STS, 24 de Junio de 2004
| Ponente | Rodolfo Soto Vázquez |
| ECLI | ES:TS:2004:4429 |
| Número de Recurso | 4012/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANTURCE, representado por el Procurador de los Tribunales Don Angel Luis Fernández Martínez contra la Sentencia dictada con fecha 14 de diciembre de 2.000 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 5189/96, sobre declaración de caducidad de la concesión administrativa que tenía por objeto la construcción y explotación de un estacionamiento subterráneo para vehículos destinado a residentes en la calle Plaza Señorío de Vizcaya; siendo parte recurrida la entidad mercantil "EUSKO PROMOCIONES, S.A.", representada por el Procurador de los Tribunales Don Saturnino Estevez Rodríguez.
Por escrito de 18 de diciembre de 1.996, la representación procesal de la entidad mercantil "Eusko Promociones, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Santurce dictado con fecha 11 de septiembre de 1.996, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 14 de diciembre de 2.000, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos estimar y estimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo nº 5189/96, interpuesto por la quiebra de Eusko Promociones, S.A. contra el Decreto 2091 de 11 de septiembre de 1.996 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Santurce por el que se acordaba la declaración de caducidad de la concesión administrativa que tenía por objeto la construcción y explotación de un estacionamiento subterráneo sito en la Plaza Señorío de Bizkaia, declarándola nula de pleno derecho y sin efecto jurídico alguno, con expresa imposición de las costas a la administración demandada".
La representación procesal del Ayuntamiento de Santurce por escrito de 30 de marzo de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Auto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 15 de mayo de 2.001, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 12 de julio de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia por la que, con estimación del recurso de casación, revoque y deje sin efecto meritada Sentencia, declarando, en definitiva, conforme a Derecho el Decreto de Alcaldía de Santurce de 11 de septiembre de 1.996, con todo lo demás que proceda.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido la entidad Quiebra de Eusko Promociones, S.A. representada por el Procurador Don Saturnino Estevez Rodríguez.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 29 de octubre de 2.002 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Santurce y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Estevez Rodríguez se presento con fecha 1 de abril de 2.003 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, en méritos de lo expuesto, acuerde la inadmisibilidad de dicho recurso en razón a los motivos expuestos en el cuerpo de este escrito, o subsidiariamente su desestimación, confirmando así la sentencia recaída en la instancia, todo ello con expresa imposición de costas devengadas de este recurso de casación a la parte contraria.
Mediante Providencia de fecha 9 de junio de 2.004 se suspendió el señalamiento fijado para el día 23 de junio del citado año, señalándose nuevamente para votación y fallo de este recurso el día 16 de junio de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Con la un tanto extraña denominación de "motivo previo", se introducen en el escrito de interposición del recurso de casación unas alegaciones al parecer encaminadas a combatir las manifestaciones que se atribuyen al Ayuntamiento recurrente por parte de la sentencia de instancia. En él se sostiene que era obligación del concesionario, no solamente la construcción, sino también la explotación del aparcamiento subterráneo al que se refiere el presente litigio. Y también se destaca que era el Alcalde del municipio de Santurce al que correspondía la inspección y vigilancia de dicho cumplimiento según lo dispuesto en el artículo 21.1.d) de la Ley de Bases del Régimen Local. A esa facultad, cuya consideración se acusa omitida por la sentencia recurrida, se le atribuye trascendencia con relación al acto que puso fin a la concesión, otorgándole la naturaleza de una "declaración de caducidad" provocadora de la "extinción" del contrato por incumplimiento, más que de una resolución del mismo.
Cualquiera que sea el valor explicativo que se pretenda otorgar a dicho motivo previo, lo cierto es que su eficacia desde el punto de vista casacional es totalmente nulo. Los motivos de un recurso de casación han de ir encaminados directamente a combatir las conclusiones de la sentencia de instancia, explicando en concreto las infracciones legales, o de doctrina jurisprudencial, en que incurran a juicio de la parte. A través de ellos se ha de ofrecer una impugnación formal y material de esas conclusiones, que ha de estar necesariamente apoyada en uno de los motivos del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Si ese motivo va encaminado a combatir las afirmaciones fácticas de la sentencia recurrida ha de fundarse necesariamente en la infracción de la normativa reguladora de la valoración y apreciación de la prueba por parte del Tribunal de origen, y cuando denuncia la omisión en que pueda incurrir la resolución con respecto a una de las pretensiones de las partes ha de apoyarse en el apartado c) mismo artículo citado. En este caso no cabe otorgar al denominado "motivo previo" otro valor que el de una mera afirmación unilateral de la recurrente, de carácter meramente expositivo que, ni reviste los requisitos formales de un motivo de casación, ni en absoluto desvirtúa por sí misma el fallo impugnado.
Los tres motivos siguientes (el cuarto y último se refiere exclusivamente a la expresa imposición de costas que decreta la sentencia de instancia) pueden entenderse formalmente cobijados en el apartado d) del artículo 88.1 en atención a lo expresado por el Ayuntamiento recurrente en el tercer párrafo de su escrito de interposición, salvando así la objeción de inadmisibilidad, por omisión de la cita correspondiente, que se opone por la entidad recurrida. Ello no quiere decir sin embargo que los razonamientos en que se apoyan puedan ser estimados.
Los dos primeros giran en torno a la tesis de que la declaración de caducidad de la concesión - otorgada por el Pleno del Ayuntamiento de Santurce- puede ser acordada por el Alcalde-Presidente de dicha Corporación, y con esa finalidad se empeña en sostener la recurrente, frente a los precisos y claros razonamientos de la sentencia impugnada, que el concepto de "Pleno" del Ayuntamiento -al que se reserva por el artículo 23 c) del R.D. Legislativo de 18 de abril de 1.986 la potestad de otorgamiento de la concesión- no coincide con el de "Corporación" a la que el artículo 137 del mismo texto atribuye la declaración de caducidad de la misma. Es decir: se pretende deducir de esa distinción que lo que viene atribuido a la facultad resolutoria de la Corporación (concepto distinto del de Pleno) resulta ser competencia del Alcalde-Presidente de la misma por virtud de la cláusula residual contenida en el artículo 21.1.m) de la Ley 7/85, legitimando de este modo la decisión adoptada por su propia autoridad de declarar extinguida la concesión otorgada a la demandante por el Pleno del Ayuntamiento.
Prescindiendo de que la argumentación aludida no constituye sino mera reproducción de lo ya alegado en la instancia y, en consecuencia, no puede servir de base para sustentar con éxito un recurso de casación (en el que se han de combatir explícitamente los razonamientos de la sentencia recurrida y no limitarse a reiterar argumentos ya desechados por ésta, sin referirse siquiera a los que fundadamente han servido de base a la misma) la tesis que se desarrolla en el escrito de interposición no resiste el más mínimo contraste con la realidad legal.
Si desde el punto de vista meramente semántico "corporación" equivale a "cuerpo, comunidad, generalmente de interés público" según el Diccionario de la Academia, el significado legal de la palabra no nos permite llegar a una conclusión que no sea otra que la de entenderlo referido a un conjunto de personas; y es, desde luego, incompatible con la de equivalencia a persona física, o individual, siquiera ésta revista la calidad de presidente de una corporación, municipal en este caso. Y por si alguna duda restare al respecto, bastaría recordar que el artículo 35 del R.D. 2568/86 atribuye al Ayuntamiento el carácter de "Corporación de Derecho Público", siendo el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, el Pleno y la Comisión de Gobierno meros órganos integradores del mismo, y que análoga manifestación se contiene en el artículo 21 de la Ley de Bases del Régimen Local cuando reconoce al Alcalde como "Presidente de la Corporación" y le faculta, entre otros menesteres, para convocar y presidir las sesiones del Pleno precisamente en su calidad de presidente de la misma.
Tampoco es cierto que la jurisprudencia de esta Sala haya admitido en momento alguno que sea admisible que el Alcalde pueda declarar unilateralmente la caducidad de una concesión otorgada por el Pleno del Ayuntamiento. La sentencia -que no doctrina jurisprudencial- de 5 de noviembre de 1.990, citada en los escritos de preparación e interposición, no llega a una conclusión semejante. Unicamente se limita a aceptar los razonamientos de la sentencia de instancia de que para declarar la extinción de un contrato como consecuencia del vencimiento de plazo no existe norma alguna en la que se requiera la adopción de un acuerdo del Pleno en ese sentido, que es algo totalmente distinto. Consecuentemente se venía a desestimar la petición de nulidad radical del acuerdo de la Comisión de Gobierno, declarando la extinción de la concesión otorgada por el Pleno por razón de vencimiento de plazo, si bien se declaraba, en definitiva, no conforme a derecho el acuerdo impugnado por otros motivos.
En el motivo tercero parece ponerse en tela de juicio la afirmación de la Sala de instancia de que la incompetencia que ha dado lugar a la declaración de nulidad del acto impugnado sea realmente clara, ostensible, palpable y notoria. Argumenta la parte recurrente que "no parece concurrir" esa circunstancia, desde el momento en que en la misma sentencia se reconoce que las competencias del Alcalde y del Pleno de la Corporación en materia de contratación administrativa se han venido a clarificar como consecuencia de la reforma operada por la Ley de 21 de abril de 1.999, posterior a la adjudicación del aparcamiento efectuada por el Pleno del Ayuntamiento de Santurce el 23 de junio de 1.993. Ese reconocimiento supondría, precisamente, que la incompetencia que se atribuye al Alcalde para declarar la caducidad de la concesión dista de ser clara e indubitada.
El artículo 62.1 b) de la Ley 30/90 considera radicalmente nulos los actos administrativos que hubiesen sido dictados por un órgano manifiestamente incompetente.
El contrato de concesión fue adjudicado por un plazo de cincuenta años y bajo la vigencia del artículo 47.2 d) de la Ley 7/85, que exigía la concurrencia de los votos favorables de las dos terceras partes, y en todo caso de la mayoría absoluta, de los miembros de las Corporaciones Locales si se trataba de otorgar la concesión de bienes o servicios por plazo superior a cinco años e importe superior al 10% de los recursos ordinarios del presupuesto. En el acuerdo de adjudicación se hizo constar expresamente que el Pleno municipal era el órgano competente para esa adjudicación, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 22.2 ll) que reservaba al mismo todas las competencias cuyo ejercicio exigiese una mayoría especial. Que con posterioridad se modificasen los límites competenciales del Pleno y del Alcalde a raíz de la reforma operada por la Ley de 21 de abril de 1.999, no altera esa circunstancia, ya que no hay que olvidar que el apartado n) del nuevamente redactado artículo 22 sigue reservando en la actualidad al Pleno del Ayuntamiento las concesiones de duración plurianual superior a cuatro años.
No puede ser más obvio que no puede irrogarse el Alcalde la facultad de declarar caducada una concesión que ha sido otorgada por el Pleno municipal en el uso de su exclusiva potestad, a no ser que claramente le viniese atribuida esa facultad por ministerio de la Ley. Y eso quiere decir que su incompetencia para hacerlo así es manifiesta, clara e indubitada.
Se desestiman los tres primeros motivos.
En último lugar se alega la improcedencia de condenar expresamente en costas al Ayuntamiento de Santurce por razón de la acusada temeridad que se le imputa, basada en la inanidad de sus argumentos impugnatorios y la evidencia de la nulidad del acuerdo de caducidad de la concesión que, pese a ello, se obstina en mantener.
La apreciación de la temeridad en el ejercicio o contradicción de las pretensiones judiciales es de soberana apreciación de la Sala de instancia, salvo que se acredite de modo manifiesto lo erróneo de estimación. Así viene declarado por una reiterada doctrina jurisprudencial (por vía de ejemplo, Sentencias de 11 de octubre y 5 de diciembre de 2.001, 17 de enero de 2.002 y 22 de diciembre de 2.003) basada en la ausencia de especificaciones legales concretas en orden a la apreciación del concepto indeterminado de "temeridad" y en la prevalente situación de apreciación de la misma que se atribuye al Tribunal de instancia.
Es obligada la imposición de costas en este trámite, a tenor del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, si bien considerando la naturaleza de la pretensión ejercitada se estima prudente fijar como cuantía máxima a percibir por la dirección letrada de la parte recurrida la suma de 3.000 euros, sin perjuicio de su derecho a reclamar de su cliente la suma que considere procedente.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto en los presentes autos contra la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 14 de diciembre de 2.000, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas en este trámite, dentro del límite ya indicado.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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