STS, 19 de Diciembre de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:10012 |
| Número de Recurso | 3577/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 19 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de fecha 2 de marzo de 1995, sobre instalación de línea eléctrica.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la mercantil ELECTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA, S.A., representada por el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta.
En el recurso contencioso-administrativo número 573/1992, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con fecha 2 de marzo de 1995, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: PRIMERO.- Estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo núm. 573/92 y declarar la nulidad parcial de la prescripción num. 3.11 de la resolución de instancia impugnada, en su expresión "...sin que adquiera aquél por ello derecho a indemnización alguna". SEGUNDO.- No hacer especial imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación procesal que ostenta, formalizándolo, al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, en base al siguiente MOTIVO DE CASACION:
Único.- La sentencia recurrida infringe los arts. 132.1 y 106.2 de la Constitución Española; 126 de la Ley del Patrimonio del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/64, de 15 de abril; 7.2 de la Ley 10/1966, de 18 de marzo, de Expropiación Forzosa en materia de instalaciones eléctricas; 29 del Decreto 2619/66, de 20 de octubre, de Reglamento sobre expropiación Forzosa y sanciones en materia de instalaciones eléctricas; así como la jurisprudencia relativa a cláusulas de precario en las autorizaciones administrativas, sentada, entre otras, en la Sentencia de 3 de junio de 1987 de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que estimando el recurso case y anule la sentencia recurrida en el punto en el cual estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo, declarando en su lugar la total conformidad a Derecho de las resoluciones en su día recurridas, y concretamente la plena vigencia de la prescripción general nº 3.11 de la autorización objeto del recurso".
La representación procesal de la mercantil recurrida, ELECTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA, S.A., se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de las costas del mismo a la parte recurrente".
Mediante Providencia de fecha 27 de septiembre de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
En relación con el acto objeto de impugnación -concesión a "Eléctricas Reunidas de Zaragoza, S.A." de autorización para la instalación de línea eléctrica en zona de afección de la carretera N-211, puntos kilométricos 191-194-, la sentencia recurrida contiene un doble pronunciamiento: a) considera válida la prescripción general contenida en dicha autorización, de que "se concede a título de precario, y en consecuencia, el peticionario o quien de él traiga causa no adquirirá derecho alguno sobre los bienes de dominio público, respecto de los cuales la Administración, por causas de interés general, podrá modificar la autorización, suspenderla o extinguirla"; y b) anula el último inciso de dicha prescripción, que excluye del derecho a indemnización las referidas modificación, suspensión o extinción.
El primer pronunciamiento no ha sido recurrido por la compañía eléctrica. Sin embargo, el Abogado del Estado recurre el segundo, por lo que esta casación ha de quedar constreñida a este punto.
Como se desprende de las sentencias de esta Sala de 29 de octubre de 1979, 23 de abril de 1980, 29 de septiembre de 1980, 4 de noviembre de 1997, 18 de diciembre de 1997 y 13 de marzo de 2001, la legalidad de cláusulas como la que es objeto de esta casación, y que se imponen por la Administración "en defensa de la titularidad y afectación de los bienes de dominio público, ha dado lugar a una problemática doctrinal en la que ha triunfado como criterio dominante el de que la Administración carece de facultades para atribuirse por medio de dichas cláusulas el poder ilimitado de revocar a su libre voluntad y sin compensación indemnizatoria el uso otorgado y, en su consecuencia, que tales cláusulas no garantizan la absoluta inmunidad de la Administración para eliminar la situación jurídica sobre la que se hace gravitar el precario administrativo, por la mera introducción de este término, sino que la licitud de la revocación, modificación o reconversión del uso conferido exige que estas facultades vengan legalmente autorizadas de acuerdo con el sentido, finalidad y contexto de la concesión o autorización otorgada y, por tanto, para determinar la validez y eficacia de las facultades revocatorias o modificativas que la Administración se autoconceda por cláusula de precario será preciso investigar el fin concreto del acto concesional o autorizante del uso y examinar las razones de oportunidad en que se apoye dicha revocación o modificación, así como los planes y proyectos en cuya realización se ejercitan, determinando si este ejercicio responde plenamente a la protección y salvaguarda del primordial destino del bien de dominio público sobre el cual recae el uso anormal conferido y todas estas ideas dan lugar a que sea preciso distinguir entre una precariedad de primer grado que lleva aparejada indemnización y otra de segundo grado que no comporta resarcimiento, cuya separación depende de las circunstancias de estabilidad o interinidad del uso y de las condiciones de oportunidad y alteración de la causa originaria de esa situación jurídica de uso que acompañan a la acción revocatoria, siempre enjuiciable en conexión con la teoría general del negocio jurídico".
De acuerdo con esta doctrina y jurisprudencia, ha de reputarse ilegal una cláusula tan absoluta, como la que es objeto de impugnación, en que se exonere a la Administración de cualquier tipo de indemnización como consecuencia de la futura modificación, suspensión o extinción de la autorización o concesión por razones de interés general, haciendo abstracción de las circunstancias que concurren y de cuál es su causa. Al margen de la posibilidad de discutir si en el caso concreto se da el interés general que origina la revocación, también debe quedar en pie la posibilidad de pedir el resarcimiento por daños y perjuicios, si efectivamente se han producido, para el caso de que el cambio, suspensión o extinción de la autorización o concesión sean procedentes, al existir realmente un interés general que lo demanda. Ello tiene aun mayor importancia en supuestos como el actual, en que el uso anormal del dominio público se ha otorgado para la prestación de un servicio de interés general, como es el eléctrico, y que en aras del mismo se han realizado una serie de inversiones que pueden verse frustradas, o al menos agravadas, como consecuencia de la suspensión, modificación o extinción.
En fin, pueden existir supuestos en que el cambio o revocación no genere derecho a indemnización, pero, por contra, pueden existir otros en que sí surja este derecho, por lo que la cláusula que "a priori" los excluya contraría los principios de responsabilidad por daños que presiden nuestro ordenamiento jurídico.
Los anteriores razonamientos imponen la desestimación del recurso de casación, sin que frente a ello pueda prosperar el motivo aducido por el Abogado del Estado, puesto que no se han producido las infracciones que denuncia. En efecto: a) La declaración de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de dominio público que proclama el artículo 132.1 de la Constitución, no tiene nada que ver con la obligación de la Administración de indemnizar a los usuarios de esos bienes, cuando por consecuencia de su actuación en ellos -lícita o ilícita- les cause daños y perjuicios. b) Pese a lo alegado en su escrito de interposición, el artículo 106.2 de la Constitución no excluye esa indemnización, debiendo entenderse incluida en la expresión "derecho a ser indemnizado por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos", entendidos estos últimos en su concepción amplia, omnicomprensiva de los denominados en la doctrina "derechos debilitados", referidos a los derivados de las licencias de utilización de los bienes de dominio público. c) La facultad que el artículo 126 de la Ley de Patrimonio del Estado atribuye a los Ministerios competentes para fijar "las condiciones generales que habrán de regir para cada clase de concesiones o autorizaciones sobre el dominio público", habrá de ejercerse dentro de los límites legales, límites que no toleran una exclusión "ab initio" de cualquier indemnización por revocación de las mismas. d) La previsión que hace el artículo 7 de la Ley 10/1966, de 18 de marzo -de Expropiación Forzosa en materia de instalaciones eléctricas, y Reglamento que la desarrolla, aprobado por Decreto 2619/1966-, sobre indemnización por variación del tendido de una línea como consecuencia de proyectos o planes aprobados por la Administración, lejos de excluir la indemnización, refuerzan las conclusiones sentadas en el fundamento anterior, pues, en primer término, lo normal es que el origen de la revocación o modificación se encuentre en esos planes o proyectos, o actos generales de idéntico contenido a ellos asimilables, y, en segundo término, la cláusula discutida excluiría incluso el supuesto indemnizatorio contemplado en este precepto, lo que agravaría su ilegalidad.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, procede condenar en costas a la parte recurrente, al desestimarse sus motivos de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la Administración General del Estado interpone contra la sentencia que con fecha 2 de marzo de 1995 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso número 573 de 1992; con condena a la parte recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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