ATS, 6 de Julio de 2020

En fecha 12 de noviembre de 2019 se ha dictado por esta Sala y Sección sentencia desestimatoria del recurso de casación 6886/2018, interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de 30 de julio de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Tercera) en el recurso núm. 400/2015.

La Sala dictó Auto de 18 de diciembre de 2019, en la que se acordó no haber lugar a la aclaración de la sentencia dictada el 12 de noviembre, promovido por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña.

Notificadas ambas resoluciones a las partes, la Generalidad de Cataluña planteó incidente excepcional de nulidad de actuaciones al amparo del artículo 241 LOPJ, por vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, art. 24.1 CE.

El planteamiento del incidente de nulidad deriva del contenido de la solicitud de aclaración/complemento de sentencia que se formuló por dicha representación y que fue resuelto en sentido desfavorable. Manifiesta la recurrente que concurría un vicio de incongruencia de la misma, y se solicitó la aclaración de la sentencia por no hallar referencia alguna al informe habilitante de la centralización de subvenciones en el FJ5 donde se halla la doctrina jurisprudencial que esta Sala fijó en la misma sentencia. Considera que la sentencia fija una doctrina ligada a la emisión, por parte del Ministerio de Hacienda, del informe a que hace referencia el art. 20.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y que, no consta la emisión del mismo en la Sentencia. Manifiesta que la incongruencia deriva de la fijación de una doctrina basada en un hecho que no concurre en el caso analizado por la sentencia en su fundamentación.

Solicita se acuerde la nulidad de la sentencia de 12 de noviembre de 2019 dictada en el presente recurso de casación, de conformidad con el art. 241.2 LOPJ, con el consiguiente efecto de retroacción de las actuaciones procesales al momento anterior al dictado de la indicada sentencia, para que se sustancie el proceso con pleno respeto al derecho fundamental vulnerado y se proceda en consecuencia.

Por Diligencia de Ordenación de 22 de enero de 2020, se tuvo por promovido incidente de nulidad de actuaciones por la Generalidad de Cataluña, dando traslado a las partes personadas para que aleguen lo que a su derecho convenga.

Evacuado el traslado por el Abogado del Estado, en su escrito de fecha 28 de enero de 2020, suplica el rechazo del incidente, con costas.

La emergencia sanitaria del COVID-19 ha originado el retraso en la firma y notificación de la presente resolución.

La Generalidad de Cataluña promueve el presente incidente de nulidad de actuaciones de la Sentencia dictada por esta Sala de fecha 12 de noviembre de 2019, que desestima el recurso de casación formulado frente a la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de dicho orden de la Audiencia Nacional de 30 de julio de 2018, recurso 400/2015.

El motivo que conduce a la Generalidad de Cataluña a plantear el incidente de nulidad es, en esencia, la incongruencia interna de la Sentencia y la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE. Sostiene la Generalidad recurrente que en el FJ 5º de la Sentencia -que parcialmente transcribe- se resuelve el recurso de casación deducido contra la Sentencia de la Audiencia Nacional y se establece la doctrina jurisprudencial. Y que lo razonado en dicho fundamento hay que aplicarlo necesariamente al fondo del asunto por así disponerlo el artículo 93.1 LJCA y la doctrina de la Sala, con cita de la STS 414/2018, de 14 de marzo. Y con arreglo a la fundamentación de la Sentencia, "no se encuentra referencia alguna al informe preceptivo y desfavorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el ejercicio de 2015 que así lo apruebe y justifique de acuerdo con los criterios de la Disposición Adicional 1ª de la Ley General de Presupuestos del Estado de 2015 en relación a la doctrina jurisprudencial fijada en el F5º pues dicho informe es inexistente en la fundamentación de la Sentencia para el ejercicio 2015".

Esto es, resume la parte, -en idénticos términos que en la solicitud de aclaración- no se encuentra en el relato de la justificación de la medida de centralización del Convenio en el FJ 3º ni en los fundamentos jurídicos que siguen, el informe desfavorable correspondiente a 2015 que conduzca necesariamente a este Convenio, tal y como exige la Ley y como fija doctrinalmente la misma sentencia en su FJ. 5º.

Considera la representación de la Generalidad que "la doctrina jurisprudencial fijada debe aplicarse al fondo del asunto, y no por que la parte lo entienda así, sino porque ha de hacerse sobre las bases reales del ligitio" y en su opinión "falta ajustar el fallo al contenido que el citado fundamento recoge y fija como doctrina jurisprudencial", produciéndose, en su opinión, la incongruencia interna de la sentencia, entre su doctrina jurisprudencial y la resolución del caso concreto ex articulo 93.1 LJCA. Se trata -afirma- que la Sala aplique a la parte dispositiva de la sentencia la doctrina que se fija en la Sentencia para que tenga la necesaria congruencia.

Refiere que la sentencia incurre en incongruencia interna por cuanto existe una inadecuación lógica de los fundamentos que desarrolla en su texto con la decisión final que adopta en base a ellos, pues la doctrina aplicable al fondo del asunto contenida en el FJ. 5º no se refleja en el fallo, vulnerándose así el derecho fundamental del artículo 24.1 CE. La doctrina jurisprudencial fijada permite pasar a la centralización de la gestión de subvenciones en los supuestos de informe desfavorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por incumplimiento del déficit. Y siendo esa la ratio decidendi, se contradice en el caso concreto, pues no se remite su fundamentación a informe desfavorable alguno del Ministerio para 2015, en fin, no hay informe desfavorable en toda la sentencia que ampare la descentralización para el ejercicio 2015 y para pasar al Convenio por los motivos fijados en el fundamento jurídico de la Sentencia.

El Tribunal Constitucional ha declarado en reiteradas ocasiones que la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones y así ha declarado en la STC 36/2006, de 13 de febrero:

"Reiteradamente se ha distinguido entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, 24 de septiembre). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que no es precisa una respuesta pormenorizada de todas las cuestiones planteadas ( STC 36/09, de 9 de febrero), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ( STC 4/2006, de 16 de enero). E insiste en que es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar al citado máximo intérprete constitucional ( STC 8/2004, de 9 febrero). Cabe, además, una respuesta de forma tácita o implícita obtenida del conjunto de razonamientos ( STC 29/2008, de 20 de febrero). No cabe un desajuste entre el fallo y las pretensiones de las partes que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( STC 114/2003 de 16 de junio). Si se desatiende un aspecto con posible incidencia en el fallo puede darse lugar a una denegación de justicia ( STC 24/2010, de 27 de abril, FJ 4)."

Con arreglo a los expresados criterios procede rechazar la queja sobre la lesión del artículo 24.1 CE, pues no cabe apreciar la incongruencia interna que la Generalidad imputa a la Sentencia.

Debemos recordar cual fué el planteamiento de la Generalidad en el presente recurso de casación. Se observa que la Abogada de la Generalidad recurrente preparó su recurso de casación invocando la infracción de los artículos 51 y 62 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, así como el marco constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en concreto de los artículos 114 y 121 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Invocó la incorrecta interpretación de la doctrina constitucional al caso y la quiebra de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.

En el recurso de casación de suscitaba si la imposibilidad de transferir recursos de la Administración Central a las Comunidades Autónomas, como consecuencia del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, con arreglo al artículo 20.2 de la LO 20/2012, de 27 de abril, ampara la centralización en la Administración del Estado de las medidas de fomento, en particular, en materia de comercio interior, con fundamento en la doctrina constitucional fijada en la STC 13/1992, de 6 de febrero, entre otras.

Sostenía la Generalidad de Cataluña que era de aplicación el apartado 2º de la STC 13/1992 y que no se daban los requisitos para poder aplicar el 4º supuesto de la STC 13/1992, "en el que es necesario cumplir los requisitos del apartado d) del FJ 8, es decir, que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, siendo además carga de la AGE justificar de forma razonable la concurrencia en el caso de que no pueda deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate" (apartado 1.1 del escrito de interposición) considerando la errónea interpretación de los preceptos constitucionales y de la jurisprudencia constitucional, SSTC 13/1992, 77/2004 y otras que conducían, en su opinión, a la nulidad del Convenio.

Y ya respecto a la interpretación del artículo 22.3 LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y la DA 1º de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, indicaba "el no cumplimiento con el déficit presupuestario no puede comportar un cambio en las políticas estatales que afecten al reparto competencial de la CCAA mediante un cambio en el mecanismo de la distribución de fondos estatales destinados en este caso, al fomento y promoción del comercio", (pag 11 del escrito). Y continua "en este sentido el Estado utiliza como excusa el incumplimiento del criterio de estabilidad presupuestaria previsto en la ley para llevar a cabo un cambio del mecanismo de distribución de fondos estatales a través de las Cámaras de Comercio en sustitución de las CCAA, vulnerando el orden competencial establecido".

Pues bien, como se desprende de los indicados términos y del modo en el que se articularon las pretensiones, la Generalidad planteo la controversia sobre la vulneración competencial en materia de comercio interior a partir del dato del incumplimiento de los objetivos del déficit por parte de la Comunidad Autónoma, siendo este el presupuesto base de la argumentación desarrollada en dicho escrito de interposición del recurso. No se cuestionó tal extremo fáctico de la inobservancia de tales objetivos, al igual que en los ejercicios precedentes, ni tampoco se discutió que concurrieran los elementos necesarios para la obtención del informe previsto en el artículo 20.3 LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, dando por sentado que se producía en el ejercicio 2015 el incumplimiento, y que el informe no tendría un carácter favorable. Por tanto, la Sentencia que parte del dato de que no se ha emitido el imprescindible informe favorable, da respuesta congruente y coherente a las pretensiones deducidas por la Generalidad en atención a su planteamiento y al desarrollo argumental del escrito de casación, de modo que se guarda la necesaria correlación y coherencia entre la demanda y nuestro pronunciamiento.

Ciertamente, lo que ahora suscita en vía de nulidad de actuaciones, es que, dado que no figuraba el informe del Ministerio de Hacienda al que se refiere el aludido artículo 20.3, procedía, en aplicación de lo razonado en el FJ. 5º, declarar la nulidad del Convenio impugnado.

Dijimos en el mencionado FJ. 5º:

"... expuesto lo anterior, nos corresponde fijar la doctrina jurisprudencial en los términos en los que se precisó en el Auto de admisión, es decir, si la prohibición establecida en el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , que exige en los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria de deuda pública o de la regla de gasto, el informe previo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, ampara la centralización en la Administración del Estado de la gestión y ejecución de las medidas de fomento y, en particular, de las relativas al comercio interior, por resultar imprescindible conforme a la doctrina establecida, entre otras, en la STC nº 13/1992, de 6 de febrero , aunque el Estatuto de Autonomía atribuya a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en la materia.

La respuesta a la anterior es interpretar que el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria , en los supuestos de informe desfavorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por incumplimiento del objetivo del déficit que impide la transferencia de fondos a estas últimas, no vulnera la distribución de competencias Estado/Comunidades Autónomas y singularmente las competencia autonómica exclusiva en materia de comercio interior de la Generalidad de Cataluña, siempre que la centralización de las medidas por parte de la Administración del Estado se ajuste a los presupuestos reseñados en el apartado d) del FJ.8 de la STC 13/1992 ."

Lo que no resulta coherente es el planteamiento que aquí ahora hace la Generalidad que, afirma que, con arreglo al transcrito razonamiento del FJ. 5º, sensu contrario y al no constar en este caso un informe desfavorable, por no haberse dictado ningún dictamen, procede la estimación del recurso. Antes bien, como hemos reiterado el presupuesto para la transferencia de fondos a las CCAA es un elemento positivo, el informe favorable del Ministerio de Hacienda. El FJ. 5º invocado fija la jurisprudencia de forma general y acorde con lo declarado en la STC 13/1992 y lógicamente, su aplicación al caso en los que no existe informe alguno, es la desestimación de las pretensiones, pues se acepta por la Generalidad el incumplimiento de los objetivos del déficit y que no ha obtenido el informe favorable, todo lo cual conduce a un pronunciamiento desestimatorio de las pretensiones deducidas. Y no existe la incoherencia o quiebra de la lógica que se arguye entre el fundamento jurídico 5º de la Sentencia y su fallo desestimatorio, pues lo que allí se razona es la interpretación del artículo 20.3 de la L.O. 2/2020, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria en atención a la doctrina constitucional, y del FJ. 5º lo que se deriva es que en supuestos de informe desfavorable -o situación asimilable, de no emisión del informe- por incumplimiento del objetivo del déficit, que impide las transferencias a las CCAA, no se vulneran las competencias de las CCAA cuando concurren los presupuestos del apartado d) del FJ. 8 de la STC 13/1992.

Tal doctrina no autoriza la conclusión que se pretende, esto es, que a partir de una lectura simplista de la doctrina contenida en dicho FJ. 5º y en sentido contrario al de la propia norma legal, la ausencia de informe al que se refiere el artículo 20.3 mencionado conlleva la estimación de sus pretensiones, obviando lo que se razona a lo largo de la fundamentación jurídica de la sentencia, en la que dijimos :

"Precisamente con la finalidad de corregir dicha inobservancia, desde el año 2010 se establece la medida descrita que impedía a la Administración del Estado transferir recursos a las Comunidades que no respetaran el objetivo legal o, lo que es lo mismo, que no contaran con el informe favorable del Ministerio de Hacienda. Ello determinó que no se pudieran celebrar nuevos Convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en la forma que se habían suscrito hasta el momento,..".

Nuestra sentencia hace referencia expresa al supuesto de que las Comunidades Autónomas no contaran con dicho informe favorable, que es el caso aquí examinado y no autoriza a interpretar el FJ 5º sensu contrario que la ausencia del informe del Ministerio de Hacienda en este caso implique la vulneración competencial y la nulidad del Convenio impugnado.

La inexistencia del informe favorable se toma en consideración en la Sentencia cuya nulidad se insta y al que alude la normativa aplicada, que se contempla de forma previa ex artículo 20 L.O. 2/2912 y con carácter de previo, favorable, preceptivo y vinculante con arreglo a la DA 1ª Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015. Al no dictarse el informe, no concurre este elemento imprescindible y presupuesto para hacer posible la trasferencia de los fondos públicos y no resulta aceptable la interpretación del FJ. 5º s ensu contrario propuesta en el incidente que no es lógica ni coherente, al obviar lo razonado en el conjunto de los razonamientos jurídicos de la sentencia, en la que se resuelve a partir del supuesto de inexistencia de dicho dictamen como se indica en el fundamento antes transcrito. La ausencia del informe significa la falta del criterio expreso del Ministerio, que, según la normativa aplicable se erige como un factor ineludible para las entregas dinerarias, siendo indispensable el dictado de una manifestación expresa en términos positivos para que puedan tener lugar los traspasos de fondos públicos.

Por ende, la falta un informe desfavorable en este caso no altera el fallo desestimatorio, pues ésta es la situación que se tuvo en consideración en nuestro análisis y la recta interpretación de lo razonado y de la doctrina del FJ 5º conduce a la desestimación de la pretensión anulatoria del Convenio deducida sustentada en la vulneración competencial. Cabe rechazar la sesgada y subjetiva versión de las consecuencias derivadas de nuestra doctrina, que no es coherente con los presupuestos del proceso, ni con el conjunto de lo razonado en la Sentencia, ni, en fin, con la propia normativa legal.

No procede hacer expresa imposición de las costas.

PARTE DISPOSITIVA