, conforme a derecho, que obviaba la consideración de los aspectos institucionales que la entidad municipal actora planteaba. Por tanto entendemos que no debe hacerse declaración expresa sobre las costas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada, y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; sin expresa imposición de las costas del proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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STSJ Castilla y León , 29 de Abril de 2005
...de 2.002 desestimándose el recurso, siendo dicha sentencia confirmada en el recurso de casación núm. 4691/2002 mediante otra sentencia del T.S. de fecha 18.3.2005 . ).- El recurso núm. 13/2000, en el que a instancia de la entidad AEDENAT se impugna la resolución de fecha 15 de noviembre de ......
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STSJ Andalucía 141/2007, 17 de Enero de 2007
...de 5 años desde la nueva petición, lo que no llevaría al 16-6-2000. Al respecto el problema ha sido resuelto por nuestro Tribunal Supremo en sus sentencias de 18-3-2005, 25-1-2005 y 26-4-2005 , esta última aborda la revisión de una jubilación ya reconocida conforme a la normativa comentada ......