STS, 21 de Abril de 2003

La Sala de esta Jurisdicción en Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla - León, con fecha 29 de Diciembre de 1994 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procurador Doña Ana Marta Miguel Miguel, en nombre y representación de DON Esteban contra las resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia, y en consecuencia señalar que las resoluciones impugnadas son conformes a derecho; y ello sin hacer especial imposición de costas".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Sr. Jose Ramón preparó recurso de casación. Inicialmente denegada por falta de cuantía y posteriormente admitida por entenderse que el supuesto venía comprendido en la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, que basó en un único motivo, amparado en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, por imputarse a la sentencia la infracción de los arts. 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957; 47 de la de Procedimiento Administrativo en relación con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, en la redacción recibida de la Ley 18/1991, de 6 de Junio, 88, 90 y 124 de la Ley de Haciendas Locales; 45 de la de Procedimiento de 1958; 2º.3 del Código Civil y 9 de la Constitución, por indebida aplicación o interpretación errónea del art. 49 de la Ley de Procedimiento citada. Interesó la casación de la sentencia.

Sometida por la Sala a las partes la cuestión relativa a la admisibilidad del recurso por insuficiencia de cuantía, habida cuenta que afectaba a una liquidación por importe de 74.880 ptas, y producidas por el recurrente las oportunas alegaciones en defensa de aquella, la Sala, por auto de 6 de Junio de 1996 y "sin perjuicio de lo que, al respecto y en definitiva, se resuelva", acordó admitir el recurso. Conferido traslado a la representación del Estado, ésta se opuso al recurso e interesó su desestimación.

Dictada sentencia desestimatoria del recurso con fecha 12 de Febrero de 2000, al considerar la Sala que el asunto no alcanzaba la cuantía necesaria para tener acceso a la casación ni podía entenderse comprendido en la excepción recogida en el art. 93.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, dado que no se trataba de un tema de validez de la Ordenanza Municipal reguladora del Impuesto sobre Actividad Económicas (IAE), sino de aplicabilidad por su publicación una vez transcurrido el plazo legal, el recurrente Don Jose Ramón formuló contra la misma recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, sustancialmente por entender que la referida sentencia había vulnerado su derecho la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 de la Constitución), habida cuenta que contradecía el criterio sentado en anterior sentencia de esta Sala dictada en asunto idéntico (la de 22 de Enero de 2000, recaída en el recurso de casación 2690/95), y había también desconocido el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) al infringir el principio de intangibilidad de la cosa juzgada, ya que, después de admitido el recurso de casación, por auto que había examinado expresamente el tema de la cuantía, lo había considerado inadmisible por la misma causa y, además, con una interpretación restrictiva del acceso al recurso por razón de cuantía.

Tramitado el recurso de amparo, el Tribunal Constitucional, mediante Sentencia de su Sala Segunda de 11 de Noviembre de 2002, decidió "otorgar el amparo solicitado y, en su virtud: 1º) Declarar que han sido vulnerados los derechos del demandante a la igualdad en la aplicación de la Ley y a la tutela judicial efectiva (arts. 14 y 24.1 CE). 2º) Restablecerlo en su derecho y, a tal fin, anular la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 12 de Febrero de 2000, dictada en el recurso de casación núm. 2927/97, restituyendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, a fin de que se dicte nueva resolución conforme con el contenido declarado del derecho fundamental, en los términos recogidos en el fundamento jurídico 5". Por su parte, el tenor literal de este fundamento es el siguiente: "5.- A fin de restablecer al demandante en la plenitud de su derecho basta con disponer la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar Sentencia, a fin de que por la propia Sala se dicte, con plenitud jurisdiccional, nueva resolución en el recurso de casación mediante la que se elimine la vulneración de los derechos fundamentales en cuestión, de tal forma que la nueva Sentencia, con absoluta independencia de criterio, decida lo procedente, bien sea fallando en el mismo sentido que la Sentencia aportada como contraste, bien sea de modo diferente pero explicitando, en este caso, las razones de su decisión".

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 8 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se trae nuevamente a la Sala, por haber sido anulada por el Tribunal Constitucional su Sentencia de 12 de Febrero de 2000, tal y como se ha resumido en los antecedentes, el problema relativo a si la publicación tardía de una Ordenanza Fiscal, es decir, su inserción en el Boletín Oficial correspondiente transcurrido el plazo expresamente establecido en la Ley para el comienzo de su vigencia, constituye una infracción legal determinante de su nulidad o solo un vicio de legalidad que afecta, exclusivamente, a su vigencia o aplicabilidad.

En efecto; como se decía en la sentencia anulada (F.J. 1º) "el núcleo de la impugnación a lo largo de la vía económico-administrativa y de la jurisdiccional de instancia consistió en que, de acuerdo con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Haciendas Locales --Ley 38/1988, de 28 de Diciembre-- en la redacción recibida de la Disposición Adicional 19ª de la Ley 18/1991, de 6 de Junio, las Ordenanzas Fiscales del Impuesto sobre Actividades Económicas, con efectos exclusivos para 1992, deberían haber sido publicadas, antes del 1º de Julio de dicho año y con su texto íntegro, en el Boletín Oficial de la Provincia. Era así que la publicación de la aquí cuestionada tuvo lugar en el Boletín Oficial de la Provincia de Avila el 30 de Julio de 1992, luego el incumplimiento de dicha condición impedía que "pudiera exaccionarse el referido impuesto en cuanto a los incrementos y recargos de las entidades locales", como literalmente se hace constar en el propio escrito de interposición de este recurso al desarrollar el único motivo de casación aducido.

Resulta claro, del planteamiento que acaba de exponerse, que aquí no se está en presencia de un problema de nulidad de una liquidación tributaria --de notoria insuficiencia para tener acceso a la casación-- por ser nula la Ordenanza a cuyo amparo se practicó, sino ante una cuestión de vigencia y aplicabilidad de tal Ordenanza.

En efecto; está admitido que la publicación de la Ordenanza Fiscal de que aquí se trata tuvo lugar el 30 de Julio de 1992 y que la antecitada Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Haciendas Locales, en la versión recibida de la Ley 18/1991, exigió, "con efectos exclusivos para el período impositivo de 1992 y en orden a la exacción del Impuesto (el de Actividades Económicas, se entiende) que se devenga el 1º de Enero de ese año", que "las Ordenanzas Fiscales por las que, al amparo de lo previsto en los arts. 88, 89 y 124 (de la Ley de Haciendas Locales), se fije el coeficiente de incremento, las escalas de índices de situación y el recargo provincial que hayan de ser aplicados en el referido período, [tuviera lugar], en los términos previstos en el art. 17.4 de la presente Ley, antes del 1º de Julio de dicho año". Es precisamente el último de los preceptos --el 17.4-- el que determina tajantemente que las Ordenanzas Fiscales no entran en vigor "hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación", esto es, hasta que, en cuanto ahora interesa, el texto definitivo de las mismas no haya sido publicado "en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial" de que se trate, precepto con el que concuerda el art. 107.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local --Ley 7/1985, de 2 de Abril-- con una referencia explícita a la aplicabilidad de tales Ordenanzas, y también el art. 52.1 de la 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De cuanto se lleva expuesto, y como asimismo se hacía constar en la sentencia anulada, es patente que no se está en presencia de un problema de nulidad de una liquidación tributaria municipal en concepto de IAE por ser o considerarse nula Ordenanza Fiscal a cuyo amparo se practicó --que constituye el supuesto de admisibilidad general consignado en el art. 93.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, hoy 86.3 de la vigente--, conforme lo evidencia su expresa remisión a los párrafos 2 y 4 del art. 39, sino, conforme ya se ha anticipado, ante una cuestión de vigencia y aplicabilidad de la Ordenanza por falta de publicación en tiempo, esto es, ante la nulidad de una liquidación por haber sido practicada al amparo de una norma --la Ordenanza-- no aplicable en el ejercicio al que aquella se refería, que es cuestión completamente diferente.

Ha de insistirse en que no puede apreciarse en la Ordenanza de que aquí se trata ninguna vulneración de ley en cuanto a su contenido ni en cuanto al procedimiento de elaboración, cuestión esta última no suscitada en el escrito de interposición y que, por otra parte, no podría plantearse en un asunto que pretendiera tener acceso a la casación por la vía del art. 39, en relación con el 93.2, ambos de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --actuales arts. 86.3 y 26 de la vigente--, con arreglo a reiterada jurisprudencia de esta Sala (vgr. Sentencias de 6 de Marzo de 1999, recurso 950/94, y 10 de Mayo de 2002, recurso 627/97), habida cuenta que, como se expresa en la última de las resoluciones indicadas, "no debe ignorarse que la razón por la que, excepcionalmente, se facilita, en caso de impugnación indirecta de disposiciones generales, la revisión por el Tribunal Supremo de sentencias dictadas en asuntos de cuantía inferior a la legalmente establecida, se debe al propósito de evitar que normas reglamentarias ilegales, que permanecen en el Ordenamiento Jurídico por no haber sido impugnadas directamente en el plazo correspondiente, extiendan sus antijurídicos efectos, y, para ello, se abre la posibilidad de que sea el Alto Tribunal el que examine en casación, y como última posibilidad, esa invocada ilegalidad", por lo que "resulta consecuente con esa finalidad no extender más allá de sus razonables límites la impugnación indirecta de disposiciones generales, lo que en el caso de este recurso (se refiere al por ella enjuiciado), debió conducir a su inadmisión y, llegado a este momento procesal, impone su desestimación.".

Así, efectivamente, ninguna vulneración de la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, ni ningún reconocimiento de retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos fundamentales, que son los supuestos de nulidad de pleno derecho de disposiciones administrativas con arreglo al art. 62.2 de la LRJAP y PAC (antes, art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con el 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957), puede imputarse, ni se ha reprochado por el recurrente, a la Ordenanza aquí cuestionada en lo que respecta a su contenido normativo. Nótese que, en todo su discurso argumental en la vía económico- administrativa y en la jurisdiccional de instancia, lo que se adujo por el recurrente como fundamento de la nulidad de la liquidación por él impugnada no fué otra cosa que el incumplimiento por el Ayuntamiento de su obligación de tener publicada la Ordenanza en que se fijaba el coeficiente de incremento y las escalas de índices de situación a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas antes del 1º de Julio de 1992 y con efectos exclusivos para ese ejercicio --Disposiciones Transitoria Tercera, ap. 1, párrafo 1º, de la LHL--. Lo que ocurre es que, en ese discurso argumental, el recurrente aprecia indebidamente el alcance de la infracción de esa obligación, puesto que de ella hace derivar la nulidad de la Ordenanza, cuando está bien claro que sus efectos --los de la infracción aludida o, lo que es lo mismo, los de su publicación fuera de plazo-- quedaban circunscritos al tan repetido ejercicio de 1992 y a su aplicabilidad. Por eso mismo, se ha dicho antes que la Ordenanza, por publicación extemporánea, no podía ser aplicada en 1992, pero podía ser perfectamente válida en ejercicios futuros, es decir, no podía amparar ninguna liquidación municipal o en favor del Ayuntamiento en concepto de IAE para ese año, pero podría hacerlo en ejercicios posteriores, respecto de los cuales el requisito de la publicación habría de estimarse cumplido con anterioridad al devengo, que es la exigencia que se desprende del art. 17.4 de la propia norma y de los arts. 107.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 2 de Abril de 1985.

Dicho lo anterior, la más elemental lógica impone que, aun cuando la Sala "a quo", el propio recurrente y la Sentencia de esta Sala de 22 de Enero de 2000, recaída en el recurso de casación 2690/95, dieran por supuesto que se trataba de un caso de impugnación de una liquidación tributaria a través de un recurso indirecto, esto es, de un recurso fundado en que la disposición a cuyo amparo se había practicado no era conforme a Derecho --arts. 39, aps. 2 y 4, y 26, respectivamente, de la anterior y de la vigencia Ley Jurisdiccional--, el caso era el de una liquidación practicada bajo la cobertura de una disposición, una Ordenanza Fiscal, que no era aplicable en el momento en que aquella liquidación se efectuó, puesto que la Ordenanza, por sí misma, no podía, sin la necesaria habilitación legal, autoatribuirse su vigencia para el ejercicio de 1992, aunque ningún obstáculo existía para que pudiera resultar aplicable, como ya se ha razonado antes, en ejercicios posteriores. Entonces, no puede decirse que se esté en presencia de la excepción contemplada en el art. 93.3 de la Ley Jurisdiccional, aquí aplicable, para que una sentencia exceptuada del acceso a la casación --en el supuesto de autos, por notoria falta de cuantía-- pueda ser susceptible del mismo "en todo caso", como el precepto establece.

La Sala es consciente de que la sentencia de instancia no resolvió conforme a Derecho la cuestión que le fué planteada, por la elemental razón de que la práctica de la liquidación controvertida en las condiciones expresadas no podía conceptuarse como una mera actuación administrativa fuera de plazo, que solo podía afectar a la validez del acto cuando así lo impusiera la propia naturaleza del término o plazo de que se tratara --arts. 49 y 63.3, respectivamente, de la anterior y vigente Ley Procedimental Común--, sino que era un supuesto de un acto dictado sin la adecuada cobertura legal, porque la única norma que podía ampararlo no se encontraba todavía en vigor, y es consciente, asimismo, de que la solución de fondo adoptada por la Sentencia de esta Sala de 22 de Enero de 2000 --la contradictoria con la anulada por la Sentencia Constitucional de 11 de Noviembre de 2002-- fué la correcta.

Pero esta circunstancia no puede impedir que, tratándose de un asunto resuelto por Sentencia que, por falta de cuantía y por no poderse estimar dictada en recurso indirecto, no podía tener acceso a la casación, deba considerarse inadmisible, inclusive de oficio, el recurso aquí planteado, eso sí, tras reconocer que la precitada sentencia de 22 de Enero de 2000, al resolver un caso exactamente igual al ahora considerado, no es que siguiera una doctrina contradictoria con la que aquí se mantiene, sino que partió de un supuesto --el de la existencia de sentencia de instancia recaída en recurso indirecto-- que no se daba en la realidad.

La conclusión que acaba de exponerse no puede quedar desvirtuada por el hecho de que se hubiera admitido el recurso por la Sala de instancia al tenerlo por preparado, ni tampoco porque hubiera superado el trámite de inadmisibilidad ante esta Sala al que se refiere el art. 100 de la Ley Jurisdiccional, aquí aplicable --art. 93 de la vigente--, habida cuenta que, como esta Sala tiene reiteradamente declarado --vgr. Sentencias de 5, 12 y 14 de Marzo de 2002 (recursos 8704 y 9065 de 1996 y 3324 de 1997), 11 de Febrero y 8 y 22 de Abril, también de 2002 (recursos 2764, 7639 y 8718 de 1996), por no citar otras que algunas de las más recientes--, se trata de una cuestión --la de la cuantía-- que, al afectar a las competencias objetiva y funcional de esta Sala, se inscribe en el marco del orden público procesal y es, consecuentemente, apreciable de oficio, aparte de que, como declaró la precitada Sentencia de 22 de Abril de 2002, no es obstáculo el que no se hubiese denunciado dicha causa de inadmisibilidad, pues si este Tribunal, en virtud de lo dispuesto en el art. 100 LJ, aquí aplicable, ha de revisar de oficio, y puede apreciar, el carácter no recurrible de las resoluciones a que se refiere, ningún obstáculo hay para apreciarlo en trámite de sentencia, sin más que convertir en causa de desestimación del recurso de casación la causa de inadmisibilidad, pues lo contrario supondría tanto como resolver un recurso de casación en un supuesto que, por razón de la cuantía, lo tiene expresamente vedado el legislador, y sabido es que es la Ley la que legitima y regula la actuación de los TS y el recurso de casación tiene como una de sus finalidades la protección de la norma.

Por otra parte, si bien el derecho a los recursos forma parte del fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión que reconoce el art. 24.1 de la Constitución, no lo vulnera la inadmisión fundada en causa legal y suficientemente motivada. Así, las Sentencias del Tribunal Constitucional 125/1997, reiterada, entre otras, por las 202/1997, de 25 de Noviembre, y 94/2000, de 10 de Abril, recogiendo la doctrina sentada en la importante Sentencia 37/1995, de 7 de Febrero, sientan la inexistencia de un derecho constitucional a disponer de determinados medios de impugnación, salvo cuando éstos han sido establecidos por el legislador y en la forma y casos en que lo hayan sido, por lo que la inadmisión de un recurso de casación por entrar en juego la "summa gravaminis" requerida por el art. 93.2.b) de la Ley Jurisdiccional no vulnera el art. 24.1 CE, pues no constituye --como en el supuesto de autos ocurre-- una decisión arbitraria, ilógica o no conforme con la razón, sino, por el contrario, un inexcusable mandato de la Ley, fundado, además, en la necesidad de hacer factible, en este caso, la labor fundamental del Tribunal Supremo en la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del Ordenamiento.

Por las razones expuestas, se está en el caso de declarar, como doctrina correcta, la recogida de los fundamentos que preceden y no el punto de partida de considerar el supuesto aquí enjuiciado --exactamente igual al resuelto en el recurso de casación 2690/95-- como un caso de impugnación de una liquidación tributaria a través de un recurso indirecto, esto es, por el mecanismo de entender que la Ordenanza que la amparaba no era ajustada a Derecho, conforme hizo la Sentencia de 22 de Enero de 2000, tratándose, como se trataba, al igual que en el presente recurso, de un caso de nulidad de liquidación por ser no nula, sino inaplicable, la norma que la determinaba en el ejercicio de 1992. Todo ello con la consecuencia de haberse de desestimar el recurso y con la preceptiva imposición de costas que deriva del mandato contenido en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,