STS, 1 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Manuel Vicente Garzón Herrero |
| ECLI | ES:TS:2003:7659 |
| Número de Recurso | 8238/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Diciembre de dos mil tres.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Plataforma Escalante frente al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, representada por la Procuradora Dª. Isabel Soberón García de Enterría, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida el Gobierno de Cantabria, representado y dirigido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 1 de Junio de 1999, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria; en recurso sobre aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso número 1835/97 promovido por la Plataforma Escalante frente al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, y en el que ha sido parte recurrida el Gobierno de Cantabria, sobre aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 1 de Junio de 1999 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 1835/97 interpuesto por la Plataforma Escalante frente al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, contra el Decreto de la Diputación Regional de Cantabria 34/1997, de 5 de Mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victora y Joyel, disposición que confirmamos por ser ajustada al ordenamiento jurídico en razón de los argumentos que hemos expuesto en esta Sentencia. Sin costas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la Plataforma Escalante frente al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la entidad recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 19 de Noviembre de 2003 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. Isabel Soberón García de Enterría, actuando en nombre y representación de la Plataforma Escalante, la sentencia de 1 de Junio de 1999, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 1835/97 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por quienes hoy son recurrentes en casación contra el Decreto 34/97, de 5 de Mayo, de la Diputación Regional de Cantabria, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 15 de Mayo de 1997. La sentencia de instancia desestimó el recurso de casación.
No conforme con dicha desestimación la entidad demandante interpone el recurso de casación que decidimos.
Como el propio recurrente afirma los cuatro primeros motivos de casación pueden reducirse a la falta de motivación de la sentencia e incongruencia generadoras ambas de indefensión. En tal sentido afirma: "A fin de cuentas, estos cuatro motivos por infracción de las normas reguladoras de la sentencia podrían haberse reducido a uno solo, pero hemos preferido desglosarlos para poder finalizar en este último subrayando la mayor irregularidad de la sentencia: Es generadora de indefensión.".
Sin perjuicio de reconocer al recurrente que las sentencias han de dar respuesta específica, y no abstracta, a las alegaciones y pretensiones que las partes formulen en el proceso, habrá de concederse que cuando dos partes formulan alegaciones y pretensiones sustancionalmente idénticas es obligado entender que los razonamientos dirigidos a dar respuesta a específicas peticiones y argumentaciones de una de ellas forzosamente han de entenderse referidos a quienes en el proceso adoptan idéntica posición, por encima de las diferencias accidentales que en ellos puedan darse.
Esto es lo que sucede en la sentencia que se impugna, cuyos fundamentos cuarto, quinto y decimoséptimo en los términos en que analizaremos, dan respuesta a las pretensiones y alegaciones que el recurrente entiende omitidas.
Reconociendo, pues, las deficiencias formales que el recurrente reprocha a la sentencia impugnada, los motivos uno a cuatro del recurso de casación han de ser desestimados pues en ellos se afirma que la sentencia no ha razonado sobre determinadas alegaciones formuladas por el recurrente cuando ello no es así. Del mismo modo, las pretensiones que se dice no decididas son claramente desestimadas a la vista de las argumentaciones que la sentencia contiene, y que pasaremos a examinar.
En el quinto de los motivos de casación se afirma que la sentencia recurrida infringe el artículo 4.2 y 4.3 a) de la Ley 4/89 de Protección de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.
Los preceptos alegados establecen: El artículo 4.2 "Como instrumento de esa planificación se configuran los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que, con independencia de su denominación, tendrán los objetivos y contenido establecidos en los apartados siguientes.". El artículo 4.3 a): "Son objetivos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los siguientes: a) Definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate.".
Considera el recurrente que no hay justificación de la zona "aledaña" del P.O.R.N.A.
A tal efecto, la sentencia en su fundamento cuarto afirma: "Aduce en segundo lugar la parte actora que no se ha justificado la zonificación exterior del PORN, esto es, que no está debidamente motivada la determinación de los límites exteriores del ámbito afectado por el Plan. Hemos de señalar que los argumentos de la recurrente son, sobre éste particular, en extremo vagos o genéricos, sin imputar al Decreto regional recurrido ninguna infracción precisa del ordenamiento jurídico, por lo que todo indica que discute la zonificación exterior del PORN desde postulados de mera contradicción con la misma pero carentes de sustento dialéctico jurídicamente consistente. Tratemos, no obstante, de dar respuesta razonada a la pretendida infracción, puesto que sobre ella se nos pide un pronunciamiento. Omitimos cualquier consideración relativa a la falta de coincidencia entre los límites exteriores de la zona afectada por el PORN y los de la Reserva declarada por la Ley estatal 6/1992 puesto que ya hemos razonado suficientemente acerca de la falta de relación que, hoy por hoy, existe entre uno y otra. Lo que nos queda es, sin más, el inarticulado reproche de no coincidir exactamente el ámbito del PORN con el de la zona declarada humedal de importancia internacional a los efectos de su inclusión en la lista del Convenio de Ramsar, declaración que tuvo lugar, como hemos dicho, en virtud de Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de Julio de 1994. En éste se afectan al humedal 6.907 hectáreas, estribando la disputa en la falta de paridad entre ésa superficie y la abarcada por el PORN. A la vista de la prueba pericial practicada en la fase probatoria del proceso y obrante en autos, entre el humedal de importancia internacional incluído en la lista del Convenio Ramsar y el PORN hay una diferencia, en más, de 150 hectáreas, coincidiendo la primera versión del Plan (la sometida al primer trámite de información pública) con la zona Ramsar, pero no es así, por lo dicho, la tercera y última. Algo parecido se desprende del informe pericial emitido en el recurso número 1856/1997, si bien en éste se estima que la superficie a la que el Plan se refiere es inferior en 223 hectáreas a las 6.907 antes mencionadas, que el perito considera que constituyen la superficie oficial afectada por el Plan a pesar de que en el Preámbulo del Decreto 34/1997 se habla de una aproximada de 6.979 hectáreas. Sea como fuere, está establecido que entre el PORN y el espacio incluído en la lista de humedades de importancia internacional a los efectos del Convenio de Ramsar no hay exacto paragón. Pero ése no es motivo para justificar la anulación del Plan entero puesto que es evidente que una cosa es un humedal de importancia internacional y otra un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales que, si ciertamente conectado con él, no tiene por qué compartir con el mismo una matemática coincidencia de límites exteriores. Un PORN tiene los cometidos que le asigna el artículo 4 de la Ley 4/1989, estando en función de su adecuada y oportuna consecución la delimitación del ámbito territorial ordenado. El que nos ocupa tiene en su base, es verdad, el reconocimiento de la importancia internacional de las marismas incluídas en la lista del Convenio de Ramsar, pero de ahí no cabe deducir automáticamente que el humedal declarado de importancia internacional por el Consejo de Ministros y el ámbito territorial del PORN autonómico deban coincidir de manera inexorable, so pena de la nulidad del segundo en caso de no hacerlo. Es preciso reconocer a las autoridades competentes para elaborar un Plan de Ordenación de Recursos Naturales un cierto margen apreciativo en orden a la determinación del ámbito territorial al que el Plan se refiere. Margen que, en el caso que nos ocupa, no debe desembocar en graves discordancias superficiales con el humedal de importancia internacional que ha sido declarado por el Consejo de Ministros (que no en vano por el PORN invoca para justificar su propia existencia), pero que no excluye alguna diferencia en atención a los objetivos específicos que el Plan persigue. Y la parte actora no realiza esfuerzo alguno para argumentar por qué la falta de coincidencia absoluta entre los límites exteriores del PORN y los de la zona incluída en la lista del Convenio de Ramsar debe conducir a la nulidad del Plan. Tampoco se molesta en argüir razón de ningún tipo que pueda ser útil para apreciar que los límites exteriores del PORN no sirven a los objetivos que a la figura asigna la Ley 4/1989. Se circunscribe, sin más, a exponer cuestiones de hecho, pero no de Derecho. Porque cuestiones de hecho son la dicha falta de identidad superficial entre el PORN y el ámbito del humedal de importancia internacional y que en el primero se incluyan espacios que no cumplen los requisitos de las zonas húmedas. Pero lo que importa es si con ello se ha infringido el ordenamiento jurídico. Y sobre lo que importa nada en realidad se razona en Derecho. Nada se sostiene acerca de si el ámbito territorial del PORN es o no el adecuado para el cumplimiento de los objetivos a que éstos planes ambientales encomienda la Ley 4/1989, ni tampoco acerca de si la Administración ha hecho un mal uso del margen apreciativo de componente eminentemente técnico que, sin duda, el artículo 4.4, a) de la Ley 4/1989 le confiere en orden a la determinación del territorio objeto de ordenación. En tales condiciones, la Sala no puede estimar un motivo de impugnación tan inconcreto y huero sustancia jurídica.".
En definitiva la sentencia afirma: 1) Que el PORNA comprende en su ámbito el humedal declarado de importancia internacional por el Consejo de Ministros. 2) Que el PORNA no ha de circunscribirse necesariamente a ese ámbito. 3) Que la Administración dispone de un margen de apreciación en la delimitación física del PORNA. 4) Que en las aproximadamente 200 Hectáreas en que el PORNA supera el espacio físico del humedal no se ha aportado dato alguno al proceso que acredite el error de la Administración.
(En algún momento el recurrente parece sostener que el PORNA es la superficie que excede del humedal). Es claro que no es así. Por eso, la Sala sostiene que no se ha acreditado que proceda excluir del ámbito del PORNA superficie alguna, pues a partir de los presupuestos antes reseñados (que el recurrente tampoco combate en el recurso de casación) no hay dato en el recurso (salvo la discrepancia de los litigantes) que abogue por la exclusión de la superficie del PORNA que exceda del humedal.
(No está demás recordar, sin embargo, que en diversos pasajes de la sentencia, muy específicamente en su fundamento quinto, se dejan a salvo las posibles determinaciones del PORNA que puedan ser ilegales respecto de "parcelas precisas y determinadas").
Lo razonado comporta la imposibilidad de aceptar que en la delimitación del ámbito del PORNA, así como en su clasificación interna de terrenos se haya incurrido en la arbitrariedad que se imputa en el sexto motivo del recurso de casación. Razonada la existencia de un ámbito de discrecionalidad de la Administración en la fijación de los límites del PORNA y de sus diversas zonas, y no habiéndose acreditado que ese uso de potestades discrecionales haya sido utilizado ilegalmente, procede desestimar el recurso.
Es patente que, aunque la sentencia no se pronunciara expresamente sobre las pretensiones que la entidad demandante formuló con carácter subsidiario, las mismas fueron tácitamente desestimadas por las razones expresadas.
En materia de costas, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional procede su imposición al recurrente, sin que su importe total pueda exceder de 3.000 euros.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. Isabel Soberón García de Enterría, actuando en nombre y representación de la Plataforma Escalante frente al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 1 de Junio de 1999, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1835/97; todo ello con expresa imposición de las costas causadas, que no podrán exceder por todos los conceptos de 3.000 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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