STS, 20 de Junio de 2003
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2003:4292 |
| Número de Recurso | 7433/1997 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 7433/97 interpuesto por D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, Procurador de los Tribunales y de D. Carlos Miguel , contra la sentencia de fecha 20 de mayo de 1997, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 369/95 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, habiendo sido parte recurrida la Diputación Provincial de Albacete.
D. Carlos Miguel , funcionario de carrera, ocupa la plaza de Ingeniero Industrial en la Diputación Provincial de Albacete, plaza que adquirió por oposición cuyas bases fueron publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete de fecha 3 de mayo de 1982.
En la base primera de dicha oposición se exigía: "El desempeño de dicha plaza es incompatible con cualquier otra actividad pública o privada remunerada, por lo que se le asignará complemento de dedicación exclusiva" y desde que tomó posesión de la mencionada plaza hasta el mes de diciembre de 1987 percibió mensualmente dentro de sus retribuciones un complemento de dedicación exclusiva.
Con fecha 3 de mayo de 1994 se aprueba la relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionarial, conforme consta en el folio 52 del expediente administrativo, interponiendo el recurrente la oportuna reclamación y posterior recurso contencioso-administrativo al comprobar que una vez aprobada la referida relación, no se le abona ni se le reconoce el derecho a percibir el complemento de incompatibilidad.
La sentencia recurrida desestima la pretensión del actor y frente a ella interpone recurso de casación.
Se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de la Diputación Provincial de Albacete.
Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 10 de junio de 2003. Se han observado las formalidades legales, trasladándose la deliberación y votación al día 17 de junio de 2003, por razones del servicio..
El único motivo de casación se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, conforme a lo establecido en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo y se considera infringido, por su no aplicación, el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, así como también, por su indebida aplicación, el artículo 16 (1 y 4) de la Ley 53/1984, y la jurisprudencia que interpreta los citados artículos.
En el caso examinado, la sentencia de 20 de mayo de 1997 desestima la pretensión del recurrente y alega, en su fundamento de derecho quinto, que tras una nueva reflexión sobre la cuestión, la Sala ha decidido cambiar de criterio al estimar que no procede imponer a la Administración la valoración y cuantificación del concepto de incompatibilidad.
Para razonar tal cambio de criterio estima la Sala que no procede imponer a la Administración el llenar de contenido el concepto de incompatibilidad, cuando ésta no deriva en sí de concretas y específicas características objetivas apreciadas en el puesto de trabajo, sino de la aplicación del régimen general en materia de incompatibilidades de los funcionarios, tomando como fundamento la prohibición establecida en el artículo 16.4 de la Ley 53/84 y el contenido del artículo 16.1 de la citada ley, citando la doctrina del Tribunal Supremo y, en concreto, la contenida en la sentencia de 11 de marzo de 1994, para concluir que en este caso, al no derivar la incompatibilidad de ninguna característica o peculiar condición objetiva del puesto de trabajo de que se trata, sino del régimen general en materia de incompatibilidades, no procedía estimar la demanda.
Para la parte recurrente, la Sala de instancia comete un error a la hora de la interpretación y aplicación de las normas citadas, así como de la doctrina jurisprudencial citada y concluye que la sentencia recurrida señala que el recurrente no tiene derecho a percibir retribución económica alguna por su incompatibilidad ya que la misma viene fijada por ley y no deriva de la condición objetiva de su puesto de trabajo, creando así una especie de incompatibilidad entre la norma contenida en el artículo 16 de la Ley 53/84 y el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84.
Estima la parte recurrente que no puede interpretarse el contenido del artículo 16 tanto en su punto primero como cuarto de la Ley 53/84 en la forma como lo hace la sentencia recurrida, para privar de contenido la norma establecida en el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84 y por lo tanto que no es ajustado a derecho el razonamiento de que la incompatibilidad no deriva de ninguna característica o peculiar condición objetiva del puesto de trabajo, sino del régimen general en materia de incompatibilidades contenido en la citada Ley 53/84.
Desde el punto de vista legal interesa subrayar los siguientes contenidos:
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La Ley de Incompatibilidades 53/84 en el artículo 16.1, no hace sino aplicar el régimen de dedicación exclusiva y como ha declarado el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico tercero de la sentencia de 2 de noviembre de 1989, no se atiene sólo a la regulación del régimen de incompatibilidades, sino a garantizar la imparcialidad funcionarial, el principio de incompatibilidad económica y la dedicación a un solo puesto de trabajo, en aplicación del artículo 103.1 de la Constitución, que son los que inspiran directamente dicho régimen legal.
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Conforme al artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, el complemento específico se refiere al puesto de trabajo desempeñado por el actor, congruente con la especificidad de ese complemento que sólo se concibe para el puesto de trabajo referido, en razón a las condiciones particulares de su prestación.
Un análisis de la doctrina jurisprudencial permite señalar:
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El Tribunal Constitucional, en sentencia nº 68/90 de 5 de abril, reconoció la constitucionalidad del artículo 16.1 de la Ley 53/85, puesto que en los funcionarios que perciben un complemento específico no existe desigualdad de trato, ya que se encuentran incluidos en una prohibición derivada del propio texto legal y la justificación de la diferencia retributiva encuentra margen suficiente para la prohibición establecida de simultanear una actividad privada, teniendo en cuenta la modalidad y el procedimiento de retribución.
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La propia jurisprudencia de esta Sala (así, en sentencia de 11 de marzo de 1994) sobre la aplicación de la Ley 53/84, señala que el artículo 16.1 de la Ley 53/84 no priva de contenido al artículo 23.3.b) de la Ley 30/1984 sobre reforma de la función pública.
En el caso examinado, la cuestión se reduce a determinar si el hecho de que un puesto de trabajo esté expresamente calificado como incompatible en un catálogo de puestos de trabajo, determina la necesidad de que se le asigne un complemento específico. Sobre esta particular existe ya una doctrina reiterada del Tribunal Supremo que puede concretarse del siguiente modo:
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La sentencia de la Sala Tercera de 25 de junio de 1996 señala que "el art. 23-3-b) de la Ley 30/1984, no contiene en sí un contenido dispositivo inequívoco, como norma imperativa, completa en sí misma, que comporte un título jurídico suficiente para fundar la pretensión actora. Se trata más bien de una definición genérica, en la que ciertamente se establecen los elementos precisos sobre los que, en su caso, deberán asentarse otras normas ulteriores que son las que establezcan el derecho a la retribución, definida en dicho precepto. En concreto, y sin salirnos del marco de la Ley 30/1984, se ha de atender a lo dispuesto en su art. 15, que remite a las relaciones de puesto de trabajo, como instrumento técnico de ordenación del personal, y que en su apartado 1-b) les impone como contenido propio el de la determinación del "nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario..."; añadiéndose a continuación que "en ese sistema legal no tiene cabida un derecho individual a un complemento específico, si previamente no se ha asignado este complemento al puesto de trabajo desempeñado por el que lo reclama. Por otra parte, debe observarse que cuando el art. 23-3-b) de la Ley 30/1984 define el complemento específico deja un amplio margen dispositivo a la Administración, sin que exista una base segura para poder sostener que basta la concurrencia de cualquiera de los factores, para que necesariamente deba establecerse el complemento, con independencia de otras posibles valoraciones, referidas a la intensidad del significado gravoso del factor de que se trate, o incluso a la supeditación del complemento a la concurrencia de más de uno de esos factores. La única norma que puede extraerse de la definición referida es la de que sin ninguno de los factores contenidos en ella no es posible el complemento; pero de ello no es posible inferir una norma tan rigurosa como la que acabamos de negar".
Ciertamente, como ha puntualizado la sentencia de 25 de junio de 1996 "en algunas ocasiones (Sentencias de 14 de diciembre de 1990, 1 de julio de 1994) la jurisprudencia de esta Sala ha negado el carácter discrecional de complementos de destino o específico, declarando la nulidad de relaciones de puestos de trabajo que, o no lo preveían, o lo hacían en cuantías que no se estimaron adecuadas; pero en todos los casos se trataba de impugnaciones de relaciones de puestos de trabajo, asentadas sobre valoraciones explícitas de los distintos puestos, en los que la Administración reconocía los complementos en unos casos y en otros no, y de lo que se trataba en los correspondientes procesos era de ponderar si se daban o no los mismos elementos en los puestos que no lo tenían reconocido, o lo tenían en distinta cuantía, en comparación con los de los que sí lo tenían asignado. Existía una valoración previa de las circunstancias concurrentes por parte de la Administración, en el marco del art. 23-3-b de la Ley 30/1984, valoración y norma derivada (relación de puestos de trabajo con reconocimiento del complemento), que servía de soporte a la negación jurisprudencial de la discrecionalidad, para negar el complemento en otros puestos en los que se daban las mismas circunstancias y es en ese contexto donde puede aceptarse la tesis del carácter objetivo del complemento. Tales son los casos de las sentencias de 2 y 27 de junio de 1987".
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La sentencia de 28 de octubre de 1996 concluye, tras razonar extensamente sobre la naturaleza y régimen jurídico de esta retribución complementaria, que "es el Gobierno quien determina cuáles son los puestos que, por reunir alguna o varias de esas condiciones, otorgan a quien los sirve el derecho a percibir esta remuneración. En consecuencia, no generan el derecho a cobrarlo, sin que pueda aducirse válidamente por quienes los desempeñan que los mismos presentan alguna o algunas de las características que señala el art. 23-3-b) de la Ley 30/1984".
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La sentencia de esta Sala Tercera de 18 de febrero de 1997 declara que "el art. 23-3-b) de la Ley 30/1984 no impone que cada uno de los factores a que se refiera deba tener una repercusión individualizadamente cuantificable en la valoración final del complemento específico".
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Este criterio jurisprudencial se reitera en la STS de 4 de enero de 2001 al resolver el recurso de casación nº 5220/96.
Del análisis de todas estas sentencias se desprende que la circunstancia de que un puesto de trabajo esté definido en el catálogo correspondiente como incompatible, no determina por sí misma la obligatoriedad para la Administración de asignarle el complemento específico correlativo a esa declarada incompatibilidad.
Para la parte recurrente, en las Bases de la oposición para la obtención de dicha plaza se estableció el derecho para el que la ocupara de percibir dentro de su retribución un complemento de dedicación exclusiva, que en definitiva, viniera a compensar económicamente la especial dificultad y esfuerzo añadido y característica de dicha plaza y tal derecho debía ser respetado en virtud de lo establecido en el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, pues el complemento específico debe de recoger tal retribución económica por el concepto de la incompatibilidad absoluta que se le exige y, en definitiva, se ha de llenar de contenido económico tal concepto, pues incluso en la relación de puestos de trabajo se recoge tal concepto pero en el caso concreto se vacía su contenido al no establecerse cantidad alguna.
Es más, a juicio de la parte recurrente, si tenemos en cuenta la entrada en vigor de la Ley 53/84, podremos comprobar que el recurrente durante dos años y medio después de publicada dicha ley, siguió percibiendo el complemento de incompatibilidad, por lo que resulta que la Diputación de Albacete entendió en su día que el puesto de trabajo del recurrente no llevaba aparejada la incompatibilidad en virtud de la norma aprobada entonces sino como consecuencia de las bases publicadas y correspondientes a la oposición para cubrir dicha plaza y posteriormente, cuando efectuó la relación de puestos de trabajo tuvo en cuenta la existencia de la incompatibilidad como concepto retributivo, pero en el caso del recurrente se ha venido negando a llenarlo de contenido económico.
Tal razonamiento no resulta estimable, puesto que aparte de la doctrina relativa a la necesidad jurídica de que la entidad demandada hubiera dado, en todo caso, algún contenido económico a la calificación de incompatible del puesto de trabajo, que hemos considerado no ajustada a derecho, se añade ahora por la parte recurrente que la Administración no puede modificar unilateralmente las características del puesto establecidas en la convocatoria para acceder al mismo, por lo que si el actor había ingresado como funcionario de carrera en una plaza de Ingeniero Industrial, a través de unas pruebas selectivas convocadas en el año 1982, en las que se decía que el desempeño de la plaza era incompatible con cualquier otra actividad pública o privada remunerada, se le asignaría un complemento de dedicación exclusiva y no podía el Catálogo aplicado a partir del primero de octubre de 1991 mantener la incompatibilidad y suprimir, sin embargo, la pertinente compensación económica.
Sin embargo, tal tesis no es jurídicamente aceptable, pues cuando un funcionario ingresa en la Administración Pública queda sometido a un régimen estatutario, variable unilateralmente por la Administración, dentro de los límites que permitan las leyes, entre los que se encuentra la potestad de valorar los puesto de trabajo con arreglo a criterios temporales, sin quedar vinculada por anteriores criterios de valoración y consiguiente asignación económica, sin perjuicio de los derechos que puedan derivar de una disminución total de los devengos de cada concreto funcionario, como consecuencia de la nueva ordenación, que normalmente se remedian acudiendo al sistema de los complementos personales y transitorios.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte actora.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 7433/97 interpuesto por D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, Procurador de los Tribunales y de D. Carlos Miguel , contra la sentencia de fecha 20 de mayo de 1997, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 369/95 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que desestima la pretensión del actor y procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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