STS, 20 de Febrero de 1998
| Ponente | ALFONSO GOTA LOSADA |
| Número de Recurso | 8240/1992 |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
La Sala Tercera ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de apelación nº 8240/1992, interpuesto por la entidad mercantil BANCO HISPANO AMERICANO, S.A, contra la sentencia, dictada con fecha 26 de Diciembre de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , recaída en el recurso contencioso administrativo n º130/1991, interpuesto por dicha entidad mercantil, contra liquidación de fecha 21 de Agosto de 1990 por Tasa de Licencia de Apertura de Establecimientos, acordada por el Ayuntamiento de Puente Genil (Córdoba), y contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición interpuesto, de fecha 22 de Noviembre de 1990.
La Sentencia tiene su origen en los siguientes
La parte dispositiva de la Sentencia apelada contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que desestimando el recurso interpuesto por BANCO HISPANO AMERICANO contra la resolución de 22 de Noviembre de 1990 del Ayuntamiento de Puente Genil sobre liquidación por tasa de apertura, debemos declarar AJUSTADO A DERECHO TAL ACTO ADMINISTRATIVO, sin condena en costas".
La entidad mercantil BANCO HISPANO AMERICANO, S.A, representada por el Procurador D. Fernando García Paul interpuso recurso de apelación contra la sentencia referida; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció y se personó como parte apelante el BANCO CENTRAL HISPANO AMERICANO, S.A, representado por el Procurador D. Carlos Ibáñez de La Cadiniere; compareció y se personó como parte apelada, el AYUNTAMIENTO DE PUENTE GENIL, representado por la Procuradora Dª Mª Dolores Girón Arjonilla; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas y habiéndose recibido el expediente administrativo y los autos jurisdiccionales de instancia se le pusieron de manifiesto, junto con el rollo de apelación, a la representación procesal del BANCO CENTRAL HISPANO AMERICANO, S.A, parte apelante, la cual formuló las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día Sentencia que estime esta apelación, revoque la apelada y a su vez estime el recurso de origen, anulando la liquidación tributaria impugnada"; dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PUENTE GENIL, S.A, presentó las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se declare que el acto impugnado en el Recurso Contencioso Administrativo es conforme a derecho, manteniéndose por tanto la sentencia de instancia, y con expresa imposición de las costas a la parte apelante".Terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 10 de Febrero de 1998, fecha en la que tuvo lugar el acto.
El Ayuntamiento de Puente Genil practicó liquidación al Banco Central Hispano Americano, S.A, por el traslado de sus oficinas sitas en Avenida Manuel Reina, nº 49, al nuevo domicilio en Avenida Manuel Reina nº 91, de Puente Genil, por Tasa de Licencia de Apertura de Establecimientos, exigiendo conforme al artículo 7º de la Ordenanza Fiscal nº 4 , la cuota especial de 4.000.000 de pesetas, correspondiente a los establecimientos de Bancos, Banqueros, Cajas de Ahorro -Agencias- Sucursales de las mismas.
El Banco Central Hispano Americano, S.A, interpuso recurso contencioso administrativo, contra la liquidación referida y contra la resolución desestimatoria del recuso previo de reposición, que fue resuelto por la sentencia, ahora apelada, desestimando el recurso, fundándose la Sala de instancia en las dos siguientes razones: 1ª) Que el Ayuntamiento había señalado en la Ordenanza la cuota de 4.000.000 pts, para los Bancos, empleando de ese modo la facultad que le otorga el art. 24.2.b) de la Ley de Haciendas Locales (39/88, de 28 de Diciembre ) y cumpliendo, igualmente el citado artículo en su nº 3, que establece que "para la determinación de la cuantía de las tasas, deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica", siendo obvio que la capacidad económica del Banco es grande; y 2ª) Que el importe estimado de la tasa por prestación del servicio inherente a la concesión de la licencia de apertura no excede, en su conjunto, del coste real o previsible de dicho servicio, con lo que se dá cumplimiento al artículo 24.1 de la Ley de Haciendas Locales , según el Informe del Interventor del Ayuntamiento, que no ha sido desvirtuado por la probanza realizada por la actora.
El Banco Central Hispano Americano, S.A, ha impugnado dicha sentencia mediante el presente recurso de apelación, recurriendo indirectamente la Ordenanza Fiscal, nº 4, en cuanto en ella se establecieron cuotas especiales, una de las cuales es la correspondiente a los establecimientos de Bancos, Banqueros y Cajas de Ahorro, por cuantía de 4.000.000 de pesetas, que considera injustificada y desproporcionada por las siguientes razones: 1ª) La Ordenanza Municipal aplicable no contiene ninguna referencia a "la capacidad económica" del sujeto pasivo, sin que conste cómo la Corporación ha utilizado su propia potestad normativa, para aplicar tal criterio. 2ª) La capacidad económica no puede manejarse sobre parámetros indefinidos, desproporcionados o subjetivos. 3ª) Si se quiere mantener que tales criterios están implícitos en la relación de cuotas especiales ( Art. 7 de la Ordenanza ), la contemplación de dicho listado demuestra que carece de la mas elemental racionalidad. 4ª) La norma habilitante del tributo es el artículo 24, apartado 1, de la Ley 39/1988 , y por lo tanto "el importe estimado de la tasa no podrá exceder del coste real o previsible del servicio...", por lo que la cuota especial de 4.000.000 de pesetas, es desmedida, caprichosa, basada en el nominalismo de una actividad y desconectada de cualquier elemento de racionalidad económica para medir la capacidad contributiva, que ni siquiera es mencionada en la Ordenanza. 5ª) La sentencia apelada arroja sobre el contribuyente la carga de la "prueba diabólica" (prueba de un hecho negativo), obligandole a probar que el importe estimado de la tasa excede en su conjunto del coste real o previsible. 6ª) No aparece en el expediente de aprobación de la Ordenanza reguladora de esta Tasa, el estudio sobre costes y su posible cobertura, exigido por el art. 25 de la Ley 39/1988 , 7ª) La enorme desproporción existente entre lo ingresado hasta el 31 de Octubre de 1990, por importe total de 325.000 pts, y la exigencia de esta cuota especial de 4.000.000 pts.
Al Ayuntamiento de Puente Genil se ha opuesto al recurso de apelación, alegando: 1º) Que el acto administrativo recurrido, así como la sentencia apelada son ajustados a derecho. 2º) Que el artículo 24.2.b) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre , establece que la cuota tributaria de esta Tasa consistirá, según disponga la correspondiente Ordenanza Fiscal, en una cantidad fija señalada al efecto, y por ello de conformidad con los artículos 6º y 7º de dicha Ordenanza , la Corporación ha señalado cuotas especiales, entre las cuales se halla la propia de Bancos, Banqueros y Cajas de Ahorro. 3º) Que el Ayuntamiento ha cumplido lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 39/1988 , y ha llevado acabo el correspondiente estudio económico, cifrando el coste total del servicio para el ejercicio 1990 en la cantidad de 8.592.146 pts, por lo que el importe de la liquidación controvertida no excede del coste total del servicio. 4º) Que el artículo 24.3 de la Ley 39/1988 , ordena la aplicación del criterio de la capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacer las tasas, siendo hecho público y notorio la enorme capacidad económica del Banco Central Hispano Américano, S.A, uno de los "Cuatro Grandes de la Banca Privada Española".
Estos son los argumentos a favor y en contra de la exigencia de la cuota especial de 4.000.000 pts, por la apertura de un establecimiento mercantil en Puente Genil, por el Banco Central Hispano Americano,
S.A, que a continuación va a enjuiciar la Sala.
La Base 22, apartado 5, de la Ley 41/1975, de 19 de Diciembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local , inició de modo definitivo e irreversible la recepción en nuestro Ordenamiento Tributario Local del principio de capacidad económica, como criterio para la determinación de las tasas, al disponer: "Cinco. Para la fijación de las Tarifas de las tasas cuyas características lo permitan, se tendrá en cuenta la capacidad económica de las personas que deban satisfacerlas".
Con anterioridad, los artículos 438 y 442.1.d) del antiguo Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de Junio de 1955 permitieron la exención de las tasas a favor de las clases productoras de escasa capacidad económica, así como apuntaron la posibilidad de tener en cuenta a la hora de fijar los tipos de las Tarifas, la capacidad económica de los perceptores de los servicios.
Esta norma quebró la doctrina de que las tasas, como tributos de naturaleza retributiva y no constitutiva, debían responder únicamente al beneficio recibido por el sujeto por la prestación a su favor de servicios públicos o por la utilización privativa o especial del dominio público local.
Esta Base 22, apartado 5, se reprodujo en el artículo 11 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, y en el artículo 204 del Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, aprobatorio del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, con idéntica redacción , debiendo resaltarse que en este precepto la aplicación del principio de capacidad económica quedaba, por razones pragmáticas, condicionado a que las características de cada tasa en concreto, lo permitieran o lo hicieran posible.
Incluso se recogió este principio en el artículo 7º, apartado 4, de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas , aunque con redacción mas limitada: "Cuatro. Para la fijación de las tarifas de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica, siempre que la naturaleza de aquellas se lo permita".
No debe olvidarse la enorme transcendencia del artículo 31 de la Constitución Española que clara y rotundamente ordena que: "1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad, que en ningún caso tendrá carácter confiscatorio".
En debido acatamiento de este mandato constitucional, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, estableció en su artículo 24, apartado 3, que: "3 . Para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de lo sujetos obligados a satisfacerlas". En el debate parlamentario, se precisó, y por ello la redacción imperativa del precepto, que el criterio de capacidad económica era de general aplicación a todos los tributos, incluidos, por tanto, las tasas, superándose así la clásica distinción entre los impuestos (tributos contributivos), determinados en función de la capacidad de pago o capacidad económica, y las tasas y contribuciones especiales (tributos retributivos), determinados en función del beneficio recibido o del aumento de valor de los bienes.
Se observa que el artículo 24.3, de la Ley 39/1988, ha suprimido el condicionante de que "las características de la tasa permitan la aplicación del criterio de capacidad de pago", haciéndolo extensivo al menos en apariencia en todo caso y supuesto. Sin embargo, no se puede ocultar que los hechos son tozudos, y hay tasas concretas en que tal principio de capacidad económica es de muy difícil o de imposible aplicación, por ello la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos , ha atenuado la vigencia de este principio, al disponer en su artículo 8 "Principio de capacidad económica", que "en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas".
Descendiendo al caso concreto, la tarifa de la Tasa por Licencia de Apertura de Establecimientos es susceptible por la naturaleza de su hecho imponible y sobre todo por los parámetros que pueden constituir su base imponible: importe de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas (antigua Licencia Fiscal), valor del establecimiento, importe de la renta pagada o atribuida al local, etc, de ser fijada teniendo en cuenta la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacerla.
Este criterio puede operar en dos sentidos, favoreciendo a los de menor capacidad económica, mediante exenciones o bonificaciones, o agravando la carga tributaria a los de mayor capacidad económica, es decir aumentando sus cuotas.
El artículo 24, apartado 2, de la Ley 39/1988 , confiere a los Ayuntamientos una amplia autonomíapara disponer y regular en la correspondiente Ordenanza fiscal, las cuotas tributarias, bien mediante la aplicación de una tarifa consistente en tantos por ciento que se giran sobre la base imponible, bien mediante cuotas fijas señaladas al efecto, o bien mediante la aplicación conjunta de ambos procedimientos.
Nada impide, por tanto, que el Ayuntamiento de Puente Genil haya optado por utilizar las cuotas fijas del Impuesto sobre Actividades Económicas según se afirma, y, que , por virtud del principio de capacidad económica, haya señalado cuotas discriminadas, las cuotas especiales, para determinado tipo de establecimientos, como son los propios de los Bancos, Banqueros y Cajas de Ahorro.
El límite legal para el ejercicio de las facultades que los Ayuntamientos tienen, dentro de la autonomía que les confiere la Constitución Española, la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, y la ley 39/1988, de 28 de Diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, se halla en el apartado 1, del artículo 24, de esta última ley, que dispone que "el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate", de modo que si se respeta dicha cifra global tope, no hay, en principio inconveniente jurídico para que los Ayuntamientos puedan establecer una amplia dispersión de las cuotas, incluso con carácter no proporcional, sino con introducción de algún factor de progresividad.
En el caso de autos, la parte recurrente no ha probado que dicho tope legal haya sido superado, de modo que la cuestión se reconduce a la legalidad de las denominadas cuotas especiales, y esencialmente a la razón de la progresividad que llevan implícita.
La Sala manifiesta que el grado de progresividad es siempre una decisión política, en este caso de la Corporación Local, de apreciación axiológica, de lo que considera debe ser la justa transcendencia de la capacidad económica, en la determinación, en este caso, de la Tasa de Licencia de Apertura de Establecimientos, apreciación que no puede ser sustituida por la posición subjetiva de la Sala, pero en cambio, sí puede ésta examinar la consistencia interna de la razón de progresividad, acordada por la Corporación, en debido respecto del artículo 9.3 de la Constitución que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Ahora bien, para llegar la Sala al convencimiento de que la cuota especial de 4.000.000 de pesetas, señalada en la Ordenanza Fiscal correspondiente, es arbitraria, no es suficiente la intuición, ni la apariencia, ni la simple corazonada, es necesario que la parte recurrente pruebe razonadamente, que la cuota especial referida carece de todo fundamento racional y rompe y violenta la propia razón de la progresividad, para lo cual, era necesario que el Banco Central Hispano Americano, S.A, hubiera llevado a cabo un estudio completo de la tarifa de la Ordenanza fiscal, que ni siquiera ha aportado a los autos, para analizar desde esa perspectiva, la razonabilidad de la cuota especial, examinando comparativamente los posibles parámetros aplicables: rendimiento imputable al establecimiento bancario de Puente Genil, renta urbana señalada o atribuida al local, valor patrimonial de dicho local, capital social de la entidad, o cualquier otro que hubiera convencido a la Sala, como ha pretendido la actora en este recurso de apelación, que tal cuota especial era arbitraria.
En el escrito de alegaciones del recurso de apelación se vierten juicios de valor, por supuesto respetables, pero sin el aporte necesario de datos cuantitativos demostrativos de la falta de justificación de la cuota especial discutida, por ello el recurso debe ser desestimado.
No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional , la expresa condena en costas.
Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.
Desestimar el recurso de apelación nº 8240/1992, interpuesto por el BANCO CENTRAL HISPANO AMERICANO, S.A, contra la sentencia, dictada con fecha 26 de Diciembre de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 130/1991, interpuesto por dicha entidad mercantil, contra liquidación de fecha 21 de Agosto de 1990, por Tasa de Licencia de Apertura de un establecimiento bancario en Puente Genil.
Se confirma la sentencia apelada.TERCERO.- Sin expresa imposición de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-
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