STS, 22 de Julio de 2004
| Ponente | Nicolás Antonio Maurandi Guillén |
| ECLI | ES:TS:2004:5482 |
| Número de Recurso | 4179/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 4179/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la CONFEDERACIÓN TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO, representada por la Procuradora Doña Elisa Hurtado Pérez, contra la sentencia de 24 de febrero de 1999 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que INADMITIMOS -en aplicación de los arts. 82.c) en relación con el 40.a de la Ley de la Jurisdicción y art. 6 de la Ley 62/78- el recurso contencioso-administrativos acumulados de la Ley 62/78, nº 1712/98, interpuesto -en escrito presentado el día 1 de octubre de 19978- por la Letrada Dña. Victoria-Eugenia Díaz Lara, actuando en nombre y representación de la "CONFEDERACION TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACION GENERAL DEL TRABAJO", contra la Resolución del Ilmo. Sr. Director General del Instituto Nacional de Empleo de 22 de septiembre de 1998 (notificada el día 23), por la que se la denegaba la subvención para formación continuada, solicitada al amparo de la convocatoria de ayudas de formación continuada para los ejercicios 1198, 1999 y 2000, realizada por Resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo -en ejecución del II Acuerdo Tripartito de Formación continua de 19 de diciembre de 1996 (B.O.E. de 16 de mayo de 1997)- de 18 de febrero de 1998 (B.O.E. del día 20). Sin costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la CONFEDERACIÓN TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por la Sala de instancia y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dictar Sentencia por la que se acuerda la admisión del recurso que fue indebidamente inadmitido por la Sala de instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, así como lo demás procedente en Derecho (...)".
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO en el trámite de oposición que le fue conferido pidió se dicte sentencia por la que se declare inadmisible o, en su defecto, se desestime el recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 13 de julio de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la CONFEDERACIÓN TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO, a través de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la resolución de 22 de septiembre de 1998 del Director General del Instituto Nacional de Empleo -INEM-.
Esa resolución había denegado a la mencionada recurrente la concesión de la ayuda que para realizar acciones de formación continua solicitó en el marco de la convocatoria aprobada por la resolución de 18 de febrero de 1998 de la Dirección General del INEM (B.O.E de 20 de febrero de 1998). La razón invocada para ello fue que se trataba de un Plan de formación intersectorial y la solicitante no reunía la capacidad necesaria requerida en el artículo 12 del II A.N.F.C (Acuerdo Nacional de Formación Continua) y en el punto 4.3 de la Convocatoria antes mencionada.
Este punto 4.3 es del siguiente tenor:
"Planes de formación intersectorial Con base en el artículo 12 del II ANFC y con el fin de dar respuesta a las necesidades de formación de carácter horizontal, las organizaciones empresariales o sindicales más representativas en el ámbito estatal, autonómico o provincial, podrán presentar planes de formación que trasciendan al ámbito sectorial (...)".
En el escrito de interposición del mencionado recurso jurisdiccional se invocó la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y de libertad sindical reconocidos en los artículos 14 y 28 de la Constitución -CE-.
Para justificar inicialmente esa vulneración se alegó que la concesión en exclusiva de la ayuda solicitada a las centrales sindicales más representativas significaba otorgarles unos privilegios que exceden de las preferencias que legalmente corresponden a tales centrales.
La sentencia que aquí se recurre de casación inadmitió el recurso contencioso-administrativo "en aplicación de los arts. 82.c) en relación con el 40.a de la Ley de la Jurisdicción y art. 6 de la Ley 62/78 (....)".
El actual recurso de casación lo ha interpuesto también la CONFEDERACIÓN TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO.
La sentencia de instancia, para justificar su pronunciamiento de inadmisibilidad, afirma que la resolución recurrida de 22 de septiembre de 1998, en lo que se refiere a la denegación que decide por no concurrir en la recurrente la condición de sindicato más represen-tativo, no hace sino aplicar las bases y criterios establecidos en la Orden Ministerial de 7 de mayo de 1997 (B.O.E. del día 16) y la Resolución del INEM de 18 de febrero de 1998 de Convocatoria de las Ayudas (B.O.E del 20).
Declara también que tanto esa Orden de 7 de mayo de 1997 como la Resolución de 18 de febrero de 1998 no son disposiciones generales sino actos administrativos plúrimos, y que como tales actos fueron libremente consentidos por la actora sin apreciar frente a ellos vulneración de derecho fundamental de clase alguna.
Y con base en todo ello concluye que la resolución recurrida, en la medida que es aplicación de otros actos anteriores y firmes, supone la confirmación de estos y determina la concurrencia de la causa de inadmisibilidad establecida en el artículo 40.a) de la Ley jurisdiccional de 1956 (en relación con el artículo 6 de la Ley 62/1978).
Lo que antecede se completa con esta declaración:
"(...) pues al haber adquirido firmeza aquellos actos -por la propia decisión del recurrente- no puede ahora reclamar contra la aplicación de lo que en ellos se establecía, ni pedir el reconocimiento de derechos que, de existir, -cuestión harto dudosa en razón a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el criterio de la irradicación (sentencias, entre otras, 98/85 y 39/86)-, tuvo el momento oportuno en el que pudo y debió hacer valer esos hipotéticos derechos".
El recurso de casación de la CONFEDERACIÓN TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO contiene un apartado de "motivos" que comienza afirmando que se fundamenta en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998.
A continuación, en lugar de señalar concretas infracciones, lo que se incluye es un planteamiento de las razones por las que la recurrente considera desacertado el pronunciamiento de inadmisión de la sentencia recurrida.
Las ideas de este planteamiento, expuestas en síntesis, vienen a ser estas que continúan.
La resolución recurrida (de 22.9.98) constituye un acto administrativo según la definición de esta figura que resulta de los artículos 51 a 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-.
Dicha resolución no es reproducción de otros actos anteriores sino acto de aplicación individual de disposiciones generales, constituidas estas por la Orden Ministerial de 7 de mayo de 1997 y la resolución del INEM de 18 de febrero de 1998 de Convocatoria de las Ayudas.
Como tal acto administrativo de aplicación de disposiciones generales, puede ser anulado con base en la invalidez de dichas disposiciones y mediante la impugnación indirecta de las mismas que permiten los apartados 2 y 4 del artículo 39 de la Ley jurisdiccional de 1956.
La sentencia recurrida ha confundido actos de aplicación con actos confirmatorios, y actos administrativos simples con disposiciones de carácter general; y el resultado de su pronunciamiento de inadmisión supone la consagración y vulneración de los artículos 14 y 28 CE llevada a cabo por la Administración y una posible vulneración, por parte del órgano jurisdiccional, del derecho fundamental de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE.
Después del planteamiento anterior, el escrito del recurso de casación incluye un apartado de fundamentos de derecho. Dentro de estos, bajo el encabezamiento de "Jurídico-Materiales", incluye una invocación de los preceptos siguientes: los artículos 6 de la Ley 62/78, 51 a 57 de la LRJAP/PAC, 40.a) y 39 de la Ley jurisdiccional de 1956 y 14, 28 y 24 de la Constitución.
Por tanto, hay que entender que el recurso de casación se ampara en un solo motivo, formalizado a través del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA, y que por ese cauce casacional se denuncia la vulneración de los preceptos que acaban de enumerarse.
Según resulta de lo anterior, la cuestión a decidir consiste en determinar si es o no correcta esa calificación de acto administrativo que la sentencia recurrida atribuye a la Orden de 7 de mayo de 1997 y a la Resolución del INEM de 1998.
Pues sólo si dicha cuestión mereciera una respuesta afirmativa sería de apreciar la vulneración de esos preceptos que se invocan en el recurso de casación.
La solución a ese interrogante requiere tener en cuenta lo siguiente:
-
- La Orden de 7 de mayo de 1997 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, según se dice en su artículo 1, establece las bases para la concesión de ayudas públicas con cargo a los fondos que se destinen en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio, para subvencionar las iniciativas de formación acogidas al II Acuerdo Tripartito de Formación Continua, firmado el 19 de diciembre de 1996.
En su artículo 2 determina, por referencia a lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, cuales son los fondos públicos destinados a la financiación de las actividades de Formación continua.
Y en su artículo 3 determina las personas físicas y jurídicas que podrán ser solicitantes de las Ayudas, entre las que enumera a las "Organizaciones empresariales y sindicales más representativas solicitantes de los planes de formación intersectoriales".
-
- Los antecedentes de esa Orden de 7 de mayo de 1997, como expresa su preámbulo, son el denominado II Acuerdo Nacional de Formación Continua (suscrito entre las Organizaciones CCOO, CEOE, CEPYME, UGT y CIG, con el carácter de acuerdo interprofesional al amparo del artículo 8.3 del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores) y el II Acuerdo Tripartito de Formación Continua (celebrado entre el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales antes citadas).
Esos dos acuerdos, según dice también ese preámbulo, articulan el Subsistema de Formación Continua del II Programa Nacional de Formación Profesional: el primero de ellos establece la estructura técnica y organizativa; y el segundo las condiciones de colaboración entre el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales citadas y la estructura jerárquica y financiera de las iniciativas de formación derivadas del Acuerdo Nacional.
-
- El artículo 12 de II Acuerdo Nacional de Formación Continua ya establecía respecto de los solicitantes que tenían que tratarse de Organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
Lo que se ha expuesto sobre el objeto y antecedentes de la Orden de 7 de mayo de 1997 no permite atribuir a dicha Orden, como tampoco a la Resolución del INEM de 18 de mayo de 1997 que aprobó la convocatoria de las ayudas, la calificación de actos normativos sino la de actos administrativos en sentido estricto.
La razón de ello es que los contenidos de una y otra no constituyeron el establecimiento "ex novo" de una ordenación o regulación abstracta, destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad absolutamente indeterminada de casos concretos.
Lo que incorporaron fue un mandato o decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios y unos efectos claramente determinados.
Definieron el montante económico de las Ayudas a la iniciativas de formación continua previstas y reguladas con anterioridad en esos dos Acuerdos de que se viene hablando, y fijaron los términos en que habrían de solicitar esas ayudas las concretas personas físicas o jurídicas que podrían hacerlo según lo también ya establecido en esos dos Acuerdos.
Y por lo que más en concreto hace a esa referencia a las organizaciones sindicales más representativas, ni la tan repetida Orden de 7 de mayo de 1997 ni la resolución de 18 de mayo de 1997 comportan innovación alguna, porque reiteran, como antes se expresó, lo ya establecido en el artículo 12 de II Acuerdo Nacional de Formación Continua.
Por consiguiente, tanto la Orden como la Resolución, utilizando los términos que ha venido empleando esta Sala cuando ha abordado esta cuestión de la distinción entre normas y aplicaciones de ellas, no eran actos ordenantes sino actos ordenados.
Lo que hace que la declaración de inadmisibilidad de la Sala recurrida deba considerase correcta y no sean de acoger las vulneraciones denunciadas en el recurso de casación.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no haber circunstancias que justifiquen un pronunciamiento diferente (artículo 139.2 LJCA de 1998).
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- Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la CONFEDERACIÓN TERRITORIAL DE MADRID Y CASTILLA-LA MANCHA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO, representada por la Procura-dora Doña Elisa Hurtado Pérez, contra la sentencia de 24 de febrero de 1999 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
-
- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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