ATS, 5 de Marzo de 2021

El procurador de los Tribunales D. Ramón Blanco Blanco, en representación de la mercantil Banco Santander S.A., ha presentado escrito preparando recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Quinta), de 18 de septiembre de 2019, desestimatoria del recurso (n.º 207/2018) interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada deducido contra la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España, de 24 de octubre de 2017, por la que se impuso a la entidad una sanción de multa de 485.000 euros, por la comisión de una infracción grave del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, en lo relativo a la correcta aplicación temporal de las medidas del Código de Buenas Prácticas (en adelante, CBP) para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual. El recurso fue posteriormente ampliado a la resolución expresa, de 30 de julio de 2018, de la Subsecretaria de Economía y Empresa, dictada por delegación de la Ministra de Economía y Empresa.

La resolución sancionadora considera que la prolongación irregular de las condiciones financieras del préstamo originario desde que se acreditan los requisitos de hallarse en el umbral de exclusión hasta que se aplica efectivamente la reestructuración en las condiciones establecidas en el CBP, no solo ha determinado un incumplimiento legal, sino que ha tenido un impacto negativo en la clientela afectada por esta práctica irregular; tomando en consideración la fecha de acreditación del cumplimiento de los requisitos de hallarse en el umbral de exclusión y la fecha de aplicación efectiva de las medidas.

Tras aludir a la normativa contenida en el Real Decreto-ley, señala la Sala de instancia que "La acreditación ante la entidad acreedora de que se encuentra situado dentro del umbral de exclusión definido en el artículo 3.1 del Real Decreto-Ley, mediante los documentos previstos en el artículo 3.3, así como el cumplimiento de los requisitos del artículo 5.2 respecto al precio de adquisición del bien inmueble, si bien corresponde al solicitante, de lo dispuesto en los preceptos señalados no se desprende que la falta de algún documento impida tener por válida la solicitud. En todo caso, el Banco debe estudiar las condiciones del cliente, podrá requerir para que se complete la documentación, pero si se dan las condiciones requeridas en la norma, viene obligado a ofrecer el plan o las medidas de protección contempladas en Código de Buenas Prácticas".

Y continúa afirmando que el tenor literal del artículo 5.4 del Real Decreto-ley 6/2012 "no permite interpretar la continuación de las condiciones financieras originarias hasta que la entidad de crédito decida la aplicación de las nuevas condiciones revisadas" para señalar que el cumplimiento de las condiciones previstas en la norma "debe permitir de inmediato la reducción de la carga financiera de los que encuentran en la situación de no poder hacer frente a la deuda hipotecaria contraída en las condiciones inicialmente pactadas para la adquisición de su vivienda habitual, sin que pueda dejarse al arbitrio o interés de la entidad bancaria el momento de aplicación del plan de reestructuración a que viene obligado". La interpretación de las normas, acorde al artículo 3 del Código Civil, no se limita al sentido propio de sus palabras sino también al contexto, a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas y a su finalidad que, en este caso, es la protección de los deudores sin recursos, sin que pueda dejarse al arbitrio de la entidad bancaria el momento de aplicación del plan de reestructuración. Y concluye en este punto que "No puede compartirse, de lo anteriormente razonado, la interpretación de la demandante de que el plan de reestructuración produce efectos desde su fecha. La norma refiere al "momento de acreditación", no al momento de la elaboración del plan o de concesión individualizada en el que concretan la ejecución y las consecuencias financieras para el deudor".

Por lo que respecta a las alegaciones relativas a que, en los expedientes analizados por el Banco de España, el deudor no había aportado la documentación completa, la Sala las descarta porque son alegaciones posteriores a la incoación del expediente sancionador y reiterando que, una vez la entidad había acordado refinanciar la deuda por considerar que el cliente cumplía las condiciones, no se puede mantener la cuota del préstamo inicial más allá de un mes y resulta indiferente que se hayan aportado todos o algunos de los documentos mencionados en el artículo 3.3 del Real Decreto-ley a los efectos del cumplimento del artículo 5.4 de la misma norma. Cuestión que es distinta a la posibilidad de rechazar la solicitud motivadamente.

Descarta, en segundo lugar, que sea necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad del artículo 15 del Real Decreto-ley 6/2012, que no ha sido en puridad solicitada por la actora, porque se aprecia una correcta predeterminación normativa de las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Por lo que respecta a la interpretación por el Banco de España de los tipos infractores, se señala que la resolución sancionadora cumple con la precisión y el nivel de motivación exigibles, especificando que la acreditación del umbral de exclusión "una vez modificado el Real Decreto-ley 6/2012 por la Ley 1/2013, no exige, para la medida de reestructuración hipotecaria, aportar todos los documentos del artículo 3.3 de la norma, pudiendo la entidad de crédito dar por acreditado, de facto, que el cliente se encuentra en el umbral de exclusión con la documentación que ha presentado, aunque formalmente no sea "toda" la documentación del listado, o requerir que aporte más documentación si no está suficientemente acreditado con la documentación aportada".

Se descartan finalmente por la Sala las pretendidas infracciones de los principios de tipicidad y de culpabilidad, de interpretación razonable de la norma y de proporcionalidad de la sanción impuesta.

La representación procesal del Banco de Santander ha preparado recurso de casación en el que denuncia, en primer lugar, la infracción del artículo 3.3 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes para protección de deudores hipotecarios sin recursos, referido a las circunstancias que han de concurrir para que un deudor de préstamo hipotecario con garantía hipotecaria constituida sobre su vivienda habitual se encuentre en la situación de exclusión que le permita beneficiarse de las medidas complementarias y sustitutivas de la ejecución contempladas en el Código de Buenas Prácticas que figura como anexo al citado Real Decreto-ley.

Pone de manifiesto en primer lugar que la delimitación del sentido y alcance de este precepto es el que determina la integración de la sanción grave tipificada en el artículo 15 del citado Real Decreto-ley, debiéndose respetar el principio de tipicidad consagrado en el artículo 25 de la Constitución Española y en el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

La infracción se habría producido al confirmar la sentencia recurrida la sanción impuesta por la Administración con fundamento en que las medidas de reestructuración de la deuda hipotecaria se adoptaron en un momento posterior a la fecha en que se acreditó por el cliente que reunía los requisitos para considerar que se encuentra en el umbral de exclusión. La Sala entiende, de forma errónea, que, si bien corresponde al solicitante la presentación de los documentos que exige el artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2012, la falta de algún documento no impide tener por válida la solicitud y, atendiendo a la finalidad de la norma (protección de deudores hipotecarios), estima que si el Banco consideró que el cliente cumplía las condiciones para aplicar el CBP es indiferente, a los efectos del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 de la norma, que se haya aportado toda la documentación. Y alega que el artículo 1.1 CBP establece el plazo de un mes desde la presentación de la solicitud con la documentación para ofrecer al deudor un plan de reestructuración de la deuda.

En definitiva, considera que tanto la resolución sancionadora como la sentencia recurrida entienden que el momento idóneo para la aplicación de las medidas previstas en el CBP es la presentación de la documentación por el deudor, asumiendo que no toda la documentación relacionada en el artículo 3.3 del Real Decreto-ley es necesaria para acreditar la situación de umbral de exclusión.

Respecto de esta infracción, y por lo que concierne al interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia invoca la concurrencia de la circunstancia prevista en el artículo 88.2.a) LJCA, al realizarse una interpretación que se aleja de la literalidad de la norma y contradice la jurisprudencia que, sobre esta cuestión, han dictado los órganos jurisdiccionales del orden civil -en las sentencias que cita- que defienden una interpretación estrictamente literal del artículo 3.3 del Real Decreto-ley 6/2012, entendiendo que la acreditación del umbral de exclusión es carga del deudor mediante la presentación de los documentos que taxativamente exige el citado precepto, convirtiéndose la falta de acreditación en impedimento de la aplicación de las medidas del CBP.

En definitiva, alega, el interés casacional "se concreta en la conveniencia de un pronunciamiento del TS que, rectificando la interpretación efectuada por la Sentencia, ratifique una interpretación literal del art. 3.3 del RD Ley 3/2012 en el sentido de que es carga del deudor aportar toda la documentación exigida en él para acreditar la situación de hallarse en umbral de exclusión".

En segundo lugar, denuncia la infracción del artículo 5.4 del Real Decreto-ley 6/2012 pues dicho precepto no establece una aplicación retroactiva de las medidas previstas en el CBP; refiriéndose, de hecho, a las medidas previstas, pero no a las medidas concretas de reestructuración o las nuevas condiciones financieras del préstamo resultado de su novación (que exige un acuerdo entre ambas partes). La norma prevé que, presentada la solicitud junto con la documentación, la Entidad debe ofrecer al deudor un plan en el que se concreten las medidas previstas en el apartado 1.b) del CBP en el plazo de un mes y ese plan debe ser aceptado por el deudor, lo que implica inexorablemente que es preciso un acuerdo expreso de voluntades posterior sobre la concreta aplicación de las medidas de reestructuración, lo que se deduce nítidamente de la referencia expresa que realizan los artículos 5.4 y 5.5 del Real Decreto-ley 6/2012 a la novación.

Respecto de esta infracción invoca la concurrencia de la presunción de interés casacional objetivo prevista en el artículo 88.3.a) LJCA al no existir jurisprudencia sobre la interpretación y aplicación del art. 5.4 del Real Decreto-ley 6/2012, para determinar si tal precepto requiere o no un previo acuerdo con el deudor en el que, modificando las condiciones originarias del préstamo, se apliquen las medidas contenidas en el CBP; o si la acreditación del umbral de exclusión da lugar a la directa e inmediata aplicación de las medidas previstas en el CBP.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 1 de diciembre de 2019, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Ha comparecido en calidad de parte recurrente el procurador de los Tribunales D. Ramón Blanco Blanco, en nombre de Banco Santander, S.A.

En calidad de parte recurrida han comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, quien se opone a la admisión del recurso; así como la procuradora de los Tribunales D.ª Ana Llorens Pardo, en representación del Banco de España, que formula también oposición a la admisión del recurso.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

Con carácter previo debemos señalar que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista. Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se han observado los requisitos de legitimación y plazo. Asimismo, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar su relevancia y realizándose el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, acerca de la concurrencia de los supuestos de interés casacional comprendidos en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA que se invocan.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora la cuestión litigiosa que, tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución y se formula en el escrito de preparación, se estructura en dos interrogantes (si bien intrínsecamente relacionados) que enunciamos alterando su orden: en primer lugar se cuestiona si, una vez adherida la entidad bancaria al Código de Buenas Prácticas (CBP) que en protección del deudor hipotecario prevé el Real Decreto-ley 6/2012 (como es el caso), la aplicación prevista por el artículo 5.4 del Real Decreto-ley de las medidas de reestructuración de la deuda hipotecaria o complementarias se produce desde el momento en que el deudor acredita hallarse en el umbral del exclusión que define el artículo 3.1 del Real Decreto-ley o es necesario que, previamente, se suscriba un acuerdo de novación de la deuda entre ambas partes. Y, en segundo lugar, si para la acreditación por el deudor de situarse en el umbral de exclusión es preciso la aportación de todos y cada uno de los documentos previstos en el artículo 3.3 de la norma o la falta de algunos de ellos no implica la invalidez de la solicitud que, permite, una vez aceptada, que la entidad bancaria requiera la aportación de los documentos que falten.

Sobre estas cuestiones, como se ha resumido en los antecedentes de esta resolución, la Sala de instancia, confirmando la resolución sancionadora, entiende aquí el momento de aplicación de las medidas es el de la acreditación de hallarse en el umbral de exclusión y que la falta de algún documento no impide que se entienda acreditada dicha situación o aceptada la solicitud. Por el contrario, la entidad recurrente entiende que la documentación exigida en el artículo 3 del Real Decreto-ley ha de ser aportada en su totalidad y que la aplicación de las medidas del CBP requiere de un acuerdo expreso de novación de deuda entre ambas partes.

A efectos meramente ilustrativos conviene transcribir el artículo 3.3 del citado Real Decreto-ley en el que, tras haberse definido el umbral de exclusión y las características que han de reunirse para considerar que el deudor hipotecario se encuentra situado en ese umbral, se establece que " 3. La concurrencia de las circunstancias a que se refiere el apartado 1 se acreditará por el deudor ante la entidad acreedora mediante la presentación de los siguientes documentos: a) Percepción de ingresos por los miembros de la unidad familiar: (...) b) Número de personas que habitan la vivienda: (...) c) Titularidad de los bienes: (...) d) Declaración responsable del deudor o deudores relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos para considerarse situados en el umbral de exclusión según el modelo aprobado por la comisión constituida para el seguimiento del cumplimiento del Código de Buenas Prácticas".

Por su parte, el artículo 5 del Real Decreto-ley, que regula la sujeción al CBP incluido en el Anexo dispone en su apartado cuarto que " 4. Desde la adhesión de la entidad de crédito, y una vez que se produzca la acreditación por parte del deudor de que se encuentra situado dentro del umbral de exclusión, serán de obligada aplicación las previsiones del Código de Buenas Prácticas. Sin perjuicio de lo anterior, cualquiera de las partes podrá compeler a la otra a la formalización en escritura pública de la novación del contrato resultante de la aplicación de las previsiones contenidas en el Código de Buenas Prácticas. Los costes de dicha formalización correrán a cargo de la parte que la solicite"; previendo en su apartado quinto que " 5. La novación del contrato tendrá los efectos previstos en el artículo 4.3 de la Ley 2/1994, de 30 de marzo, sobre Subrogación y Modificación de Préstamos Hipotecarios, con respecto a los préstamos y créditos novados".

Y, en fin, el artículo 15 de la norma, regulador del régimen sancionador, prescribe que "Lo previsto en los apartados 4 y 9 del artículo 5, y en el artículo 6.5 tendrá la condición de normativa de ordenación y disciplina, conforme a lo previsto en la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y el incumplimiento de las obligaciones que derivan de los mismos se considerará infracción grave, que se sancionará de acuerdo con lo establecido en dicha Ley".

Teniendo en cuenta lo anterior, y a fin de poder verificar se aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, no puede obviarse que la actora invoca la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, así como el supuesto previsto en el apartado a) del artículo 88.2 LJCA.

Conviene recordar en este punto que la presunción por inexistencia de jurisprudencia contemplada en el artículo 88.3.a) LJCA no tiene un carácter absoluto puesto que el propio artículo 88.3, in fine, permite inadmitir (mediante "auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Esta carencia manifiesta supone que la cuestión suscitada por la parte en su recurso de casación anuda el interés casacional objetivo a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso sin trascender a cuestiones dotadas de un mayor contenido de generalidad o con posible proyección a otros litigios (en el mismo sentido, ATS de 6 de marzo de 2017, RCA 150/2016). Y ello ha de ser perceptible de forma directa o sin complejos razonamientos jurídicos.

Pues bien, en este caso, el interrogante suscitado sobre el momento temporal en que deben aplicarse las medidas contempladas en el Código de Buenas Prácticas para la protección de deudores hipotecarios, con incidencia directa en la posibilidad de cometer una infracción de carácter grave, no carece manifiestamente de interés casacional objetivo, siendo conveniente un pronunciamiento de esta Sala a fin de aclarar si esa obligatoriedad surge en el mismo (e inmediato) momento en que se acredita la situación de hallarse en el umbral de exclusión; o si, por el contrario, se requiere del previo acuerdo novatorio de la obligación por ambas partes. Y en directa relación con lo anterior parece conveniente aclarar si la solicitud de reestructuración de deuda debe ir acompañada, en todo caso, de todos y cada uno de los documentos establecidos en el artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2012 para ser aceptada o si ello no resulta necesario, pudiendo ser requerido el solicitante para la aportación posterior de los documentos, lo que llevaría a la necesaria determinación de cuándo se entiende acreditado ese umbral de exclusión: si con la presentación y aceptación de la solicitud por la entidad bancaria o con la efectiva comprobación de la concurrencia de todos los requisitos exigidos legalmente. Cuestiones todas ellas, sobre el régimen regulador de las medidas extraordinarias para la protección de los deudores hipotecarios en una época de crisis económica, que no cuentan con pronunciamiento de esta Sala, al menos en lo aquí suscitado, concurriendo la presunción invocada por la entidad recurrente.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 LJCA, procede admitir a trámite este recurso de casación, identificando como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las apuntadas en el razonamiento jurídico anterior, siendo preciso interpretar los artículos 3.3, 5.4 y 15 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, sin perjuicio de las otras normas que la Sección considere.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.