STS 1506/2020, 12 de Noviembre de 2020

Por la representación procesal de Pescadores de Carboneras, Sociedad Cooperativa Andaluza, se interpone recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 1 de febrero de 2019, por el que se ampliaron los límites del Parque Nacional Marítimo - Terrestre del Archipiélago de Cabrera por la incorporación de espacios marinos colindantes al mismo.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo se procedió a formalizar la demanda, en la que se solicita que, estimándose el recurso, se anule dicha disposición, bien en su totalidad por vulneración del procedimiento legalmente establecido para la toma del acuerdo y haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, bien en sus apartados, Primero, Segundo y Tercero, primer párrafo, así como su ANEXO IV en sus apartados 1 y 2 que habrán de ser modificados en el sentido de no imponer restricciones a la flota artesanal profesional y a la de palangre de superficie en la forma indicada.

Dado traslado para contestación a la demanda, las partes demandadas argumentan en contra de las alegaciones de la actora y solicitan la desestimación del recurso.

Limitándose la prueba al expediente administrativo, se abrió el trámite de conclusiones y formalizados los correspondientes escritos por las partes, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 10 de noviembre de 2020, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Se interpone recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 1 de febrero de 2019, por el que se ampliaron los límites del Parque Nacional Marítimo - Terrestre del Archipiélago de Cabrera por la incorporación de espacios marinos colindantes al mismo.

En la demanda, tras describir la elaboración del acuerdo impugnado y su contenido en aquellas disposiciones que la parte entiende relevantes, alega como fundamentos jurídicos: nulidad por vulneración del procedimiento legalmente establecido al efecto en los artículos 11 y 8 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, argumentando que la tramitación para llegar al acuerdo de ampliación del parque nacional en cuestión, no se ha llevado a cabo por dicha vía ordinaria, establecida en el apartado 1 del artículo 11 de la Ley 30/2014, sino por la extraordinaria que contempla el apartado 2 del mismo artículo, que es excepcional y por tanto solamente podrá utilizarse en supuestos excepcionales por circunstancias motivadas que así lo justifiquen, sin que aparezcan en el acuerdo, ni en su preámbulo, ni en los anexos, motivación alguna de la supuesta excepcionalidad de la ampliación de los límites del parque nacional.

Por el contrario, la ingente ampliación de la extensión del parque, que se lleva a cabo, 80.779,05 ha., frente a las 10.021,47 ha. de origen, que vienen a sumar 90.800,52 ha., conforme aparece al ANEXO II, nos infiere que no estamos ante una simple modificación de los límites iniciales, sino ante la creación de un nuevo parque nacional al que se anexiona el existente. Por lo que la entidad demandante entiende que no puede llevarse a cabo la ampliación por la vía excepcional del apartado 2 del artículo 11 de la Ley 30/2014, sino por la ordinaria del apartado 1 del mismo artículo; es decir conforme a lo establecido para la declaración de un parque nacional, cuyo procedimiento se encuentra regulado en el artículo 8 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales y que en absoluto ha sido respetado. Por lo que el acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna a través del presente recurso contencioso administrativo, ha de ser considerado nulo de pleno derecho, tanto por haber sido tomado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, como por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ello por imperativo de lo dispuesto en el art. 47.1, letras b) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se alega la nulidad del apartado primero porque la ampliación que se lleva a cabo, lo es incorporando espacios marinos colindantes en una superficie de 80.779,05 h., los que se supone, disponen de las características naturales idóneas para ello al incluir sistemas que amplían y complementan a los actualmente protegidos por el parque nacional; pero ello no es así, ya que en el propio apartado tercero se dice que no existen evidencias científicas que avalen la continuidad ecológica con el ecosistema terrestre ya declarado parque nacional, según lo previsto en el artículo 6.4 de la citada Ley 42/2007, de 13 de diciembre. Por la misma razón se alega la nulidad del apartado segundo, añadiendo que carece de información científica suficiente para justificar la delimitación del área llevada a cabo, invocando al efecto el informe sobre las consecuencias para la actividad pesquera de la ampliación del Parque Nacional de Cabrera, elaborado por la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura en fecha 28 de septiembre de 2017 del Ministerio de Agricultura, y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, aportado en trámite de completar expediente a instancias de la parte.

Por lo que se refiere al primer párrafo del apartado tercero, entiende la demandante que se ha incumplido el artículo 7.3 de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales y no se han respetado derechos adquiridos, en cuanto a la flota de palangre de superficie que viene operando en la zona, alegando la ilegalidad de la prohibición de faenar en la zona ampliada a la flota de palangre de superficie, señalando que a la vista del Decreto 941/2001, de 3 de agosto, por el que se establece el régimen de protección de los recursos pesqueros del Parque Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera, la permisión de faenar en las aguas del parque se encuentra exclusivamente contemplada para la flota local que esté incluida en el censo de la flota pesquera operativa dentro de la modalidad de artes menores o de cerco en el Mediterráneo, que utilicen artes y aparejos tradicionales, faenen con regularidad probada en la zona y cumplan los criterios de profesionalidad establecidos y que estas restricciones pueden parecer lógicas para su aplicación en la superficie inicial del Parque Marítimo Terrestre del Archipiélago de Cabrera, donde la parte marina era mínima; pero ahora, que se multiplica por nueve la extensión del mismo, correspondiendo toda la ampliación que asciende a 80.779,05 ha. la superficie marina, no puede decirse lo mismo. La actual flota de palangre de superficie, integrada en el Censo de la Flota Pesquera operativa, en esta modalidad, no podrá seguir faenando en la zona del parque ampliada, donde la vienen haciendo con regularidad probada. La implantación de las restricciones respecto de la pesca profesional, que se van a aplicar a la zona ampliada del parque chocan con lo establecido en el artículo 7.3 de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, dado que no se ha hecho ningún estudio al objeto de determinar las actividades que resulten incompatibles con la gestión y conservación del espacio ampliado y por supuesto tampoco se ha llegado a acuerdos voluntarios para establecer las medidas necesarias. Consideran, examinando el informe conjunto del INSTITUTO ESPAÑOL DE OCEANOGRAFÍA y la SECRETARÍA GENERAL DE PESCA sobre el impacto de la propuesta de ampliación del PARQUE NACIONAL DE CABRERA en las flotas de palangre de superficie, que la actividad profesional de la pesca de palangre de superficie va a quedar eliminada de la zona ampliada del parque, cuando la flota dedicada a esta actividad la ha venido realizando con asiduidad en esta zona, sobre todo las embarcaciones con puerto base en Carboneras, las cuales quedaría excluidas del censo local para operar en dicho lugar.

Alegan que la flota de palangre de superficie no tiene incidencia alguna sobre el fondo marino, y por consiguiente no afecta de ningún modo a los bancos de corales profundos, igualmente esta flota no tiene interacción ni con cetáceos ni con otros peces migradores que no constituyan sus especies objetivo, como el pez espada y diversos túnidos, habiendo quedado acreditado la selectividad de esta modalidad pesquera debido principalmente al cambio de explotación en la pesquería como consecuencia de las campañas experimentales llevadas a cabo desde la década de los 90. Invocan al respecto el informe solicitado del Equipo de Túnidos Centro Oceanográfico de Málaga, del Instituto Español de Oceanografía, Informe científico sobre el impacto de la flota de palangre de superficie sobre el lecho marino y sobre las especies de vertebrados superiores marinos (aves, tortugas y mamíferos) en la zona de ampliación de Parque Nacional Marítimo Terrestre de Cabrera, que concluye:

1. - El palangre de superficie no afecta directamente al lecho marino.

2. - las capturas de tortugas marinas en el área de ampliación del parque de Cabrera en el periodo analizado (2009-2017) suponen un 1,9% de las registradas por el programa de observadores a bordo del IEO en el caladero mediterráneo.

3. - Las capturas de mamíferos marinos en el área suponen un 2,2% de las registradas por el programa de observadores a bordo del IEO en el caladero mediterráneo.

4. - No se han registrado capturas de aves en el área de la reserva.

5. - Los cambios de estrategia de pesca introducidos han minimizado la incidencia del palangre sobre las especies de aves, mamíferos y tortugas marinas en el Mediterráneo occidental.

Tampoco tiene incidencia alguna, sobre la zona de ampliación propuesta, la actividad de la flota de buques naseros, dedicada principalmente a la pesca del camarón.

Finalmente alegan la nulidad de las medidas transitorias de gestión, establecidas en los puntos 1 y 2 del Anexo IV, considerando que las medidas transitorias de gestión deben permitir la pesca artesanal de carácter profesional sin restringir la misma a las embarcaciones cuyo puerto base se encuentre a menos de 24 millas. Igualmente se debe permitir la pesca de palangre de superficie a todas las embarcaciones incluidas en el Censo de Palangre de Superficie para el Mediterráneo, sin limitación de jornadas anuales, sin más limitaciones que las impuestas actualmente por la legislación que les es de aplicación, toda vez que cuentan con esos derechos adquiridos.

Frente a ello, el Abogado del Estado señala que El Parque Nacional marítimo-terrestre del Archipiélago de Cabrera se declaró por Ley 14/1991, de 29 de abril. En todo el tiempo transcurrido han sido numerosos los informes técnicos emitidos que han permitido considerar imprescindible la ampliación del área marina a proteger. Por tanto, existe una amplia base técnica y científica que sustenta la propuesta de ampliación. Añade que para que la opción legal adoptada fuese viable se aseguró que la ampliación se tratase de áreas con características similares a las ya declaradas y con valores complementarios, y cuya titularidad fuera estatal, como en efecto ocurre en este caso en el que se trata de aguas sometidas a soberanía o jurisdicción españolas, y señalando en cuanto a la excepcionalidad que se han tenido en cuenta los compromisos asumidos por España en materia de conservación. En especial la necesidad de dar cumplimiento a los acuerdos y convenios internacionales y, en particular, el llamado Compromiso 11 de Aichi, suscrito por España en el marco del Convenio de Diversidad Biológica de Naciones Unidas, y que compromete a los países firmantes a proteger efectivamente el 10% de las zonas marinas y costeras antes de 2020.

Afirma que: siguiendo el procedimiento establecido en el citado artículo 11.2 de la LPN, la propuesta de ampliación se sometió a trámite de información pública por espacio de dos meses. El proceso de participación pública ha implicado a todos los agentes sociales afectos a la gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera y en el que ha participado la propia sociedad cooperativa recurrente, cuyas alegaciones fueron estimadas parcialmente, así como la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía.

La superficie que se amplía (80.779,05 ha) incluye sistemas que aumentan y complementan los protegidos en la superficie inicial a la declaración del parque. La inexistencia de evidencias científicas de la continuidad ecológica del ecosistema terrestre ya declarado con la superficie ampliada de espacios marinos, no tiene que implicar la declaración de un nuevo parque, tal y como entiende la recurrente.

La continuidad ecológica es un concepto jurídico que se utiliza para la delimitación de la competencia administrativa para la gestión de las áreas marinas protegidas, de acuerdo con la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la Ley 41/2010 de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino y la LPN. Pero la competencia de gestión no influye ni tiene que afectar a la declaración o a la ampliación de un parque nacional. Una u otra decisión se adoptan en base a estudios científicos y técnicos, y los propios informes que el recurrente enumera en su demanda (Instituto Español de Oceanografía (IEO) de junio de 2017 y Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de septiembre de 2017) avalan esta ampliación.

En cuanto a las restricciones pesqueras, señala que se permite específicamente la actividad pesquera de la flota profesional de palangre de superficie, que de hecho, es la única de las artes de pesca fuera de las artes menores que el Acuerdo permite expresamente; que se establece un régimen transitorio; que otras limitaciones derivan a la propia normativa de pesca y en conclusión, que se han respetado derechos adquiridos retrasando la concreción de las actividades incompatibles con la gestión y conservación del área ampliada del PNMTAC hasta la aprobación de una nueva ley, sin perjuicio de la aplicación de la normativa ambiental y pesquera vigente.

Por su parte, la representación procesal de la Fundación Océana sostiene, igualmente, la legalidad del acuerdo impugnado, adhiriéndose a los argumentos del Abogado del Estado y abundando sobre cada uno de ellos, con referencia a múltiples informes y documentación que justifican la ampliación del Parque Nacional acordada.

La Comunidad Autónoma realiza una amplia referencia a la elaboración y procedimiento seguido para la adopción del acuerdo de ampliación del Parque Nacional Marítimo - Terrestre del Archipiélago de Cabrera y la posición jurídica de la Comunidad al respecto, y en cuanto a los motivos de impugnación invocados en la demanda, mantiene que: ninguna duda cabe de que el procedimiento utilizado para la ampliación de los límites territoriales del Parque Nacional Marítimo Terrestre del Archipiélago de Cabrera resulta completamente ajustado a Derecho en cuanto su utilización ha venido determinada por la concurrencia de todos los requisitos que la Ley reguladora exige para su aplicación y en tanto que su carácter de "excepcionalidad" - que en realidad no es sino simple "especialidad" - no responde a situaciones poco frecuentes o extravagantes o de urgencia como pretende sugerir la parte actora, sino a la concurrencia de unos "requisitos" que, de darse, permiten la especial o excepcional tramitación de la ampliación por medio de dicho específico procedimiento. Señala que la existencia o inexistencia de continuidad.

Ecológica resulta intrascendente en relación con la concurrencia de los requisitos que la Ley exige para la aplicación del procedimiento especial para la ampliación de los límites de un Parque Nacional. Y argumenta ampliamente que la ampliación del PNMT del Archipiélago de Cabrera, en lo que se refiere a su alcance material, se ajusta a las propuestas técnicas y científicas que la han avalado, que el régimen jurídico que establece el Acuerdo de Ampliación resulta ajustado a Derecho y no afecta a supuestos derechos adquiridos, y que las medidas transitorias que contienen los puntos 1 y 2 del Anexo IV, no suponen un impacto relevante sobre la pesca del palangre ni infringen la normativa de aplicación.

El primer motivo de impugnación formulado en la demanda, al entender injustificada para la ampliación del PNMTAC la opción por el procedimiento excepcional previsto en el art. 11.2 de la Ley 30/2014, de Parques Nacionales, no puede acogerse, teniendo en cuenta el alcance del mismo y la justificación contenida en el propio acuerdo impugnado.

El art. 11.2 de la Ley 30/2014, establece que: «excepcionalmente, por Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente por iniciativa propia, o a iniciativa de la comunidad autónoma correspondiente, podrán incorporarse a un parque nacional espacios terrestres o marinos colindantes al mismo, de similares características o cuyos valores resulten complementarios con los de aquél, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

1. Que sean de titularidad del Estado o de las comunidades autónomas.

2. Que sean incorporados al patrimonio público para el mejor cumplimiento de los fines de la presente ley.

3. Que sean aportados por sus propietarios para el logro de dichos fines».

Se trata de una excepción al régimen general de modificación de un parque nacional, que según el número 1 del mismo precepto ha de tramitarse conforme al procedimiento previsto para la declaración o de acuerdo con lo establecido específicamente en su ley declarativa.

Como tal excepción, la utilización de dicho procedimiento queda sujeto a la concurrencia de las concretas circunstancias indicadas en el precepto, que justifican su reducida tramitación y la competencia para su resolución, en cuanto la ampliación se proyecta sobre espacios cuya titularidad corresponde a la Administración, por alguno de los títulos indicados, y que, por otra parte, se trata de la incorporación de espacios naturales semejantes o complementarios de aquellos que ya pertenecen al Parque Nacional existente.

Pues bien, desde la adopción por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears de la iniciativa para la ampliación del PNMTAC, se parte de la conveniencia para extender la protección a espacios naturales colindantes, reflejada en el inicial informe o estudio bionómico de la entidad OCEANA y la Propuesta Técnica de Ampliación de enero de 2010, la información favorable por el Patronato del Parque en 2011 y el acuerdo del Consejo de Gobierno de las Illes Balears de 7 de agosto de 2015, para instar del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente la iniciación de procedimiento y propuesta de ampliación al Consejo de Ministros, apreciando la concurrencia de las circunstancias establecidas en el referido art. 11.2 y señalando, con distintas expresiones, que la ampliación supondría la protección de 9 de los 13 sistemas naturales a que se refiere el anexo de la Ley 30/2014, similares o complementarios de los ya existentes, de tal manera que la justificación de la ampliación se argumenta desde la concurrencia de las circunstancias que permiten incorporar a la gestión del Parque Natural esos sistemas naturales del ámbito marino, para su adecuada protección.

Esa justificación se refleja en el propio acuerdo del Consejo de Ministros objeto de este recurso, señalando en el apartado primero, que: "De conformidad con lo previsto en el artículo 11.2 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, se acuerda la ampliación de los límites del Parque Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera, incorporando al mismo espacios marinos colindantes en una superficie de 80.779,05 ha, por disponer de las características naturales idóneas para ello al incluir sistemas que amplían y complementan a los actualmente protegidos por el parque nacional, tal y como se describen en el anexo I, en el que se indica que la ampliación viene a dar respuesta a las demandas de la comunidad científica, de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y de la sociedad en general, y que a nivel nacional, el Congreso de los Diputados aprobó por una amplia mayoría una Proposición No de Ley con fecha de 20 de junio 2017, que entre otras iniciativas destinadas a mejorar la protección del medio marino en nuestro país, recogía también esta ampliación. Y se justifica la adopción de la ampliación al amparo del procedimiento establecido en el art. 11.2 de la Ley 30/2014, con amplias y concretas consideraciones específicas sobre valores ambientales de la zona, hábitats marinos y especies de fauna y flora de interés objetivo de la ampliación, concluyendo que:

En cumplimiento de estos requisitos la ampliación propuesta aporta:

- Representatividad: El territorio que se incluye contribuye a asegurar y mejorar la representatividad de los sistemas naturales marinos que la legislación señala para ser incluidos en la Red de Parques Nacionales.

- Extensión: La ampliación posibilita reajustes superficiales en el parque nacional que permiten mejorar su capacidad para sostener los procesos ecológicos así como su conservación.

- Estado de conservación: El área propuesta presenta altas condiciones de naturalidad y funcionalidad ecológica, o está en condiciones de poder alcanzarla como consecuencia de su inclusión en el parque nacional.

- Continuidad: Se mantiene la continuidad espacial del parque nacional.

- Protección exterior: El resultado de la ampliación mejora la permeabilidad ambiental y la continuidad de los procesos ecológicos entre el parque nacional y su entorno.

La ampliación propuesta cumple estrictamente los criterios señalados.

En cuanto a la complementariedad, los valores naturales que se incorporan permiten el logro de los siguientes objetivos.

3.1 Objetivos generales de la ampliación.

1. Contribuir a la conservación y recuperación del medio marino de las Islas Baleares y de España y del mar Mediterráneo en su conjunto.

2. Incorporar por primera vez, tanto en nuestro país como en el Mediterráneo, el medio marino pelágico al sistema de conservación basado en áreas marinas protegidas mediante la figura de protección espacial que otorga los más altos estándares de conservación, como es la de parque nacional.

3. Regular y consolidar un tejido de actividad económica compatible con la figura del Parque Nacional, particularmente la pesca profesional de carácter artesanal, importante bien cultural inmaterial en el Mediterráneo, para convertirlo en sostenible a largo plazo y mejorar la calidad social y ambiental del área de influencia socioeconómica del Parque Nacional.

4. Apoyar la investigación científica para desarrollar un conocimiento de los procesos naturales de la zona que redunde en una gestión más eficaz y eficiente, y que convierta al Parque Nacional ampliado en un referente en la investigación marina en el Mediterráneo.

5. Fomentar actividades educativas para difundir los valores del parque a la sociedad en general y a los usuarios del medio marino en particular, promoviendo el compromiso social por la conservación.

3.2 objetivos específicos de la ampliación.

1. Incorporar dos de los sistemas naturales definidos en el anexo de la Ley 30/14 de Parques Nacionales sin representación no solo en la superficie actual del PNMTAC sino en el conjunto de la Red de Parques Nacionales:

a) Bancos de corales profundos.

b) Áreas pelágicas de paso, reproducción o presencia habitual de cetáceos o grandes peces migradores.

2. Incrementar el porcentaje de dos de los sistemas naturales insuficientemente representados en la Red actual, como son los "Veriles y escarpes de pendiente pronunciada" y los "Bajos rocosos".

3. Proteger por primera vez en España una amplia zona de talud -el denominado Talud Emile Baudot, situado al SE de Cabrera Gran-, de extraordinaria importancia ecológica como zona de presencia y alimentación de cetáceos, grandes filtradores y escualos, y que conecta en un gradiente de alta intensidad hidrodinámica y ecológica comunidades de plataforma con comunidades bentónicas profundas, mediante un gradiente ambiental y una zonificación de hábitats que incrementa extraordinariamente la biodiversidad local.

4. Regular las actividades humanas que se desarrollan en las aguas de la zona de ampliación para hacerlas compatibles con los objetivos primordiales de conservación.

5. Proteger extensas zonas de plataforma continental sometidas a fuerte explotación pesquera de carácter intensivo como es la plataforma del mar balear.

6. Aumentar significativamente el porcentaje de aguas territoriales protegidas por España, contribuyendo al cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de protección del medio marino, en particular el llamado objetivo 11 de las Metas de Aichi del Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 del Convenio para la Diversidad Biológica.

Por lo demás, la propuesta de ampliación se sometió a trámite de información pública por espacio de dos meses y han participado en el proceso los agentes sociales afectos a la gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera y la propia sociedad cooperativa recurrente, cuyas alegaciones fueron estimadas parcialmente, así como la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía.

En estas circunstancias no puede apreciarse falta de motivación de la excepcionalidad de la ampliación de los límites del parque nacional, que se invoca por la parte como fundamento del motivo de nulidad absoluta planteado en la demanda, pues la excepcionalidad se corresponde con la concurrencia de las circunstancias señaladas al efecto en el art. 11.2 de la Ley 30/2014, concurrencia que en este caso constituye la razón de ser de la ampliación desde la iniciativa adoptada por la Comunidad Autónoma, justificada en los distintos informes y estudios que figuran en el expediente administrativo y plasmada en el acuerdo impugnado en los términos que se acaban de indicar.

En consecuencia, este motivo de impugnación debe desestimarse y, por ello, la pretensión de nulidad de la totalidad del acuerdo impugnado que se formula en la demanda.

La nulidad del apartado primero se argumenta porque la ampliación que se lleva a cabo, lo es incorporando espacios marinos colindantes en una superficie de 80.779,05 h., los que se supone, disponen de las características naturales idóneas para ello al incluir sistemas que amplían y complementan a los actualmente protegidos por el parque nacional; pero ello no es así, ya que en el propio apartado tercero se dice que no existen evidencias científicas que avalen la continuidad ecológica con el ecosistema terrestre ya declarado parque nacional, según lo previsto en el artículo 6.4 de la citada Ley 42/2007, de 13 de diciembre.

Sin embargo, como ponen de manifiesto todas las partes demandadas, la continuidad ecológica, a que se refiere el precepto invocado, constituye un concepto establecido a efectos de la determinación de la competencia para la gestión del espacio natural, por lo tanto, de distinto alcance que la previsión de que la ampliación se refiera a la incorporación de sistemas que amplían y complementan a los actualmente protegidos por el parque nacional, que es lo que se manifiesta en el apartado Primero impugnado.

En todo caso, no está demás señalar que en sentencia de la misma fecha, dictada en el recurso 299/19, en el que la aquí demandante interviene como parte demandada, hemos declarado la nulidad de ese párrafo segundo del apartado Tercero, señalando que el propio Acuerdo, al justificar la concurrencia de las circunstancias que permiten llevar a cabo la ampliación por los cauces establecidos en art. 11.2 de la Ley 30/2014, no se limita a acreditar que se trata de la incorporación de sistemas naturales similares o complementarios sino que señala la incidencia que tal incorporación tiene en la funcionalidad del Parque, precisando que «posibilita reajustes superficiales en el parque nacional que permiten mejorar su capacidad para sostener los procesos ecológicos así como su conservación», que «el área propuesta presenta altas condiciones de naturalidad y funcionalidad ecológica, o está en condiciones de poder alcanzarla como consecuencia de su inclusión en el parque nacional» y que «se mantiene la continuidad espacial del parque nacional», con lo que se está reconociendo que la ampliación, lejos de suponer una ruptura en la funcionalidad del ecosistema que permita una gestión independiente, supone reajustar y mejorar los procesos ecológicos afectados y que es precisamente la inclusión en el PNMTAC la que permite mantener las condiciones de naturalidad y funcionalidad ecológica que se pretende proteger.

En consecuencia, también este motivo de impugnación debe ser desestimado.

Se alega la nulidad del apartado Segundo, al considerar que los límites de ampliación no cuentan con una argumentación sólida, careciendo de información científica suficiente para justificar la delimitación del área llevada a cabo. Invoca al efecto el informe sobre las consecuencias para la actividad pesquera de la ampliación del Parque Nacional de Cabrera, elaborado por la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura en fecha 28 de septiembre de 2017 del Ministerio de Agricultura, y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, aportado en trámite de completar expediente a instancias de la parte, en el que se cuestionan los límites de la ampliación, al considerar que la propuesta contenida en el Documento Técnico no está a su juicio suficientemente justificada con respecto a la información científica de base en la que se sustenta, proponiendo otra ampliación menos ambiciosa pero que considera más realista en cuanto a su fundamentación científica, señalando que: «Esa delimitación alternativa, que supondría triplicar la superficie del PN, aunque seguiría teniendo un cierto impacto en la flota de palangre de superficie, no impediría que siguieran usando las zonas más productivas al sur de Cabrera. Asimismo, excluiría del proyecto las zonas de mayor tráfico marítimo que en teoría habría que eliminar de mantenerse la propuesta actual».

El propio planteamiento de la impugnación pone de manifiesto que la delimitación de la ampliación, recogida detalladamente en el Anexo II y la cartografía del Anexo III, responde a la apreciación técnica plasmada en el correspondiente Documento Técnico a que se refiere el informe invocado, cuya discrepancia consiste en formular una delimitación alternativa, lo cual no constituye un motivo de nulidad sino que corresponde valorar a la Administración para adoptar la decisión que, a la vista de las alternativas propuestas, entienda más adecuada para la consecución de los objetivos de protección de los sistemas naturales afectados, decisión que ha de mantenerse en cuanto no resulte errónea o arbitraria, lo que no se advierte en este caso en el que, como se ha indicado antes, el acuerdo impugnado describe ampliamente los sistemas naturales que se incorporan al Parque Nacional, los hábitats y especies afectadas, y en razón de todo ello acoge la propuesta de delimitación que considera más acorde con tales objetivos, constituyendo una decisión suficientemente motivada y precisada.

Por lo demás, la conveniencia y oportunidad de la ampliación acordada tiene su reflejo en múltiples informes, hasta 16, que se citan en la contestación a la demanda de la Fundación Oceana. El propio acuerdo impugnado se refiere a la importancia del espacio natural objeto de protección y las diversas actuaciones llevadas a cabo en el entorno para su protección, señalando que: «En abril de 1991, el Archipiélago de Cabrera, juntamente con 8.703 hectáreas marinas, fue declarado parque nacional mediante la Ley 14/1991, de 29 de abril, de creación del Parque Nacional Marítimo Terrestre del Archipiélago de Cabrera, abarcando una superficie total de 10.021 ha. Este espacio ha sido también declarado Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) y Lugar de Interés Comunitario (LIC). Mediante Decreto 47/2015, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Gestión Natura 2000 del Archipiélago de Cabrera, adquirió la categoría de Zona Especial de Conservación (ZEC). Así mismo está incluido en la Lista de Zonas de Especial Protección de Importancia para el Mediterráneo, o ZEPIM, figura de conservación panmediterránea creada en el marco del Convenio de Barcelona.»

La nulidad del párrafo primero del apartado Tercero se funda en el incumplimiento del artículo 7.3 de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales y falta de respeto de derechos adquiridos, en cuanto a la flota de palangre de superficie que viene operando en la zona, alegando la ilegalidad de la prohibición de faenar en la zona ampliada a la flota de palangre de superficie, a cuyo efecto examina el régimen de protección de los recursos pesqueros del Parque Nacional Marítimo- Terrestre del Archipiélago de Cabrera, establecido en el Real Decreto 941/2001, de 3 de agosto, del que deduce que: «la permisión de faenar en las aguas del parque se encuentra exclusivamente contemplada para la flota local que esté incluida en el CENSO DE LA FLOTA PESQUERA OPERATIVA dentro de la modalidad de artes menores o de cerco en el Mediterráneo, que utilicen artes y aparejos tradicionales, faenen con regularidad probada en la zona y cumplan los criterios de profesionalidad establecidos». Y entiende la parte, que tales restricciones pueden parecer lógicas para su aplicación en la superficie inicial del Parque Marítimo Terrestre del Archipiélago de Cabrera, donde la parte marina era mínima; pero ahora, que se multiplica por nueve la extensión del mismo, correspondiendo toda la ampliación que asciende a 80.779,05 ha. a la superficie marina, no puede decirse lo mismo, y que la actual flota de palangre de superficie, integrada en el Censo de la Flota Pesquera operativa, en esta modalidad, no podrá seguir faenando en la zona del parque ampliada, donde la vienen haciendo con regularidad probada, considerando que la implantación de las restricciones respecto de la pesca profesional, que se van a aplicar a la zona ampliada del parque chocan con lo establecido en el artículo 7.3 de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, dado que en este caso no se ha hecho ningún estudio al objeto de determinar las actividades que resulten incompatibles con la gestión y conservación del espacio ampliado y tampoco se ha llegado a acuerdos voluntarios para establecer las medidas necesarias. Invoca al efecto el informe conjunto del Instituto Español de Oceanografía y la Secretaría General de Pesca sobre el impacto de la propuesta de ampliación del Parque Nacional de Cabrera en las flotas de palangre de superficie, aportado a instancias de esta parte en trámite de completar el expediente, en el que se concluye: «La flota de palangre de superficie viene usando el área en torno a Cabrera como un caladero en el que capturar pez espada y atún blanco. En general se concentra la actividad en la zona donde la plataforma desaparece y se hunde de forma abrupta. Esta zona coincide con una parte propuesta en la ampliación del parque para incluir los escarpes y veriles como hábitat a proteger........

Es complejo predecir cómo afectará en el futuro la presencia de una zona tan importante cerrada a la actividad de palangre. Si la flota podrá o no seguir largando en las zonas que queden abiertas, ya que la condición de derivante del arte implicará la necesidad de evitar que estos entren en la zona cerrada a la actividad industrial.»

Añade la parte, que la pesca de la flota de palangre de superficie no tiene incidencia alguna sobre el fondo marino, y por consiguiente no afecta de ningún modo a los bancos de corales profundos, igualmente esta flota no tiene interacción ni con cetáceos ni con otros peces migradores que no constituyan sus especies objetivo, como el pez espada y diversos túnidos, habiendo quedado acreditado la selectividad de esta modalidad pesquera debido principalmente al cambio de explotación en la pesquería como consecuencia de las campañas experimentales llevadas a cabo desde la década de los 90.Igualmente y respecto de la flota que captura camarón con nasas no hay informe científico alguno que acredite que con esta pesquería se afecta los fondos coralígenos y se cause cualquier alteración en cetáceos u otras especies migratorias. Invoca al efecto el informe solicitado por la recurrente al Equipo de Túnidos Centro Oceanográfico de Málaga, del Instituto Español de Oceanografía, en el que se concluye:

1.- El palangre de superficie no afecta directamente al lecho marino.

2.- las capturas de tortugas marinas en el área de ampliación del parque de Cabrera en el periodo analizado (2009-2017) suponen un 1,9% de las registradas por el programa de observadores a bordo del IEO en el caladero mediterráneo.

3.- Las capturas de mamíferos marinos en el área suponen un 2,2% de las registradas por el programa de observadores a bordo del IEO en el caladero mediterráneo.

4.- No se han registrado capturas de aves en el área de la reserva.

5.- Los cambios de estrategia de pesca introducidos han minimizado la incidencia del palangre sobre las especies de aves, mamíferos y tortugas marinas en el Mediterráneo occidental.

Tampoco tiene incidencia alguna, sobre la zona de ampliación propuesta, la actividad de la flota de buques naseros, dedicada principalmente a la pesca del camarón.

También en este caso el motivo de impugnación queda desvirtuado por su propia fundamentación, pues, si se reconoce que las restricciones a la pesca en el ámbito espacial inicial del PNMTAC estaban justificadas, no cabe negar la misma condición por el solo hecho de que se extiendan al espacio natural ampliado, cuando la ampliación se justifica y fundamenta en la necesidad de protección del ecosistema más allá de los límites, tal y como se describe en el acuerdo impugnado, en cuyas consideraciones específicas señala: «2.1 valores ambientales de la zona ampliada. En los últimos años se han localizado en el ámbito marino adyacente al parque nacional y fuera de sus límites, especies y hábitats de importancia ecológica que figuran en diversas normas relacionadas con la conservación de la naturaleza y la sostenibilidad de los recursos pesqueros. Además, se han detectado especies y hábitats de profundidad todavía no representados en la Red de Parques Nacionales.

En el Primer Informe de situación de la Red de Parques Nacionales a 1 de enero de 2007, se reconocía que los sistemas naturales marinos tenían una representación en la Red menor que los terrestres, que tres de los trece incluidos en el anexo de la Ley 30/2014, de Parques Nacionales estaban todavía ausentes:

- Bancos de corales profundos.

- Áreas pelágicas de paso, reproducción o presencia habitual de cetáceos o grandes peces migradores.

- Sistemas asociados a emanaciones gaseosas submarinas.

Y que dos de ellos estaban insuficientemente representados:

- Veriles y escarpes de pendiente pronunciada.

- Bajos rocosos.

En la redacción del Segundo Informe de situación de la Red de Parques Nacionales (2007-2010), se reconoce que no se habían producido mejoras en cuanto a representatividad de los sistemas naturales marinos, por lo que los tres sistemas naturales citados seguían sin representación.

La zona de ampliación del PNMT del Archipiélago de Cabrera cumple sobradamente con el requisito de ser representativo de alguno de los sistemas naturales incluidos en el Anexo de la Ley 30/2014. Del listado de 13 sistemas naturales, 11 se encuentran bien representados en el área de ampliación. Si a ellos se les añade Praderas de fanerógamas marinas, con presencia relevante en el actual Parque, el futuro PNMT del Archipiélago de Cabrera ampliado englobaría 12 de los 13 sistemas naturales marinos a proteger en el Red de Parques Nacionales, incluyendo dos de los no representados hasta el momento «Bancos de corales profundos» y «Áreas pelágicas de paso, reproducción o presencia habitual de cetáceos o grandes peces migradores» y aumentaría la presencia de «Veriles y escarpes de pendiente pronunciada» y «Bajos rocosos», insuficientemente representados (Ministerio de Medio Ambiente 2008, Ministerio de Agricultura 2012).»

Lo que se completa seguidamente en el mismo Anexo I con una larga y completa relación de hábitats marinos y especies de fauna y flora de interés objetivo de la ampliación.

Y con este planteamiento se indican tanto los objetivos generales como los específicos que se persiguen con la ampliación y que no se contraen a los dos sobre los que proyecta sus argumentos la entidad recurrente sino que son los siguientes:

3.1 Objetivos generales de la ampliación.

1. Contribuir a la conservación y recuperación del medio marino de las Islas Baleares y de España y del mar Mediterráneo en su conjunto.

2. Incorporar por primera vez, tanto en nuestro país como en el Mediterráneo, el medio marino pelágico al sistema de conservación basado en áreas marinas protegidas mediante la figura de protección espacial que otorga los más altos estándares de conservación, como es la de parque nacional.

3. Regular y consolidar un tejido de actividad económica compatible con la figura del Parque Nacional, particularmente la pesca profesional de carácter artesanal, importante bien cultural inmaterial en el Mediterráneo, para convertirlo en sostenible a largo plazo y mejorar la calidad social y ambiental del área de influencia socioeconómica del Parque Nacional.

4. Apoyar la investigación científica para desarrollar un conocimiento de los procesos naturales de la zona que redunde en una gestión más eficaz y eficiente, y que convierta al Parque Nacional ampliado en un referente en la investigación marina en el Mediterráneo.

5. Fomentar actividades educativas para difundir los valores del parque a la sociedad en general y a los usuarios del medio marino en particular, promoviendo el compromiso social por la conservación.

3.2 objetivos específicos de la ampliación

1. Incorporar dos de los sistemas naturales definidos en el anexo de la Ley 30/14 de Parques Nacionales sin representación no solo en la superficie actual del PNMTAC sino en el conjunto de la Red de Parques Nacionales:

a) Bancos de corales profundos.

b) Áreas pelágicas de paso, reproducción o presencia habitual de cetáceos o grandes peces migradores.

2. Incrementar el porcentaje de dos de los sistemas naturales insuficientemente representados en la Red actual, como son los «Veriles y escarpes de pendiente pronunciada» y los «Bajos rocosos».

3. Proteger por primera vez en España una amplia zona de talud -el denominado Talud Emile Baudot, situado al SE de Cabrera Gran-, de extraordinaria importancia ecológica como zona de presencia y alimentación de cetáceos, grandes filtradores y escualos, y que conecta en un gradiente de alta intensidad hidrodinámica y ecológica comunidades de plataforma con comunidades bentónicas profundas, mediante un gradiente ambiental y una zonificación de hábitats que incrementa extraordinariamente la biodiversidad local.

4. Regular las actividades humanas que se desarrollan en las aguas de la zona de ampliación para hacerlas compatibles con los objetivos primordiales de conservación.

5. Proteger extensas zonas de plataforma continental sometidas a fuerte explotación pesquera de carácter intensivo como es la plataforma del mar balear.

6. Aumentar significativamente el porcentaje de aguas territoriales protegidas por España, contribuyendo al cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de protección del medio marino, en particular el llamado objetivo 11 de las Metas de Aichi del Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 del Convenio para la Diversidad Biológica.

No se desconoce ni se deja de contemplar la incidencia que la ampliación acordada tiene sobre la actividad pesquera, estableciendo como objetivo la regulación y consolidación un tejido de actividad económica compatible con la figura del Parque Nacional, particularmente la pesca profesional de carácter artesanal, importante bien cultural inmaterial en el Mediterráneo, para convertirlo en sostenible a largo plazo y mejorar la calidad social y ambiental del área de influencia socioeconómica del Parque Nacional. La incidencia en la actividad pesquera se reconoce en el informe de la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura en fecha 28 de septiembre de 2017, invocado por la parte, incluso en la propuesta de ampliación más reducida que mantiene, señalando que seguiría teniendo un cierto impacto en la flota de palangre de superficie, aunque no impediría que siguieran usando las zonas más productivas al sur de Cabrera.

La afección de la actividad pesquera no resulta únicamente de los dos sistemas naturales a que se refiere la parte recurrente sino del conjunto de los objetivos perseguidos con la ampliación acordada, definidos ampliamente en los términos que se acaban de reproducir. Las alegaciones que se formulan por la parte sobre el hecho de que la pesca de la flota de palangre de superficie no tiene incidencia alguna sobre el fondo marino, y por consiguiente no afecta de ningún modo a los bancos de corales profundos, y que no tiene interacción ni con cetáceos ni con otros peces migradores que no constituyan sus especies objetivo, como el pez espada y diversos túnidos, y que no hay informe científico alguno que acredite que la captura camarón con nasas afecte a los fondos coralígenos y cause cualquier alteración en cetáceos u otras especies migratorias, son alegaciones que, de una parte, se fundan en informes que no resultan concluyentes, señalando el informe conjunto del Instituto Español de Oceanografía y la Secretaría General de Pesca, que «es complejo predecir cómo afectará en el futuro la presencia de una zona tan importante cerrada a la actividad de palangre. Si la flota podrá o no seguir largando en las zonas que queden abiertas, ya que la condición de derivante del arte implicará la necesidad de evitar que estos entren en la zona cerrada a la actividad industrial», y el informe del Equipo de Túnidos Centro Oceanográfico de Málaga, del Instituto Español de Oceanografía, si bien concluye que el palangre de superficie no afecta directamente al lecho marino, describe cierta incidencia, aunque sea reducida, respecto de las especies que cita; y, por otra parte, tales alegaciones se proyectan sobre dos concretos sistemas naturales objeto de protección sin tener en cuenta los demás objetivos, generales y específicos que se han indicado antes.

Esta situación de afección de la actividad pesquera se contempla en el acuerdo mediante la adopción de medidas transitorias de gestión, estableciendo que: «En la superficie ampliada, y respecto a la pesca artesanal de carácter profesional, además de las embarcaciones del censo actual y en tanto en cuanto no se cuente con el nuevo censo de embarcaciones con actividad probada en la zona objeto de ampliación, se permitirá de forma excepcional la actividad en la zona ampliada a las embarcaciones que tengan su puerto base a menos de 24 millas, siempre que cuenten con la correspondiente licencia de actividad semanal y respetando los niveles de esfuerzo máximo actualmente en vigor.

2. En la superficie ampliada, y hasta la aprobación de una nueva ley que asegure la gestión integral del parque nacional, la actividad pesquera profesional con palangre de superficie quedará limitada a las embarcaciones incluidas en el Censo Unificado de Palangre de Superficie (CUPS) con acceso a la zona mediterránea. Se restringe el número máximo de jornadas anuales de pesca para el conjunto de la flota a un máximo de 140, con prohibición de largado de artes entre el 1 de diciembre y el 30 de abril. Los buques deberán realizar las tareas de largado en las horas nocturnas para reducir la captura accidental de aves marinas y deberán largar el arte a profundidad superior a 40 metros para reducir la captura de tortugas marinas.

En el caso de deriva de los palangres largados fuera de la zona de protección al interior de la zona, los buques podrán acceder a la misma para su recuperación siempre que comuniquen de forma previa al Centro de Seguimiento Pesquero dependiente de la Secretaría General de Pesca el acceso para la recuperación de los palangres.»

Se mantiene en la superficie ampliada la pesca artesanal de carácter profesional, en los términos que se indican en el punto 1, en tanto en cuanto no se cuente con el nuevo censo de embarcaciones con actividad probada en la zona objeto de ampliación. Así como la actividad pesquera profesional con palangre de superficie limitada a las embarcaciones incluidas en el Censo Unificado de Palangre de Superficie (CUPS) con acceso a la zona mediterránea, hasta que se regule por Ley la gestión integral del parque, previsiones que desvirtúan el planteamiento absoluto que se sostiene por la demandante en el sentido de que la pesca de palangre de superficie va a quedar eliminada de la zona ampliada del parque, cuando la flota dedicada a esta actividad la ha venido realizando con asiduidad en esta zona.

Ello no impide sino que exige el establecimiento del correspondiente régimen transitorio en tanto en cuanto se completa el objetivo, previsto en el acuerdo, de "regulación y consolidación un tejido de actividad económica compatible con la figura del Parque Nacional, particularmente la pesca profesional de carácter artesanal, importante bien cultural inmaterial en el Mediterráneo, para convertirlo en sostenible a largo plazo y mejorar la calidad social y ambiental del área de influencia socioeconómica del Parque Nacional", transitoriedad a la que responden los referidos puntos 1 y 2 del Anexo IV.

Por todo ello el motivo de impugnación referido en este fundamento de derecho también debe ser desestimado.

Finalmente se alega la nulidad los referidos puntos 1 y 2 del Anexo IV, en el primer caso, respecto de la pesca artesanal profesional, considerando la parte que no debe restringirse en modo alguno para las embarcaciones que tengan actividad probada en la zona, sin que tenga que permitírseles excepcionalmente, y sin requisito alguno de distancia de su puerto base a menos de 24 millas. Con tal media quedaría fuera la flota de embarcaciones que capturan camarón con nasas con puerto base casi todas ellas en Santa Pola y que sin embargo, tienen actividad probada en la zona. Y en cuanto al punto 2 manifiesta su disconformidad con la restricción a la modalidad pesquera de palangre de superficie dentro de la ampliación del parque, ya que como está acreditado estamos ante una flota modélica y selectiva, cuyo aparejo no toca el fondo marino, no tiene prácticamente interacción con cetáceos ni con grandes migradores y que como consecuencia del cambio en el modelo de explotación se evitan las capturas de tortugas y de otras especies no deseadas. Y, además, en vez de restringir el número máximo de jornadas de pesca anuales sería mucho más eficaz en todos los sentidos (control, vigilancia, etc...) permitir el acceso de la flota de palangre de superficie a esta zona durante los meses de mayo a diciembre, teniéndolo prohibido durante los meses de enero a abril.

Tales alegaciones tampoco pueden compartirse, en el primer caso, porque la limitación establecida no afecta a la actividad pesquera de las embarcaciones del censo actual, que se permite sin esa limitación, sino que se establece con carácter transitorio y hasta que se cuente con el nuevo censo de embarcaciones con actividad probada en la zona objeto de ampliación. Y en el segundo caso, porque, como ya se ha señalado antes, la afectación del espacio natural protegido por la pesca con palangre de superficie no se limita a los aspectos sobre el fondo marino o interacción con las concretas especies a que se refiere la parte, sino que ha de proyectarse sobre el conjunto de los objetivos, generales y específicos, perseguidos con la ampliación. Y por otra parte, la existencia de distintas opciones para limitar la temporalidad anual de la pesca, no implica que la elección de una de ellas afecte a la legalidad de la decisión, opción que en todo caso corresponde efectuar a la Administración competente en el ejercicio de sus funciones.

Por todo ello procede desestimar el recurso, lo que determina, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas a la entidad recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en n.º 4 de dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 2.500 euros, más IVA si se devengara, a favor de cada una de las partes demandadas.