STS, 29 de Septiembre de 2004
| Ponente | Mariano Baena del Alcázar |
| ECLI | ES:TS:2004:6076 |
| Número de Recurso | 799/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Septiembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIADª. CELSA PICO LORENZOD. OCTAVIO JUAN HERRERO PINAD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Nerja contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga de 13 de noviembre de 2000, relativa a licencia municipal de explotación de servicios, formulado al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido el citado Ayuntamiento de Nerja así como el Sindicato de Playas Provincial de Málaga.
En 13 de noviembre de 2000 por la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga se dictó Sentencia por la que se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato de Playas Provincial de Málaga contra resoluciones del Ayuntamiento de Nerja, relativas a otorgamiento de licencias de explotación de servicio de temporada en las playas del municipio.
En 1 de diciembre de 2000 por el Ayuntamiento de Nerja se anunció la preparación recurso de casación.
Por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga de 18 de diciembre de 2000 se admitió el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Comparece como recurrido el Sindicato de Playas Provincial de Málaga.
En virtud de Providencia de 19 de noviembre de 2002 se admitió el recurso de casación interpuesto.
Tramitado el proceso en debida forma, señalose el día 9 de diciembre de 2003 para su votación y fallo. No obstante, se suspendió el señalamiento al no haberse dado traslado del escrito de interposición del recurso al Sindicato recurrido para que formulase su oposición. Cumplimentado dicho tramite, señalose nuevamente el proceso para su votación y fallo el día 28 de septiembre de 2004, fecha en la que tuvo efectivamente lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR, Magistrado de la Sala.
Debemos pronunciarnos en este juicio casacional sobre la conformidad a derecho de una Sentencia dictada en materia de otorgamiento de licencia municipal para instalaciones temporales en zona marítimo terrestre, y en concreto en las playas del municipio, que es de importancia turística. Pues por el Pleno del Ayuntamiento en 8 de febrero de 1996 se aprobó un Pliego de Condiciones economico-administrativas para el otorgamiento de licencias de explotación de instalaciones desmontables como servicio de temporada en las playas. Hecho publico el citado Pliego, por el llamado Sindicato Provincial de Playas se impugnó ante el Ayuntamiento, el cual desestimó la impugnación. Entonces el Sindicato citado recurrió en vía contenciosa.
El Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de la Sentencia dictada se comienza precisando las pretensiones de las partes, siendo la del Ayuntamiento que se desestime el recurso en todos sus extremos, mientras que por el Sindicato demandante se solicitaba que se declarase la nulidad del Pliego de Condiciones y en consecuencia asimismo la nulidad de las adjudicaciones derivadas de actuaciones posteriores que se atenían a dicho Pliego.
Seguidamente el Tribunal Superior de Justicia analiza el contenido del Pliego, destacando que la condición III del mismo establecía que el otorgamiento de las licencias seria por una temporada, prorrogable por la tácita anualmente hasta el día 30 de octubre de 2005, siempre que el titular de la licencia estuviera al corriente de sus obligaciones y que la organización competente otorgase autorización al Ayuntamiento para la explotación de las playas. Igualmente el Pliego de Condiciones establecía que las licencias se otorgarían por subasta. Son estos dos extremos, vigencia temporal de las licencias y empleo del procedimiento de subasta para la adjudicación sobre los que versa el debate.
Entrando en el estudio del primero de ellos la Sentencia se refiere a la regulación del tema por la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, y a la normativa internacional y en especial a la Recomendación 29/1973, del Consejo de Europa, insistiendose en la necesidad de protección de las playas españolas. Se destaca después que el articulo 51 de la Ley de Costas citada somete a autorización la existencia de instalaciones en la zona de dominio publico terrestre de las costas cuando concurran circunstancias especiales, y el articulo 52 dispone que las autorizaciones tendrán un plazo máximo de vigencia de un año, salvo que la Ley establezca otro diferente.
En cuanto al caso de autos se declara que, si bien el Pliego de Condiciones no infringe directamente el ultimo precepto mencionado, sí lo hace indirectamente, pues la posibilidad de prorroga vincula la autorización durante mas de un año a una entidad o una persona e impide nuevas convocatorias y nuevas adjudicaciones, lo que es contrario a la libre concurrencia. Por ello se concluye que la posible prorroga de vigencia de las autorizaciones vulnera el espíritu de la Ley de Costas, y al vincular el uso de las playas mediante las instalaciones por mas de un año, se está incurriendo en el fraude de ley que proscribe el articulo 6.4 del Código Civil. En consecuencia el apartado del Pliego de Condiciones que establece la posibilidad de prorroga tácita de las licencias debe considerarse nulo.
En cuanto a que el procedimiento de adjudicación sea la subasta y no el concurso, según el Tribunal a quo también ello resulta contrario a la ley, pues se dispone la utilización del procedimiento de concurso en el articulo 75.1 de la Ley de Costas y en su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. Tras ponderar las diferencias entre el concurso y la subasta, las cuales justifican el empleo en este caso del concurso, que permite tener en cuenta circunstancias diversas y no solo el dato del precio de licitación, se declara también nulo en cuanto a este extremo el acuerdo impugnado. Así lo entiende el Tribunal Superior de Justicia por considerar que el empleo del concurso, que permite un juicio de conjunto sobre la idoneidad de las instalaciones, es mas adecuado para la protección de las playas.
En consecuencia, como se ha dicho, se estima el recurso contencioso interpuesto, se anula el acuerdo municipal por el que se aprueba el Pliego de Condiciones, y se dispone que deben cesar las actuaciones que en su caso se estuvieran desarrollando como consecuencia de adjudicaciones de licencias basadas en el repetido Pliego.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Ayuntamiento, invocando dos motivos, al amparo respectivamente de los apartados c) y d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Comparece como recurrido el Sindicato de Playas Provincial que obtuvo Sentencia favorable.
En el motivo primero de casación se alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia. En definitiva lo que se argumenta en este motivo es que al dictar Sentencia el Tribunal Superior de Justicia ha incurrido en incongruencia, porque en los Fundamentos de Derecho de dicha Sentencia no se contiene pronunciamiento ninguno, y ni siquiera un indicio de valoración, a propósito de la alegación formulada expresamente por el Ayuntamiento en el sentido de que debió inadmitirse el recurso. Así lo mantenía por entender que no estaba debidamente legitimado el Sindicato Provincial de Playas para recurrir contra el acuerdo de aprobación del Pliego de Condiciones sobre el que versaba el proceso.
Por su parte el Sindicato recurrido alega que estaba legitimado por ser titular de un interes, y además que el articulo 109 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, otorga acción publica en la materia.
A juicio de la Sala estas alegaciones del Sindicato ahora recurrido responden ciertamente a la realidad, pero no es menos cierto que en efecto se formuló la alegación de inadmisibilidad del recurso y el Tribunal a quo no dió ninguna respuesta a esa alegación. Se quebrantaron por tanto las normas procesales y se incurrió en incongruencia, lo que debe llevarnos a acoger este motivo primero y a declarar que ha lugar a la casación de la Sentencia impugnada. En consecuencia debe estimarse el recurso interpuesto.
En términos estrictamente procesales ello debía relevarnos de estudiar el segundo motivo de casación. Pero en realidad, toda vez que debemos resolver ahora con plena potestad de jurisdicción el recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia, hemos de examinar también los argumentos que se contienen en el segundo motivo, que se refieren al fondo del asunto, y que en buena parte reproducen los expresados ante el Tribunal a quo. Tras su estudio hemos de llegar de todas formas a la misma conclusión que dicho Tribunal.
En cuanto a las alegaciones del Sindicato se mantiene que el articulo 52.4 de la Ley de Costas establece el plazo de vigencia de un año de las autorizaciones para instalaciones desmontables en las playas, y que el articulo 75.1 del mismo texto legal dispone que las autorizaciones se otorgarán por concurso. Con fundamento en ello se pretende la nulidad del Pliego de Condiciones y también de las licencias o autorizaciones otorgadas a su amparo. Se parte, por tanto, de la necesaria aplicación de los preceptos generales de la Ley de Costas.
Respecto a las alegaciones del Ayuntamiento hemos de comenzar desechando la de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del Sindicato, actor en la instancia y ahora recurrido en casación. Pues, a mas de considerarse que tiene interes suficiente, hemos de estar a lo dispuesto en el articulo 109 de la Ley de Costas que otorga acción publica. Pero el Ayuntamiento insiste sobre todo en que el articulo 115, apartado c), de la tan citada Ley de Costas contiene una disposición según la cual los Ayuntamientos podrán explotar las licencias de uso de las playas, por cualquiera de las formas de gestión directas o indirectas que se prevén en la legislación de régimen local. Desde luego este articulo debe ser objeto de una interpretación conjunta con el articulo 53 de la misma Ley de Costas, el cual dispone que por la Administración competente se autorizará a los Ayuntamientos para que lleven a cabo la explotación. No debemos detenernos en la consideración de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, que declaró parcialmente inconstitucional el articulo 53.1 de la Ley de Costas, toda vez que esa declaración se refiere solo al inciso final del precepto. En definitiva, lo cierto es que los Ayuntamientos deben obtener autorización de la Administración competente, y que ésta autorización es el titulo habilitante de que disponen para la explotación de las playas según la dicción del citado articulo 115, apartado c) del texto legal.
Pues bien, la argumentación del Ayuntamiento parece basarse en que entiende que, una vez que sea titular de la autorización correspondiente, puede explotar sus licencias en uso de las potestades que le otorga la legislación básica de régimen local. Por ello la representación letrada del municipio considera que el Ayuntamiento no está obligado a adjudicar las licencias por concurso, pudiendo utilizar el procedimiento de la subasta como establece el Pliego de Condiciones impugnado, y que no debe exigirse con absoluto rigor que el plazo de vigencia de las licencias que se otorguen a personas privadas sea estrictamente de un año.
Es decir, lo que se mantiene por el Ayuntamiento recurrido es que, siempre que haya obtenido autorización de la Administración estatal o autonomica, ya no se encuentra obligado por los mandatos generales de la Ley de Costas, debiendo aplicar exclusivamente los preceptos que se contienen en la legislación básica de régimen local. Esta Sala no puede compartir esa argumentación, teniendo en cuenta que la Ley de Costas sin duda aplicable es el texto legal básico que contiene las normas sobre protección de las playas españolas. Ello significa que dichas normas han de ser respetadas por los particulares y también por las entidades publicas y privadas, de modo que la normativa general debe ser cumplida por los Ayuntamientos y aunque estos usen sus potestades de acuerdo con la legislación de régimen local deben hacerlo de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Costas.
Viniendo al examen de las cuestiones concretas reguladas en el Pliego de Condiciones para otorgamiento de licencias de uso de las playas con instalaciones desmontables, la exigencia de que las autorizaciones a particulares se encuentren vigentes solo durante un año debe ser respetada, no solo por formar parte de la normativa general de la Ley de Costas, sino además porque como alega el Sindicato de Playas recurrente en la instancia, facilita que se produzca una libre concurrencia al obligar a que se lleve a cabo una adjudicación anual, permitiendo de este modo que se adjudiquen las autorizaciones correspondientes a otras personas o entidades privadas. Ha de estarse, pues, a la necesaria aplicación del precepto de la Ley de Costas, el articulo 52.4, que establece el plazo de un año, y debe considerarse que vulnera el espíritu del precepto la suavización del mandato al prever prorrogas sucesivas a las que tendrían derecho los titulares de las licencias si cumplen sus obligaciones.
Por lo que se refiere a la aplicación del procedimiento de concurso y no de subasta, la Sala no puede compartir tampoco la argumentación del Ayuntamiento en el sentido de que es indiferente donde se coloquen las instalaciones desmontables, consistentes en toldos, hamacas, e hidropedales. Ello puede ser cierto en algunos casos según sea la orografía de los terrenos de playa y la delimitación del espacio de las playas donde hayan de montarse unas instalaciones u otras por los distintos beneficiarios de licencias. Pero no cabe duda de que con carácter general el procedimiento de concurso permite valorar circunstancias de la oferta de los particulares distintas del precio ofrecido, como ya declaró la Sentencia impugnada, y en que en ciertos casos es conveniente que esas circunstancias sean valoradas. Por tanto, el Ayuntamiento debe cumplir los preceptos generales de la Ley de Costas, y por lo que se refiere a la cuestión concreta examinada la Sala entiende procedente que se utilice el procedimiento de concurso, que no en vano es el previsto en el articulo 75.1 de la citada Ley.
Todo ello debe llevarnos a estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos el primer motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no procede formular declaración ninguna sobre el segundo motivo de casación; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos, por lo que declaramos la nulidad del Pliego de Condiciones para otorgamiento de licencias de explotación de servicio de temporada en las playas aprobado por el Pleno del Ayuntamiento en 8 de febrero de 1996, así como declaramos también la nulidad de las adjudicaciones derivadas del mismo aprobadas igualmente por el Pleno del Ayuntamiento en 8 de mayo y 28 de junio de 1996; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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