STS, 22 de Abril de 2004
| Ponente | Juan Gonzalo Martínez Micó |
| ECLI | ES:TS:2004:2654 |
| Número de Recurso | 928/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, ha visto el recurso de casación promovido por la Administración del Estado, representada y dirigida técnicamente por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 5 de noviembre de 1998, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional. Ha comparecido como parte recurrida ACERINOX S.A., reclamante en la instancia, representada por Procurador y asistida técnicamente de Letrado.
ACERINOX S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 12 de diciembre de 1995 del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) (R.G. 7370- 94, 7379-94 y 7380-94; R.S. 365-94, 366-94 y 394-94), que confirmó en alzada los acuerdos del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía de 14 de julio de 1994, recaidos en las reclamaciones nums. 1161, 1160 y 1159/91, impugnatorias de las liquidaciones complementarias nums. 46, 45 y 44/91 practicadas por la Confederación Hidrográfica del Sur en concepto de Canon de Regulación por consumo de agua del abastecimiento al Campo de Gibraltar durante los años 1990, 1989 y 1988 e importes de 5.827.481, 4.610.776 y 8.326.904 pesetas. Tales liquidaciones complementarias obedecen a la diferencia entre los cánones aprobados para los años 1990, 1989 y 1988 y los aplicados provisionalmente (el de 1987 en 1990 y 1989 y el de 1986 en 1988).
Consta en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz num. 25, de 31 de enero de 1991, obrante en el expediente administrativo, que fue la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Sur de España, con sede en Málaga, la que en sesión celebrada el día 18 de octubre de 1990 aprobó el Canon de Regulación a aplicar durante los años 1988, 1989 y 1990 a los usuarios de las obras de regulación de la infraestructura hidráulica del Campo de Gibraltar, deducido de acuerdo con lo establecido en el art. 106 y disposición transitoria 8ª de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 y arts. 296 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.
En la indicada fecha de 5 de noviembre de 1998 recayó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador, D. Carlos Ibañez de la Cadiniere, en nombre y representación de la mercantil ACERINOX S.A., contra la resolución de fecha 12 de diciembre de 1995, dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central, debemos declarar y declaramos que dicha resolución es nula por no ser conforma a Derecho; declarando el derecho de la actora al abono de los gastos de prestación de aval, cuyo importe se determinará en ejecución de sentencia; sin hacer mención especial en cuanto a las costas".
Notificada dicha sentencia en debida forma, por el Abogado del Estado se anunció la preparación de recurso de casación. En virtud de providencia de la Sala de instancia de 15 de enero de 1999 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo. Formalizado el escrito de interposición por el Abogado del Estado con fecha 17 de marzo de 1999, la parte recurrida formuló el escrito de oposición al recurso cuando fue requerido para ello, después de que la Sección Primera de esta Sala dictase Auto de fecha 12 de mayo de 2000 en el que se acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado respecto de la liquidación por importe de 8.326.904 pesetas correspondiente al ejercicio de 1988 y la inadmisión respecto de las demás liquidaciones cuya resolución se declara firme.
Tramitado este recurso en debida forma, señalóse el día 20 de abril de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
La sentencia de instancia, cuyos datos básicos constan en el encabezamiento de la presente resolución, se funda, en esencia, en los siguientes argumentos:
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La legalidad del Decreto 144/1960, de 4 de febrero, que convalidó el Canon de Regulación de los aprovechamientos agrícolas, industriales e hidroeléctricos de diversos embalses, ha sido declarada por reiterada doctrina jurisprudencial, (entre ellas, la STS Sala Tercera, Sección Segunda, de fecha 24 de noviembre de 1992), al no ser posible exigir "la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior"; Decreto en el que se apoyan las liquidaciones impugnadas.
En el presente caso, la cuestión planteada por el recurrente no se centra en la improcedencia de la fijación del canon respectivo, conforme a las condiciones de la concesión, sino en determinar la improcedencia de la exigencia retroactiva del canon fijado, superados los plazos reglamentarios para su determinación; lo que le impide repercutir a los consumidores de energía eléctrica dicho incremento.
La negación de "eficacia retroactiva" del acto administrativo impugnado está prevista en el art. 45.3 LPA, que dispone: "Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y asimismo cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuesto de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derecho o intereses legítimos de otras personas".
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Centrada así la cuestión debatida, y a la vista del contenido del acto impugnado, (liquidaciones complementarias por el concepto de Canon de Regulación por abastecimiento de agua), se aprecia que el acto administrativo recurrido no se ha dictado "en sustitución" de un acto anulado; ni produce, por otra parte, "efectos favorables" al actor, desde el momento en el que la aprobación tardía del nuevo Canon de Regulación impide su repercusión entre los consumidores de energía eléctrica que tengan concertados con la recurrente ese servicio.
Desde esta perspectiva, se ha de indicar que, describiendo, o estableciendo, el Decreto 144/60, así como el acto de concesión, un procedimiento de determinación del canon y el sometimiento a unos plazos, lo que no puede hacer la Administración es exigir con carácter retroactivo el nuevo canon desde la fecha en que debió, reglamentariamente, fijarlo.
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En el presente caso, como se desprende de lo actuado en el expediente administrativo, el canon correspondiente a los ejercicios 1988 a 1990 se aprobaron y exigieron en el año 1991; aplicando la jurisprudencia citada, la fecha desde la que despliega sus efectos el acto administrativo de fijación del nuevo canon ha de ser la de su "aprobación", sin que pueda exigirse retroactivamente.
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Así las cosas, procede la estimación del recurso, incluida la petición de indemnización de daños y perjuicios en concepto de gastos por la prestación de los avales ante la Administración para obtener la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado.
El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en base a un motivo único, al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, a saber: la infracción del art. 106 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y los arts. 296 a 303 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, todos ellos en relación asimismo con los arts. 64 y 65 de la Ley General Tributaria.
Alega el representante de la Administración General del Estado que no está conforme con la conclusión a que llega la sentencia recurrida de que al haberse exigido el canon en cuestión el 31 de enero de 1992 en relación a los ejercicios 1988 a 1990, ha existido una eficacia retroactiva vedada por la legislación aplicable, por lo que resulta procedente la nulidad del canon fijado con carácter retroactivo. El Abogado del Estado argumenta, en síntesis, que el canon establecido en el art. 106 de la Ley de Aguas nace en el momento en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados, directa o indirectamente; en el mismo sentido se pronuncia el art. 298 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, por lo que no puede hablarse de "devengo" anual, sino de un devengo que se produce en el momento en que es efectiva la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados y cuya cuantía concreta se fija para cada ejercicio presupuestario sumando cantidades que sólo pueden determinarse al final de cada uno, concluyendo que la fijación del canon el 31 de enero de 1992 no tiene carácter retroactivo toda vez que las normas estaban vigentes cuando se produjo la obligación del pago del canon y la Administración tenía cinco años para practicar la oportuna liquidación antes de que se produjera la prescripción.
Sobre esta materia de los Cánones de Regulación de los aprovechamientos hidráulicos se ha ocupado ya esta Sección. Así, en su sentencia de 28 de noviembre de 1992 (Recurso num. 1834/1999), a propósito del Canon de Regulación de los aprovechamientos agrícolas, industriales e hidroeléctricos de diversos embalses de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, conoció de un supuesto de exigencia retroactiva del nuevo canon, pues la Dirección General de Obras Hidráulicas aprobó, con fecha 2 de octubre de 1985, el Canon de Regulación para el año 1982. La Sala de la Jurisdicción de la entonces Audiencia Territorial de Sevilla, en sentencia de fecha 1 de abril de 1989, confirmada en apelación por esta Sección, estimó el recurso interpuesto contra liquidaciones giradas en virtud del Canon de Regulación fijado con carácter retroactivo. Dijo entonces este Tribunal que era evidente que al estar abonándose por los usuarios un Canon, dicho Canon, anterior al año 1982 continuaba vigente hasta que fuera aprobado el que lo sustituiría, lo que no significaba que la Administración pudiese aprobar, en el año 1985, el Canon aplicable al año 1982, y ello por una serie de razones, una de las cuales es que los actos administrativos no pueden tener eficacia retroactiva, cuyo razonamiento se completa con otros dos: el primero, que tratándose de unas Tasas, cuyo importe ha de repercutir en bienes y servicios, elevando su coste, la tardanza en la fijación del Canon durante más de tres años haría imposible esa repercusión, agravando la situación de unos pocos, en vez de diluir entre un gran número de consumidores o usuarios esa repercusión. La norma de cobertura de las liquidaciones giradas era el Decreto de 4 de febrero de 1960, que en ningún caso permitía que el nuevo Canon tuviese eficacia retroactiva, por lo que solamente podía producir efectos desde su aprobación, esto es, a partir del día 2 de octubre de 1985 en que se aprobó el Canon de Regulación, sin que pudiera aplicarse desde el año 1982 como se pretendía.
Mas extensamente, la Sentencia de 28 de octubre de 1995 sentó la doctrina, que modificó en parte la sostenida en la de 18 de junio de 1984, y que puede resumirse en los siguientes puntos:
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En el año en que deba aplicarse la tasa (en este caso el canon de regulación), es decir, en el ejercicio del devengo de la misma, deberán estar ya aprobadas las tarifas reguladoras, antes del presupuesto, aunque se hubiera de liquidar y notificar en el año siguiente, lo que no sería posible si el elemento cuantitativo del hecho imponible se pudiera definir por la Administración "post facto" o "post devengo".
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Las tarifas deben aprobarse ante de su entrada en vigor y del comienzo de cada campaña y no después de finalizado el ejercicio.
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No es admisible la tesis del Abogado del Estado de que no cabría elaborar un presupuesto de ingresos hasta tanto no se supiese lo que se ha gastado; por el contrario, la aplicación y liquidación de la Tasa requiere, como exigencia "sine qua non", que las tarifas estén previamente informadas y aprobadas y hayan quedado expresamente objetivadas en el presupuesto de ingresos y gastos que ha de presidir la campaña anual correspondiente.
En esos mismos argumentos se ha apoyado nuestra sentencia de 1 de diciembre de 2003 para desestimar el recurso de casación que interpuso el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional de 14 de mayo de 1998, dictada en el recurso núm. 372/1995, que había anulado la resolución dictada por el TEAC de fecha 22 de marzo de 1995 sobre Canon de Regulación de los Ríos Segura, Mundo y Quipiar.
La normativa que el Abogado del Estado invocó como infringida y el alegato que hizo en defensa del motivo casacional que articuló era similar en un todo al que ha empleado en el caso de autos. En consecuencia, la solución que al caso presente debe darse por esta Sala no puede ser otra que la de la desestimación también aquí del recurso de casación interpuesto por el Abogado de la Administración General del Estado al no poder atribuir al Canon de Regulación un efecto retroactivo contrario al principio general de nuestro ordenamiento jurídico ni faltar al respeto a la seguridad jurídica que prescribe el art. 9.3 de la Constitución. La Administración no puede aplicar retroactivamente la eficacia del Canon de Regulación a un período anterior a su fecha de aprobación.
En cuanto a costas ha de aplicarse el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción e imponerse al recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada, en fecha cinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho , por la Sala de esta Jurisdicción, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo num. 122/1996, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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