STS 64/2021, 25 de Enero de 2021

La Confederación Intersindical Galega (en adelante, CIG) y don Leopoldo como delegado sindical del CIG en la Junta de Personal del Ayuntamiento de Lugo, interpusieron el recurso contencioso-administrativo 322/2017 ante el juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Lugo contra el Acuerdo 22/585, de 27 de septiembre de 2017, de la Junta del Gobierno Local del Ayuntamiento de Lugo, por el que se acordó ratificar, validar y aprobar los acuerdos de la mesa de negociación de 7 de marzo de 2016 en los que se decidió la modificación de los artículos 20 y 21 del Reglamento Interno de Personal Funcionario de aquel Ayuntamiento respecto de las horas extraordinarias en los términos que más debajo de expondrán.

Estimado el recurso contencioso-administrativo por sentencia de 22 de mayo de 2018, la representación procesal del Ayuntamiento de Lugo interpuso recurso de apelación 376/2018 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que se tramitó y en el que se dictó sentencia desestimatoria de 20 de febrero de 2019.

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación del Ayuntamiento de Lugo ante dicha Sección informando de su intención de interponer recurso de casación y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 22 de abril de 2019, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personado el Ayuntamiento de Lugo como recurrente y CIG como recurrida, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 24 de octubre de 2019 lo siguiente:

" Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el ayuntamiento de Lugo, contra la sentencia de 20 de febrero de 2019 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (recurso de apelación núm. 376/2018 ).

" Segundo. Precisar que la cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es plantear si, en los municipios de gran población, cuando estamos ante una materia regulada reglamentariamente que venga atribuida a un órgano distinto al pleno, esta atribución competencial persiste o, por el contrario, solamente le corresponde cuanto la regulación se refiera a materias en las que el propio pleno ostente competencias.

"Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, son los artículos 123.1.d) y 127.1.h) Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de bases del régimen local."

Por diligencia de ordenación de 5 de noviembre de 2019 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

El letrado del Ayuntamiento de Lugo en la representación que le es propia evacuó dicho trámite mediante escrito de 20 de diciembre de 2019 en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas. A los efectos del artículo 92.3.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), formuló como pretensión la anulación de la impugnada y en concreto lo siguiente:

"- Interpretar los artículos 123.1.d ) y 127.1.h) de la LRBRL en el sentido de que el Pleno en un municipio de gran población como es el caso del Ayuntamiento de Lugo no es competente para aprobar o modificar un Reglamento.

"- que en virtud de lo previsto en el artículo 127.1.h) de la LRBRL , la Junta de Gobierno Local es el órgano competente para la aprobación y ratificación del acuerdo adoptado por la mesa negociadora de 7 de marzo de 2016 y que afecta a las retribuciones del personal al servicio de la Corporación Local".

Por providencia de 15 e enero de 2020 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la representación de CIG solicitando que, teniendo por formulada su oposición al recurso, se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 20 de noviembre de 2020 se señaló este recurso para votación y fallo el 19 de enero de 2021, fecha en que tuvo lugar tal acto, y el 21 siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

PLANTEAMIENTO DEL LITIGIO.

1. En primera instancia se impugnó el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Lugo de 27 de septiembre de 2017.

2. Mediante tal acuerdo se ratificaban, validaban y aprobaban los acuerdos de la mesa de negociación, de 7 de marzo de 2016, en los que se decidió modificar los artículos 20 y 21 del Reglamento Interno de Personal Funcionario del Ayuntamiento de 26 de octubre de 1990 (en adelante, el Reglamento Interno de Personal), en los siguientes términos:

   1. Que el valor de las horas extraordinarias normales se calculará aumentándolo un 40% y el valor de la hora extraordinaria festiva en un 100%.

   2. Que se suprime el límite de horas extraordinarias al año para el personal funcionario.

3. Tal acuerdo de la Junta de Gobierno Local fue recurrido por la CIG y por don Leopoldo, como delegado sindical de la CIG en la Junta de Personal. Por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Lugo, de 22 de mayo de 2018, se estimó la demanda, anulándose el acuerdo; tal sentencia fue confirmada en apelación por la ahora impugnada.

4. La declaración de nulidad del acuerdo se basó en que la competencia para modificar el Reglamento Interno de Personal es del Pleno del ayuntamiento y no de la Junta de Gobierno Local, todo en virtud del artículo 123.1.d), en relación con el artículo 121, ambos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL).

PLANTEAMIENTO DE LA SENTENCIA Y DEL RECURSO DE CASACIÓN.

1. Como se ha dicho la sentencia ahora impugnada confirma la estimatoria dictada en primera instancia. Sus razonamientos se resumen en estos términos que hacen suyo el sindicato CIG como parte recurrida en casación:

   1. La resolución anulada modificaba los artículos 20 y 21 del Reglamento Interno de Personal, lo que es competencia del Pleno y no de la Junta de Gobierno Local conforme al artículo 123.1.d) de la LRBRL.

   2. Las horas extraordinarias no constituyen retribuciones complementarias sino gratificaciones y el artículo 6.1 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre retribuciones de los funcionarios de Administración Local, atribuye al Pleno la determinación presupuestaria de la cantidad global destinada a su asignación.

   3. Respecto del régimen de los municipios de gran población -caso de Lugo-, el artículo 123.1.d) de la LRBRL reformado por Ley 57/2003, de 16 de diciembre (en adelante, Ley 57/2003), atribuye al Pleno la competencia para la aprobar y modificar reglamentos, sin añadir que tal competencia lo será sólo cuando la regulación se refiera a las materias que sean competencias del Pleno.

   4. Por tanto, si tras esa reforma se hubiera querido atribuir a la Junta de Gobierno Local la competencia sobre aprobación y modificación de los reglamentos respecto las horas extraordinarias, así se hubiera hecho.

   5. Rechaza la invocación por parte del Ayuntamiento del artículo 38.3 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante, EBEP) sobre el régimen de pactos y acuerdos. Entiende que no se refiere a los reglamentos internos, sino a los de carácter general de la administración correspondiente; tal precepto emplea la expresión "en su caso" porque puede plantearse que la regulación normativa se haya aprobado antes o al tiempo de la aprobación del acuerdo de que se trate.

   6. En todo caso el artículo 38.3 del EBEP exige para la validez y eficacia de los acuerdos que se aprueben por los órganos competentes y el Reglamento Interno de Personal es de 1990, luego su modificación debe aprobarse en Pleno, máxime tras la reforma hecha por la Ley 57/2003 de la LRBRL que sigue atribuyendo esa competencia reglamentaria a tal órgano.

2. Por su parte en su recurso de casación el Ayuntamiento de Lugo sostiene lo siguiente, también en síntesis:

   1. Tras la reforma por la Ley 57/2003, el artículo 127.1.h) de la LRBRL atribuye la competencia en materia de retribuciones del personal en los municipios de gran población a las juntas de gobierno local.

   2. Es cierto que los artículos 20 y 21 del Reglamento Interno del Personal de 1990 atribuye tal competencia al Pleno, lo que obedece a que en 1990 ese era el órgano competente conforme al artículo 22.2. i) de la LRBRL.

   3. Hoy día la competencia sobre "retribuciones complementarias" es de las Juntas de Gobierno Local, aun cuando en el ejercicio de la misma se efectúe una modificación reglamentaria, pues el artículo 123 de la LRBRL no atribuye al Pleno competencia sobre tal materia, excepción hecha de las retribuciones de ciertos cargos municipales, en concreto las de los miembros del Pleno, del Secretario General, del Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los órganos directivos municipales [artículo 123.1.n)].

   4. Tras exponer la configuración competencial de los órganos de los municipios de gran población, alega que de la sentencia impugnada se deduciría que el Pleno sólo ejercería su competencia para una modificación formal.

   5. La sentencia impugnada contradice la evolución normativa expuesta, de forma que por vía reglamentaria se sustraería una competencia a la Junta de Gobierno Local y sería el Pleno quien aprobaría y regularía una materia que, conforme al artículo 123.1 de la LRBRL, no es de su competencia.

   6. A estos efectos es decisivo el artículo 38.3 del EBEP pues fue la Junta de Gobierno Local la que, respecto de una materia de su competencia, ratificó y aprobó lo previamente acordado. Esto es lo relevante y no tanto la modificación reglamentaria que es meramente formal tal y como ha sostenido otra sentencia, en concreto la 156/2017 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Lugo (procedimiento abreviado 24/2017).

   7. En consecuencia, concreta su pretensión en que se declare que en los municipios de gran población el Pleno no es competente para aprobar o modificar el reglamento que afecte o regule una materia que es competencia de otro órgano municipal, la Junta de Gobierno Local, órgano éste competente para aprobar y ratificación el acuerdo de la mesa negociadora conforme al artículo 127.1.h) de la LRBRL.

JUICIO DE LA SALA.

1. En el régimen de los municipios de gran población el Pleno municipal se configura " como un verdadero órgano de debate de las grandes políticas locales que afectan al municipio y de adopción de las decisiones estratégicas" (Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, IV, párrafo quinto) y " órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal" ( artículo 122.1 de la LRBRL en relación con el artículo 3.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985). Se acerca así a un modelo parlamentarizado.

2. Esta caracterización lo singulariza respecto de los órganos ejecutivos o "ejecutivo local" -Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los órganos directivos- [cf sentencia del Tribunal Constitucional 103/2013, Fundamento Jurídico 5.h) párrafo tercero].

3. Señala el Fundamento Jurídico antes citado de la sentencia del Tribunal Constitucional 103/2013, que la reforma que efectuó la Ley 57/2003 responde a la exigencia de dotar a los municipios de gran población de "" ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente"" según su Exposición de Motivos, de ahí que la Junta de Gobierno Local asuma " la mayoría de las competencias de ejecución que antes correspondían al Pleno [lo que se agrava con] la complejidad de la gestión administrativa en los municipios de gran población".

4. La Junta de Gobierno Local colabora en la función de dirección política que corresponde al Alcalde, que lo preside, y " ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que se señalan en el artículo 127" [ artículo 126.1 en relación con el artículo 124.4.b) ambos de la LRBRL]. Según la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003 el cambio de denominación de "Comisión de Gobierno" a "Junta de Gobierno Local" busca " destacar la naturaleza ejecutiva de dicho órgano" (cf.III, párrafo quinto).

5. No obstante lo dicho siempre se está ante una administración territorial y pese al apoderamiento y configuración de ese "ejecutivo fuerte", el Pleno sigue siendo un órgano de tal administración y, además, el más relevante. Tales órganos ejecutivos responden ante el Pleno como órgano de máxima representación, de manera que respecto del "ejecutivo local" ejerce competencias de especial relevancia política como son las de control y fiscalización, censura política, aprobación de los presupuestos, etc.

6. Como órgano de una administración que es no deja de ejercer potestades administrativas y de entre ellas una que tiene especial relevancia en toda administración: el ejercicio de la potestad reglamentaria, inherente para la efectividad del principio de autonomía local [ cf. artículo 137 in fine de la Constitución y artículos 2 y 4.1.a) de la LRBRL].

7. La relevancia de tal potestad es obvia pues mediante la misma el Pleno, como máximo órgano municipal, conforma el ordenamiento jurídico del municipio. Y sin entrar en el análisis de la distinta tipología de reglamentos municipales, cabe señalar que tal potestad la ejerce el Pleno bien sea en lo interno u orgánico como en general, es decir, sobre todas las materias de competencia municipal respecto de las cuales los otros órganos ejercen potestades ejecutivas o administrativas, esto es, de actuación [cf. artículo 123.1.c) y d) de la LRBRL]. Y añádase que si bien la Junta de Gobierno Local ostenta potestad de promoción reglamentaria [ artículo 127.1.a) de la LRBRL], no por ello se le sustrae al Pleno el ejercicio de la potestad reglamentaria.

8. En apoyo de su tesis el Ayuntamiento de Lugo invoca tanto en la instancia como en casación el artículo 38.3 del EBEP. Tal precepto regula con carácter general y para todas las administraciones, el régimen de la negociación, pactos y acuerdos sobre las condiciones de trabajo en el ámbito del empleo público. De tal precepto se deduce lo siguiente:

   1. La validez y eficacia de lo pactado o acordado en ese ámbito de negociación exige que sea expresa y formalmente aprobado por los "órganos de gobierno de las Administraciones Públicas".

   2. Una vez ratificados los acuerdos que afecten a temas que puedan decidirse definitivamente por los órganos de gobierno de cada Administración, entonces lo estipulado será directamente aplicable.

   3. Que lo pactado sea así directamente aplicable no quita para que, si tiene alcance reglamentario, se acometa una regulación de tal naturaleza por el órgano competente, pero con un matiz: lo es con efectos formales pues tiene prioridad lo que resulte del proceso negociador y se ratifique, luego esa regulación se supedita a lo pactado.

   4. Tal esquema lo confirman, por contraste, los párrafos segundo y tercero del artículo 38.3 del EBEP cuando lo pactado afecta a materias sujetas a reserva de ley. En este caso los pactos o acuerdos carecen de eficacia directa y se da prioridad a la reforma legal. Por tanto, si con base en lo pactado o acordado se promueve una iniciativa legislativa y se rechaza en sede parlamentaria " se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes".

9. Frente a lo que sostiene la parte recurrente, el artículo 38.3 del EBEP confirma el juicio de esta Sala pues sus previsiones deben matizarse en el ámbito de la Administración local, lo que refuerza lo dicho no sólo a efectos de la competencia material para el ejercicio de la potestad reglamentaria sino, además, para el ejercicio de sus funciones de control. Esto es así por lo siguiente:

   1. Tratándose de la Administración del Estado o autonómica, la prioridad que el artículo 38.3 del EBEP da a lo pactado o acordado dotándolo de eficacia directa se explica porque todo queda en el seno de una organización administrativa en la que no hay órganos representativos, plurales, de control político interno.

   2. Sin embargo -como se ha expuesto- en el seno de la Administración local sí hay un órgano, el Pleno, que ejerce funciones de "superior control y fiscalización" respecto del "ejecutivo local", esto es, el Alcalde, la Junta de Gobierno Local y demás órganos directivos [ artículo 122.4.b) de la LRBRL] y que, además, ejerce poder normativo, esto es, potestad reglamentaria.

   3. Esto significa que esa idea de mera aprobación formal de la reforma reglamentaria no puede aceptarse sin más en este ámbito, pues lo pactado o acordado queda abierto a la fiscalización y debate en el Pleno al ejercer la potestad reglamentaria.

PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA CUESTIÓN QUE PRESENTA INTERÉS CASACIONAL OBJETIVO.

1. Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia, el auto de admisión de 24 de octubre de 2019 identifica como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar " si, en los municipios de gran población, cuando estamos ante una materia regulada reglamentariamente que venga atribuida a un órgano distinto al pleno, esta atribución competencial persiste o, por el contrario, solamente le corresponde cuanto la regulación se refiera a materias en las que el propio pleno ostente competencias".

2. Precisando más tal cuestión, se plantea si respecto de materias que sean competencia de la Junta de Gobierno Local, este órgano asume también la competencia de su regulación reglamentaria al no tener atribuido el Pleno competencia sobre esas materias; o por el contrario, si el Pleno ejerce su potestad reglamentaria sobre todas las materias, aun cuando la competencia ejecutiva y administrativa sea de los órganos de gobierno, en este caso, de la Junta de Gobierno Local.

3. Así planteado y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, desde el juicio de la Sala ya expuesto, se concluye que en los municipios de gran población, el Pleno configurado como órgano de máxima representación política, debate y control, pero también como órgano administrativo, que ejerce la potestad reglamentaria sobre todas las materias, luego puede regular aquellas cuyo ejercicio es competencia de los órganos ejecutivos, administrativos o de gobierno, en particular la Junta de Gobierno Local.

APLICACIÓN AL CASO

1. Aplicado lo expuesto al caso, se desestima el recurso de casación. En efecto, es secundario que las horas extraordinarias se consideren retribución complementaria o gratificación, lo relevante es que lo pactado el 7 de marzo de 2016 afectaba a un aspecto relacionado con las condiciones de trabajo de los empleados públicos del Ayuntamiento de Lugo, luego era competencia de la Junta de Gobierno Local al menos conforme al inciso final del artículo 127.1.h) de la LRBRL que, a modo de cláusula de cierre residual, atribuye a tal órgano la competencia para adoptar "decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano" y que en este caso sería el Pleno.

2. Pero lo pactado inicialmente y posteriormente aprobado fue no sólo lo relativo al cálculo de las horas extraordinarias, sino que comportó la modificación de dos preceptos del Reglamento Interno de Personal de 1990. De ser sólo lo primero, todo quedaría acotado a las competencias ejecutivas o administrativas de la Junta de Gobierno Local; ahora bien, lo pactado llevaba a una reforma reglamentaria, lo que afectaba al ámbito competencial del Pleno que, como se ha dicho, es quien ejerce la potestad reglamentaria.

COSTAS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

2. En cuanto a las de la instancia se mantiene el pronunciamiento de la sentencia de instancia ( artículo 93.4 en relación con el artículo 139.2) de la LJCA).

Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta sentencia, se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LUGO contra la sentencia de 20 de febrero de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso de apelación 367/2018, sentencia que se confirma por ser conforme a Derecho.

En cuanto a las costas, estese a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.