STS, 19 de Mayo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo número 4811/1997, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia de fecha 20 de julio de 2000, por la que desestimó el recurso interpuesto por la representación procesal de la Entidad EMPRESA MONFORTE, S.A., contra la resolución de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de 17 de junio de 1996, que adjudicó a la empresa "GONZÁLEZ Y DE LA RIVA, S.L." el servicio público de transporte de viajeros entre Lugo y Navia de Suarna, y anexos.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la EMPRESA MONFORTE, S.A. recurso de casación que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado mediante providencia de fecha 8 de noviembre de 2000 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de diciembre de 2000, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente suplico: "que teniendo por presentado el presente escrito, en tiempo y forma, se digne admitirlo, tener al Procurador que suscribe por comparecido y parte, en nombre de MONFORTE, S.A. y, en su día, previo a los trámites oportunos, dicte la oportuna sentencia, dando lugar al presente recurso y revocando la recurrida de 20 de julio de 2000 (sentencia nº 20/2000), y se dicte otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda de fecha 20 de julio de 2000, y en consecuencia declare no ajustada a derecho la resolución de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de fecha 17 de junio de 1996 que adjudicó el servicio público de transporte de viajeros entre Lugo y Navia de Suarna, con anexos: CV-20006; XG-168, por sustitución de la concesión V- 2006; Xg-168 a la EMPRESA GONZÁLEZ DE LA RIVA S.L..".

La Sala, por Auto de fecha 8 de noviembre de 2002, admitió el recurso de casación en cuanto al motivo fundado en el artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción, y acordó la inadmisión del motivo fundado en el artículo 88.1 d) de dicha Ley.

Por providencia de la Sala de fecha 21 de enero de 2003, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (JUNTA DE GALICIA y la Entidad GONZÁLEZ Y DE LA RIVA, S.L.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1. - El Procurador Sr. Vázquez Guillén, en representación de la JUNTA DE GALICIA, presentó escrito el día 4 de marzo de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "que tenga por formulado escrito de oposición al recurso de casación interpuesto y previos los trámites preceptivos se sirva dictar sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso confirmando en su integridad la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.".

2. - La Procuradora Sra. García Cornejo, en representación de la Entidad GONZÁLEZ Y DE LA RIVA, S.L., presentó escrito con fecha 25 de febrero de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "Que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo; tener por hechas las manifestaciones contenidas en el mismo; y, en su día, dictar sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de costas a la parte contraria.".

Por providencia de fecha 4 de febrero de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 12 de mayo de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 20 de julio de 2000, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la EMPRESA MONFORTE, S.A. contra la resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de 17 de junio de 1996, que adjudicó definitivamente a la empresa GONZÁLEZ DE LA RIVA, S.L. el servicio público regular permanente de uso general de transporte de viajeros por carretera entre Lugo y Navia de Suarna y anexos, V-2006; xG-168.

La sentencia de la Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a derecho de la resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de 17 de junio de 1996, que procede a autorizar la sustitución de la concesión precedente V-2006; Xg-168 de Navia de Suarna a Lugo con anexos, solicitada al amparo de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres de 30 de julio de 1987, en base a estimar como parámetro de enjuiciamiento el criterio del interés general, vinculado al mejor servicio a los usuarios, y rechazar, tras una adecuada ponderación de las circunstancias concurrentes, que el trayecto Piedrafita-Sarria, cuya concesión tiene otorgada la empresa recurrente (U8) constituya un tráfico coincidente al transcurrir por itinerarios claramente diferenciados, sin que haya obtenido la autorización para explotar el servicio de transporte de viajeros entre Piedrafita-Baralla-Lugo , en sustitución del trayecto Piedrafita Sarria-Lugo, según se refiere en los fundamentos jurídicos segundo y tercero en los siguientes términos:

Establece la disposición transitoria 2ª. 4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres que cuando los concesionarios opten por la sustitución de las concesiones que ostentaran en su entrada en vigor, la Administración podrá realizar las modificaciones de los servicios y de sus condiciones de prestación, debiendo mantener en todo caso el equilibrio económico anteriormente existente; equilibrio que hay que predicar, no solo respecto de la propia empresa solicitante (lo cual se da por supuesto, pues no va ésta a solicitar cambios que la desequilibren económicamente) sino especialmente y conforme a la Orden de 14 de abril de 1988 y derecho de la Xunta de Galicia de 3 de noviembre de 1988, respecto de las demás empresas que puedan ver afectados sus servicios a causa de las modificaciones introducidas en aquélla.

La empresa recurrente entiende que la concesión a "González de la Riva, S.L." del itinerario de Piedrafita del Cebrero a Lugo por la carretera N-VI perjudica a su concesión (Unificación 8 de la Xunta) que une esos dos puntos por Sarria; la protesta no puede ser acogida: con independencia de la similitud de las distancias totales entre uno y otro itinerario, lo cierto es que hoy el artículo 64 del Reglamento para la Ordenación de los Transportes Terrestres dispone, a propósito de los trazados alternativos, y en relación con la prohibición de aprobar tráficos coincidentes con otros ya cubiertos, que tampoco procederá el establecimiento de nuevos servicios cuando, aún sin existir una coincidencia absoluta, los nuevos servicios hayan de realizar tráficos que tengan su origen o destino en otros núcleos que por su proximidad a los anteriores y número de habitantes, supongan atender demandas de transporte sustancialmente coincidentes, añadiendo que únicamente se tendrán en cuenta, a efectos de la apreciación de la coincidencia de tráficos, las paradas del servicio preexistente entre las que estuvieran autorizados tráficos en el momento en que se inicie la tramitación del nuevo servicio; pues bien, dadas las características del caso de autos, no puede decirse que se trate de itinerarios alternativos ni que exista la coincidencia denunciada, ya que ambos se separan en su mismo origen (Piedrafita) y no vuelven a juntarse hasta la localidad de Nadela a siete kilómetros del destino, después de haber pasado por entidades de población y atendiendo a comarcas perfectamente diferenciadas: el tránsito directo y natural de Piedrafita hasta Lugo es por la N.VI, y no puede obligarse a sus vecinos a tener que soportarlo por Triacastela, Samos y Sarria, a través de una vía cuyas dificultades (el puerto de Poio, frecuentemente cerrado en invierno) puso de manifiesto la recurrente en el escrito que luego comentaremos; hacerlo así supondría ir contra los intereses generales representados por el mejor servicio a los usuarios del transporte público, que es el primer fin a que ha de tender la ordenación de los transportes.

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El examen del recurso de casación se circunscribe al primer motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, por haberse decretado por Auto de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2002, la inadmisión parcial del recurso de casación en cuanto al motivo fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley procesal, por haber sido defectuosamente preparado al no expresar la adecuada y necesaria cita de los preceptos de Derecho estatal o comunitario que se entienden infringidos, de conformidad con el artículo 93.2 a) en relación con el artículo 89.2 de la mencionada Ley procesal.

El motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, censura que la Sala de instancia infringe el artículo 80 de la Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, que impone que las sentencias decidan todas las cuestiones controvertidas en el proceso, porque no se pronuncia, según se alega, sobre si la concesión de la explotación de tráfico a la Empresa GONZÁLEZ DE LA RIVA, S.L. causa un desequilibrio económico respecto de la concesión de la que es titular la EMPRESA MONFORTE, S.A. vaciando de contenido el derecho de exclusividad que ostenta en virtud de la concesión, y omite, asimismo, dar respuesta a la alegación sostenida de la falta de motivación e incongruencia del acto administrativo y el mejor derecho de preferencia que ostenta para prestar el tráfico alternativo al haber sido la primera en solicitar dicho itinerario.

Procede rechazar la prosperabilidad del motivo de casación fundado por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al apreciar que la Sala de instancia no ha incurrido en un déficit de motivación, ni en incongruencia omisiva, al declarar la sentencia en el fundamento jurídico tercero transcrito de forma expresa y concluyente que carece de justificación el motivo de impugnación invocado en el escrito procesal de demanda, sostenido en el recurso contencioso-administrativo, de que se ha producido una auténtica modificación del equilibrio económico concesional de la EMPRESA MONFORTE, S.A., al considerar como hecho acreditado que no existe coincidencia entre los trayectos contrastados que permita considerarlos itinerarios alternativos al atender a viajeros de distintas poblaciones y comarcas, por lo que decae el presupuesto de aplicación de las prohibiciones establecidas en el artículo 64 del Reglamento para la Ordenación de los Transportes Terrestres, no infiriendo menoscabo del derecho de exclusividad sobre el trayecto del que tiene otorgada la concesión.

La sentencia de la Sala de instancia recurrida resuelve en su fundamento jurídico cuarto desestimar el motivo de interposición sustentado en la alegación de la prioridad de la solicitud presentada el 5 de enero de 1988 para la explotación de una hijuela desviación de la unificación 8 entre El Polo-Piedrafita-Baralla y Lugo, por lo que implícitamente decide sobre el sexto motivo de impugnación planteado en la demanda de incurrir la Administración en infracción del invocado «artículo 54 de la Ley 8/1990, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común», que se vincula a no atender las alegaciones de que el establecimiento del tráfico Lugo-Piedrafita rompía la exclusividad de los tráficos atendidos dentro de la concesión U-8 Lugo-Santiago por Monforte, e ignorar el principio de anterioridad en el tiempo en la tramitación de los expedientes de modificación de los títulos concesionales, que se conectan a los precedentes motivos de impugnación de la resolución administrativa sobre los que la sentencia se pronuncia de forma congruente.

El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/2001, de 12 de febrero, la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obliga al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (R.C. 7083/1997) "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

Y debe recordarse que, conforme es doctrina constante de esta Sala del Tribunal Supremo, este órgano judicial no puede en el marco del recurso de casación, que tiene un carácter extraordinario, modificar los hechos acreditados por la Sala de instancia, salvo que al hacerlo haya vulnerado los preceptos que regulan el valor de la prueba tasada, al no poder sustituirse la apreciación de los hechos declarados probados por el juzgador a quo.

La noción de interés general, vinculado a la consideración de la prestación del transporte de viajeros como servicio público, que asegura el ejercicio de la libertad de circulación que garantiza el artículo 19 de la Constitución y que pretende asegurar el derecho de los usuarios a la movilidad personal, constituye el canon jurídico prevalente, por su constitucionalización en el artículo 103 de la Ley fundamental, en el enjuiciamiento del ejercicio de las potestades administrativas en el ámbito sectorial del régimen jurídico de los transportes terrestres, que justifica la imposición al titular de la autorización o de la concesión de un conjunto equilibrado y armonizado de derechos y obligaciones orientado a tal fin público.

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo confirma el criterio de la Sala de instancia que, con acertado rigor jurídico, utiliza la noción de interés general como canon de interpretación de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres y del artículo 64 del Reglamento de ejecución de la referida Ley, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que le excusa de expresar una motivación más intensa sobre los efectos de la alteración sustitutiva del título concesional de la Empresa GONZÁLEZ DE LA RIVA, S.L. para la explotación del trayecto Lugo y Navia de Suarna, con anexos y de su proyección sobre la explotación del trayecto U-8, rechazando la existencia de títulos habilitantes para la explotación del referido trayecto por el mismo itinerario que pudiera afectar al equilibrio económico-financiero de la concesión otorgada a la Empresa recurrente MONFORTE S.A.

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso de casación interpuesto por la EMPRESA MONFORTE, S.A. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 20 de julio de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4811/1997.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a las partes recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación formulado por la EMPRESA MONFORTE, S.A. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 20 de julio de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4811/1997.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.