STS, 15 de Julio de 2002

Con fecha 16 de febrero de 2002, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DEL EDIFICIO " LA BARRA " contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas ".-

Contra dicha sentencia interpuso recurso de casación la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DEL EDIFICIO " LA BARRA ", a través de su Procurador Sr. DELGADO DELGADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimándolo y casando la recurrida, mandando reponer las actuaciones al acto procesal de votación y fallo del recurso contencioso administrativo, o en su caso, declarando la nulidad de los actos administrativos recurridos por no ser conformes a derecho, con imposición de las costas del recurso a la Administración demandada.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, y en su nombre el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 18 de abril de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 3 de julio siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

La sentencia que es objeto de este recurso de casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución denegatoria presunta, - aunque en el expediente consta Resolución expresa de 18 de Agosto de 1.992 -, del recurso de reposición interpuesto, contra la de la Dirección General de Puertos y Costas, de fecha 14 de Septiembre de 1.989, dictada por delegación del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, por la que se aprueba el Acta y Plano, documentos fechados en 22 de Marzo de 1.988, en los que se define el deslinde del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa (playa), de unos novecientos metros, en la zona denominada " El Portil ", en el término municipal de Cartaya, (Huelva), con las coordenadas de los vértices corregidas según el informe del Servicio de Costas de Huelva de fecha 2 de Marzo de 1.989.

Para llegar a tal pronunciamiento la sentencia establece que:

[....] " la impugnación que se hace de la OM de 14 de septiembre de 1989 se centra en que no se notificaron personalmente los diversos actos que comprenden el expediente de deslinde a la Comunidad aquí recurrente, debiendo significarse que, incoado el expediente de autos antes de la vigencia de la Ley 22/88, de la anterior normativa ( artículo 12 del Reglamento ejecutivo de la Ley 28/69, de 26 de abril, de Costas, aprobado por RD 1088/80 y en relación con el artículo 6 de ésta ) , se deducía que en los expedientes de deslinde debía oírse a los particulares colindantes " previa notificación personal " ( artículo 6,3 in fine de la Ley 28(69 ) de forma que esos particulares participan en el desarrollo ( levantamiento de acta y plano, trámite de audiencia mediante propuesta de manifiesto del expediente).

[....] " Que esa identificación y participación de los colindantes venía dada desde el momento en que las antiguas Jefaturas de Costas, luego Servicios de Costas, previamente se dirigían a los Ayuntamiento respectivos para que " les faciliten los nombres de los propietarios de los predios colindantes con la zona a deslindar " ( artículo 12,1 del Reglamento ), lo que en efecto se hizo en el caso de autos según consta en el expediente y reconoce el propio Ayuntamiento de Cartaya pues según certificación aportada como prueba " con fecha 25 de mayo de 1987, el servicio de Costas, solicitó al Ayuntamiento de Cartaya la remisión de los nombres y direcciones de los propietarios incluidos en la zona señalada en color rojo en el plano... así como los de los terrenos colindantes con dicha área... sin que conste en el expediente remisión por parte del Ayuntamiento de dicha relación, si bien en el expediente remitido a la Sala obra comunicación del 29 de octubre de 1987 de la citada Corporación en la que se contesta a al solicitud de nombres pedida por el Servicio de Costas señalándose que al dorso de la misma se detallan nombres y direcciones, pese a lo cual en el dorso de la copia obrante en el expediente no consta nombre alguno; por otra parte lo expuesto se corresponde con el Fundamento 4ª de la Resolución desestimando expresamente el recurso de reposición de los recurrentes en la que se dice que a la Administración nunca se le comunicó en la relación de colindantes el nombre y dirección de la Comunidad de Propietarios recurrente.

[....] " Que partiendo de los expuesto debe concluirse que la Administración del Estado actuó en ese expediente sobre la base de los antecedentes suministrados por el Ayuntamiento tal y como ordenaba el artículo 12 del Reglamento de la Ley 28/69, razón por la cual no es admisible integrar un supuesto de nulidad de pleno derechos sobre la base del artículo 47,1,C) pues si bien esa notificación puede ser tenida como trámite esencial a la vista de lo que es un deslinde, no queda probado que la omisión de los recurrentes se debiera a la actuación indebida de la Administración demandada la cual, a la vista de lo comunicado por el Ayuntamiento, de cara a los recurrentes cumplió mediante la publicidad edictal; cuestión diferente es si tal omisión pudiera integrar un supuesto de anulabilidad del artículo 48,3 , de la LPA, para lo cual no basta con una mera infracción formal o procedimental sino que debe haber causado indefensión al administrado, esto es, no basta con invocar la mera infracción de una norma de procedimientos sino que debe razonarse y justificarse el concreto perjuicio que esa infracción haya causado al administrado. "

[....] " Que a la hora de integrar el concepto que de indefensión exige el citado artículo a efectos anulatorios, debe resaltarse que para que la omisión de un trámite genere ese tipo de indefensión debe haber dejado al administrado en una situación en la que le haya sido imposible alegar o defenderse, con exposición de cual hubiera sido la situación a la que se podría haber llegado de cumplirse los requisitos legales; en ese caso ya la Sala en Sentencia de 24 de octubre de 1994 ( recurso 100519/90 ) dictada contra la misma Orden, señaló que también en aquel caso el recurrente se limitaba a apuntar la pura infracción procedimental pero sin exponer ni razonar la trascendencia que hubiera tenido para sus intereses esta omisión.

[....] " Que en el caso de autos tampoco la parte actora apunta la posibilidad de un error en la definición que de dominio público se hubiere hecho, esto es, no se razona ni expone que el trazado de la línea de deslinde fuese errónea ni expone ni razona que de haber concurrido personalmente a ese acto aportando las pruebas técnicas debidas, hubiere podido demostrar el indebido trazado de la línea de deslinde; por contra, la parte actora se limita a apuntar cuestiones atenientes al dominio que , como se expuso en el Primer Fundamento, son ajenas a este pleito; en consecuencia, desestimada la demanda en lo principal igual suerte ha de correr la pretensión subsidiaria pues no se expone ni razona tampoco respecto de la misma qué interés actual hubieran podido tener en lo que por la misma se interesa cuando, tomado conocimiento del expediente en estos autos, han podido comprobar el contenido literal de la resolución impugnada "

Disconforme con la sentencia, el recurrente articula siete motivos de casación, algunos de ellos con carácter subsidiario, formulando los dos primeros al amparo del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y el resto de ellos al amparo del ordinal 4º del propio precepto citado.

Los dos primeros, en cuanto al motivo que los ampara, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citando en ambos casos, como precepto infringido por no aplicación, el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción, al no haberse decidido en la sentencia todas las cuestiones controvertidas en el proceso, pueden ser examinados conjuntamente.

Tal como dijimos en la sentencia de 25 de Abril de 2002, con cita de numerosa jurisprudencia anterior, " por incongruencia se entiende de consuno por la doctrina y la jurisprudencia el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, de suerte que el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por referencia a sus elementos subjetivos - partes - y objetivos - causa de pedir y petitum ". Pero esa congruencia que la ley impone no exige una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia, bastando con que esta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones judiciales y sin que tampoco se vulnere por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes; siendo de destacar cómo la sentencia de 7 de Febrero de 1.994, recogiendo numerosa jurisprudencia anterior y luego reiterada en otras posteriores, puso de relieve que el contenido puramente desestimatorio del fallo supone denegar todo lo solicitado en la demanda, aunque ello no sea un manto protector que garantice frente a la incongruencia, pues aún existiendo la respuesta judicial puede faltar su motivación.

Hechas estas consideraciones generales, y en cuanto la sentencia desestimó íntegramente el recurso se impone, ahora, la desestimación de los dos motivos articulados. En un caso porque, pese a lo que se manifiesta por la parte recurrente, la sentencia da respuesta, concreta y específica incluso al argumento utilizado y a la pretensión subsidiaria de que se " declarase la nulidad del acto consistente en el anuncio publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Huelva el día 24 de Noviembre de 1.989 ", como se comprueba con la lectura del inciso último del Fundamento Jurídico Sexto de la sentencia de instancia. En el otro caso, - y al que también dedica un motivo aparte, el quinto, y como subsidiario el sexto, articulados al amparo del ordinal 4º, del mimo precepto, y que luego habremos de examinar -, si bien no se da una respuesta tan específica y concreta como en el caso anterior, ha de tenerse en cuenta que no se trataba de una pretensión concreta, sino de un argumento más para fundamentar la nulidad pretendida de la Orden Ministerial impugnada, pero a la que de manera implícita también se da respuesta en el mismo Fundamento Jurídico cuando se razona que la parte ni apunta a la posibilidad de un error en la definición del dominio público ni " razona ni expone que el trazado de la línea de deslinde fuese errónea ".

El tercer motivo de casación, que constituye la base central de todo el recurso, se articula al amparo del ordinal 4º del mismo artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, señalándose como preceptos infringidos los siguientes: artículos 47.1.c), 79, 80.1 y 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958; artículo 6.2 de la Ley de Costas de 26 de Abril de 1.969 y artículo 12 de su Reglamento; artículos 24.1 y 105, apartados a) y c) de la Constitución Española; artículo 80.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.956, ( sic), por aplicación indebida y las sentencias de este Tribunal Supremo de 23 de Septiembre de 1.992, 23 de Abril de 1.980 y 27 de Diciembre de 1.984. Y con carácter subsidiario del mismo se articula el motivo cuarto, también al amparo del mismo ordinal del propio articulo y apartado de la Ley Jurisdiccional, en cuanto tiene el mismo fundamento que el anterior y, en su caso, lo que en el se pretende es la declaración del grado más debilitado de invalidez, en que consiste la anulabilidad, con la cita que hace a los mismos preceptos, además de al artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que ambos pueden ser estudiados conjuntamente.

Estos dos motivos, tienen su fundamento en que habiéndose comenzado la realización del deslinde bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1.969 y del Reglamento para su ejecución de 1.980, debió cumplir las exigencias establecidas no sólo en tales disposiciones que cita como infringidas, sino, además, en toda la demás normativa mencionada debiendo realizarse el deslinde previa notificación personal a los particulares colindantes, notificación que, al menos a ellos, no se les realizó, desconociendo la existencia del acto de deslinde, con infracción, por tanto del principio de audiencia, lo que les produjo indefensión.

Aunque la Sala no puede compartir algunas de las afirmaciones que se contienen en la Fundamentación Jurídica de la sentencia de instancia, como la de que con haberse dirigido la Administración al Ayuntamiento de Cartaya, ello era suficiente para tener por cumplida la obligación de la Administración de esa identificación de los colindantes, de donde hace derivar que si el Ayuntamiento no contestó, no puede decirse que la omisión fuere imputable a una actuación indebida de la Administración actuante, lo cierto es que la conclusión a que llega de inexistencia tanto de nulidad radical como de anulabilidad, sí ha de compartirse. Pues lo verdaderamente importante y decisivo a tales efectos es ver cuales son los argumentos que utiliza la parte para poner de relieve en qué hubiera influido en la determinación de la línea de deslinde su intervención. En definitiva, determinar, el carácter material y no meramente formal de la indefensión.

A estos efectos, no está de más recordar que es cierto que el principio de audiencia es esencial en todo proceso ajustado a derecho, por afectar al derecho de defensa, y es un corolario de la prohibición absoluta de indefensión que se encuentra proclamada en el artículo 24.1 de la Constitución Española, como derecho fundamental. Pero de ahí no cabe extraer la simple consecuencia, de que la mera omisión de tal trámite provoque siempre y, en todo caso, la nulidad de lo actuado. Y debe hacerse mención, (vide sentencia de 21 de Febrero de 2.000), a una reiterada línea jurisprudencial, elaborada desde el mismo momento de la promulgación de la Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1.956, y aún antes, que vino estableciendo modulaciones a tal principio, en el sentido de que la teoría jurídica de la nulidad radical de los actos administrativos ha de ser apreciada con especial moderación y cautela, de suerte que no basta sólo con que se produzcan infracciones, sino que los trámites sean esenciales, - lo que la sentencia sí reconoce -, y que, en todo caso, su omisión acarree la indefensión del administrado, teniendo en cuenta que ésta consiste en la situación en que queda el titular de un derecho o interés discutido cuando se ve imposibilitado para ejercer los medios legales para su defensa, siendo preciso para saber si se ha producido indefensión con la omisión de ese trámite de audiencia, el influjo que haya podido tener en el acto resolutorio, esto es, si hubiese o no variado por la omisión de ese trámite, dada la improcedencia de anular actuaciones, en aras del principio de economía procesal, cuando por la naturaleza de la actuación en su conjunto establecida, el resultado, a la postre, vaya a ser el mismo, puesto que, en definitiva la finalidad sustancial del trámite aparece cumplida.

Y es de ver como en el caso de autos, con anterioridad al acto definitivo, incluso al de aprobación del documento y planos, ya se habían producido notificaciones edictales para la posible comparecencia de los interesados, al acto de deslinde señalado para el 22 de Marzo de 1.988, citándoseles para el mismo en la entrada de la Urbanización " El Portil ", junto al edificio denominado " LA BARRA ", de los terrenos de dominio publico de playa de un tramo de costa de unos 900 metros en la zona denominada " El Portil " del término municipal de Cartaya ", y cuando se publica ya en el Boletín Oficial de la Provincia de Huelva la Orden ahora impugnada, el recurrente interpone recurso de reposición, en el que nada sustancial se alegaba, fuera de esa posible indefensión, acerca de que su presencia y comparecencia hubiese podido variar el contenido del acto resolutorio, y ya en este procedimiento jurisdiccional ha podido alegar y proponer las pruebas que ha considerado oportuna, sin haberlo hecho, limitándose a " apuntar la pura infracción procedimental, pero sin exponer ni razonar la transcendencia que hubiera tenido para sus intereses esa omisión " , como afirma la sentencia recurrida.

Esta tesis coincide plenamente con la ya mantenida en la sentencia dictada por esta propia Sala con fecha 18 de Marzo pasado, al resolver el Recurso de Casación número 8.653/1.995, interpuesto contra la sentencia dictada por el propio Órgano Jurisdiccional que dicta la ahora impugnada, también referente a los propios actos administrativos a que la misma se refiere y que es la misma mantenida, en definitiva, en la sentencia de 9 de Abril de 2.001, al resolver el Recurso de casación interpuesto contra otra sentencia del propio Órgano Jurisdiccional de instancia, si bien en relación a otros actos administrativos distintos, pero referidos al deslinde de la misma zona costera.

Procede por ello la desestimación de ambos motivos.

Como quinto motivo de casación, al amparo, asimismo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, se imputa a la sentencia de instancia la infracción de la Disposición Transitoria Primera, apartado 3, de la Ley 22/1.998, de 28 de Julio, de Costas, artículo 12.2 de la propia Ley y 62.1.e), de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y, con carácter subsidiario, respecto del mismo también al amparo de los mismos ordinal y apartado del propio artículo, si bien ya en relación con lo dispuesto en el artículo 63.1 y 2 de la misma Ley 30/1.992 y artículo 105 a) y c) de la Constitución Española.

En ellos se viene a mantener, aparte la indefensión ocasionada y cuya respuesta por extenso, aparece hecha en los Fundamentos Jurídicos precedentes, que puesto que la Orden Ministerial de 14 de Septiembre se dictó estando en vigor la Ley de Costas de 1.988, y se aprobó mediante ella " el acta y plano, documentos de fecha 22 de Marzo de 1.988 en los que se define el deslinde de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa ( playa), de unos 900 metros, en la zona denominada el Portil, en el término municipal de Cartaya, ( Huelva), con las coordenadas de los vértices corregidos según el informe del servicio de Costas de Huelva de fecha 2 de Marzo de 1.989 ", lo que, en realidad, la Administración actuante estaba haciendo era una modificación del acta y plano de fecha 22 de Marzo de 1.988, corrigiendo sus coordenadas y adaptándolas a la nueva Ley de Costas de 28 de Julio de 1.988, infringiendo así las disposiciones que cita como fundamento de los motivos.

Sin embargo nada más lejos de la realidad. No había por qué realizar un nuevo deslinde, que es lo que pretende la parte con la cita de las disposiciones que se dicen infringidas, porque esa corrección, según aparece del expediente administrativo y consta mediante certificación oportuna en el ramo de prueba de la parte actora, se debió sólo a una variación del dato numérico y no de la posición de los vértices en el terreno, al haberse introducido erróneamente los datos en el ordenador y que con posterioridad a la propuesta del servicio de Costas se llevó a cabo el trámite de audiencia en el expediente de deslinde, siendo además los criterios aplicados en el deslinde iguales a los contenidos en la Ley de Costas, según el estado que, en su momento, se encontraba el terreno deslindado; extremo ni siquiera combatido por la recurrente, que pudo perfectamente en vía jurisdiccional combatirlo, porque la no concurrencia de esos requisitos en el terreno deslindado, sí afectaban al procedimiento de deslinde.

Así, también, ambos motivos han de decaer.

Un último motivo de casación, también al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1.956, se articula por infracción de los artículos 79.2 y 47.1.c), de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958, en cuanto se sostiene que publicada sólo la parte dispositiva de la Orden Ministerial de 14 de Septiembre de 1.989, en el Boletín Oficial de la Provincia de Huelva, con lo cual la Administración entendió realizada la notificación resultaron infringidos los citados preceptos legales, al no contener, como exige el primero de los citados, el texto íntegro del acto y no resultar suficientemente justificado el tramo de costa a que se refería.

Ello enlaza, como es lógico, con lo que antes hemos analizado acerca de si tal actuación ocasionó o no indefensión a la parte recurrente. Y ha de ser resuelta esta cuestión en el mismo sentido que hemos hecho antes, pues en el recurso que formuló ad cautelam, según afirma, pudo haber hecho además de las alegaciones que hizo, en orden a infracciones formales, otras manifestaciones distintas en relación a los fundamentos del acto; y, sobre todo, en esta vía jurisdiccional sí que pudo haberlo hecho y proponer la prueba que estimase conducente a su derecho, pero no simplemente a la que afectara a los fundamentos formales, sino a los legales que afectaran a sus derechos. Aún a mayor abundamiento también habría que decir aquí, que el anuncio publicado, pese a no contener el texto íntegro del acto, sí que contenía indicaciones precisas, para que, aunque sólo fuese ad cautelam, como dice que hizo, hubiere podido hacer aquellas alegaciones.

La desestimación de los motivos formulados lleva consigo la desestimación de recurso de casación, y comporta, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, la expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,