ATS, 10 de Julio de 2020
| Ponente | FERNANDO ROMAN GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2020:5554A |
| Número de Recurso | 1866/2020 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 10/07/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1866/2020
Materia: OTROS ORGANOS REGULADORES
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 1866/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez, presidente
D. José Luis Requero Ibáñez
D. César Tolosa Tribiño
D. Fernando Román García
D. Dimitry Berberoff Ayuda
En Madrid, a 10 de julio de 2020.
La representación procesal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) ha preparado recurso de casación contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 18 de noviembre de 2019, que estima parcialmente el recurso de apelación 47/2019 interpuesto por la citada entidad contra la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 7 y declara que se proporcionará la información contenida en los acuerdos de los Consejos de Administración la Autoridad Portuaria de A Coruña celebrados los años 2015 a 2018 en el plazo de dos meses, pero no se facilitarán las actas o grabaciones de los Consejos.
La controversia tiene origen en la solicitud de un particular, dirigida al Ministerio de Fomento, a fin de que, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (Ley de Transparencia) se le dé acceso a las actas y acuerdos de los consejos de administración de la Autoridad Portuaria mencionada de los años 2015 a 2018; solicitud que fue desestimada por concurrir circunstancias limitativas y no apreciarse un interés superior que justificase dicho acceso. Entre tales circunstancias limitativas, la Autoridad Portuaria aludía a la necesidad de preservar el secreto y la confidencialidad de las reuniones del consejo de administración, al amparo del artículo 14.1.k) Ley de Transparencia. Formulada reclamación por el particular ante el CTBG, éste la estima mediante resolución, de 19 de noviembre de 2018, argumentando, en lo que aquí interesa, que el reconocimiento legal del acceso a la información pública no puede verse limitado por las normas internas de funcionamiento del consejo de administración y que la aplicación de los límites de la Ley de Transparencia debe realizarse teniendo en cuenta que aquéllos ni operan automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación con los contenidos. Debe realizase en todo caso el test del daño y aplicarse el límite de forma justificada y proporcionada, no debiéndose aplicar lo dispuesto en el artículo 14 Ley de Transparencia ya que las actas solicitadas se refieren a procesos ya finalizados.
El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Autoridad portuaria contra la citada resolución del CTBG fue estimado en primera instancia, argumentando el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo que, en efecto, resulta aplicable el límite del artículo 14.1.k) Ley de Transparencia por cuanto la información solicitada contiene datos o intervenciones relativas a procesos de toma de decisiones en cuanto a las deliberaciones del consejo de administración de la Autoridad Portuaria cuyo contenido está sujeto al deber de confidencialidad conforme a lo previsto por el artículo 30.d) de la Ley de Puertos.
La sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida en casación, estima parcialmente el recurso de apelación por el CTBG, poniendo de manifiesto, en primer lugar, que la reclamación presentada por el particular ante el acuerdo denegatorio de la Autoridad Portuaria debió ser considerada extemporánea.
Por lo que respecta al fondo de la cuestión parte de la premisa de la necesaria distinción entre el acta y el acuerdo, diferencia que entiende no solo terminológica, sino también de contenido. Así, señala, el acta de un órgano colegiado, además de los puntos del día refleja opiniones y el contenido de las deliberaciones (lo cual puede ser objeto de grabación), mientras que el acuerdo refleja la decisión colegiada que se ha tomado en esa reunión del consejo de administración. La información de las deliberaciones u opiniones vertidas en el consejo de administración tienen un carácter reservado, mientras que los acuerdos que constituyen la documentación que contiene las decisiones adoptadas (resultado final de esos debates y deliberaciones mantenidas) deben hacerse públicos.
De ahí concluye que el límite establecido en el artículo 14.1.k) Ley de Transparencia que establece como un límite al derecho de acceso a la información "k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión" se proyecta sobre las actas de las sesiones de los consejos de administración, que no deben darse a conocer; pero no sobre los acuerdos adoptados cuya información sí debe facilitarse.
En su escrito de preparación el CTBG denuncia la infracción de los artículos 1, 13, y 14.1.k) de la Ley de Transparencia en relación con el artículo 105 apartado b) de la Constitución Española (CE), alegando que la sentencia ignora la correcta ponderación que debe hacerse de los límites de acceso a la información, restringiendo el acceso a una información que, de acuerdo con la Ley de Transparencia, debería tener la consideración de pública.
Recuerda, en este sentido, que los límites de acceso recogidos en el artículo 14.1 de la Ley de Transparencia deben aplicarse con carácter restrictivo y teniendo en cuenta los criterios que establece en sus apartados 2 y 3; esto es, que sea justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias del caso concreto y, especialmente, a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. A lo que se añade la previa disociación de los datos de carácter personal.
La interpretación que realiza la sentencia ignora la aplicación proporcionada de los límites al acceso que establece el artículo 14.2 Ley de Transparencia y la jurisprudencia sentada en la STS de 16 de octubre de 2017 (RCA 75/2017), obstaculizando el ejercicio del derecho a la información pública que asiste a los ciudadanos, en contra de lo que garantiza el artículo 105 b) CE y regulan los artículos 1 y 13 Ley de Transparencia.
En concreto, remarca el CTBG "El conocimiento de los asuntos que ya han sido tratados y finalizados por un órgano colegiado sujeto a la ley 19/2013 no puede entenderse como un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión (artículo 14.1k) puesto que se trata de conocer cómo se toman las decisiones en el sector público, que es precisamente la razón de ser o ratio iuris de la ley 19/2013, tal y como expresa su Preámbulo (...)".
Asimismo, pone de manifiesto que la sentencia recurrida es contraria a otros pronunciamientos de similar naturaleza en los que se otorgó el acceso a las actas de los órganos colegiados, como la sentencia n.º 17/2019 del Juzgado Central Contencioso-administrativo n.º 10 (acceso a las actas de la Autoridad Portuaria de Vigo) y la sentencia nº 63/2019 del Juzgado Central Contencioso- administrativo n.º 6 (acceso a las actas de la Autoridad Portuaria de Barcelona).
Por lo que concierne al interés casacional objetivo alega la concurrencia del artículo 88.3.a) LJCA por cuanto no existe jurisprudencia sobre la aplicación del artículo 14.1.k) de la Ley de Transparencia respecto a las actas de los órganos colegiados obligados por la norma. Pone de manifiesto al respecto que, si bien existe un pronunciamiento del Tribunal Supremo interpretando la Ley de Transparencia, éste se ciñó a la interpretación de los artículos 14.1.h) y 18.1.c) de la Ley 19/2013, sin que exista jurisprudencia sobre la aplicación del límite de La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión - artículo 14.1.k) de la Ley de Transparencia- respecto a las actas de los órganos colegiados como resulta ser la Autoridad Portuaria de A Coruña.
A lo anterior se añade, según alega, el supuesto previsto en el artículo 88.2.c) LJCA al afectar la doctrina sentada por la Sala de instancia a un gran número de situaciones, existiendo múltiples sentencias dictadas por juzgados centrales de lo contencioso-administrativo que siguen el mismo criterio de la sentencia de instancia, así como recursos pendientes donde se debate esta misma cuestión.
Finalmente, alega la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.b) LJCA al entender que la doctrina sentada por la Sala de instancia puede ser gravemente dañosa para los intereses generales, al obstaculizar el derecho a la información que asiste a todos los ciudadanos, ya que las actas son elementos relevantes en la rendición de cuentas y transparencia de la actuación púbica en la que se basa la Ley de Transparencia. La aplicación del límite establecido en el artículo 14.1.k) de la Ley de Transparencia a estos supuestos vaciaría de contenido el propósito específico que expone la Ley de control de los responsables públicos y escrutinio de sus decisiones.
Mediante auto de 14 de febrero de 2020 la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.
Ha comparecido ante esta Sala en tiempo y forma el procurador D. César Manteca Torres, en representación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en calidad de parte recurrente. Asimismo, ha comparecido el procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, en representación de la Autoridad Portuaria de A Coruña) en calidad de parte recurrida.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García, Magistrado de la Sala.
Con carácter previo al análisis del interés casacional que pudiera plantear la cuestión suscitada, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista.
La sentencia recurrida estima parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el CGTB en el sentido de reconocer que debe proporcionarse acceso a los acuerdos de los consejos de administración de la Autoridad Portuaria de A Coruña, pero no a las actas, pues en estas últimas se contienen informaciones y opiniones reservadas cuya confidencialidad debe preservarse, resultando de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la Ley de Transparencia. Por su parte, el CGTB considera que una interpretación como la descrita puede suponer un obstáculo al ejercicio del derecho de acceso a la información en los términos previstos en el artículo 105.b) CE, y que no tiene sentido preservar el secreto y la confidencialidad de procesos que ya han finalizado.
En definitiva, lo que se suscita -tal como describe la recurrente- es si debe o no darse acceso a las actas de los órganos colegiados -como por ejemplo los consejos de administración de las autoridades portuarias- y si el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la Ley de Transparencia sobre la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones es aplicable también a aquellos supuestos en los que las discusiones, reuniones o deliberaciones ya han finalizado.
La determinación de si la cuestión suscitada en el recurso tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia no puede obviar el hecho de que, junto a los supuestos previstos en el artículo 88.2.b) y c) LJCA, la parte recurrente invoca la presunción contemplada en el artículo 88.3.a) LJCA, cuya concurrencia debemos verificar en primer lugar.
Hemos manifestado en múltiples ocasiones -entre otros, en los AATS de 10 de abril de 2017 (RRCA 225/2017 y 227/2017), de 25 de mayo de 2017 ( RCA 1132/2017) o de 31 de mayo de 2019 ( 1074/20199-, que la citada presunción no tiene un carácter absoluto pues el propio artículo 88.3 LJCA, in fine, permite inadmitir (mediante " auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Carencia manifiesta de interés que se produce, por ejemplo, cuando "se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso sin trascender a cuestiones dotadas un mayor contenido de generalidad o con posible proyección a otros litigios".
Partiendo de lo anterior, adelantamos ya que el interrogante jurídico que se suscita en este recurso no carece manifiestamente de interés casacional objetivo y plantea cuestiones jurídicas de alcance general que trascienden del caso objeto del proceso, por lo que procede la admisión del recurso por concurrir la presunción legal establecida en el artículo 88.3.a) LJCA y el supuesto de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia previsto en el artículo 88.2.c) LJCA, también invocado por la entidad recurrente.
En efecto, tal como se alega en el recurso, si bien ya nos hemos pronunciado sobre la necesaria interpretación restrictiva y proporcionada de los límites al acceso a la información establecidos en el artículo 14.1 de la Ley de Transparencia y de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la misma Ley, para que no se produzca un menoscabo del derecho ( STS de 10 de marzo de 2020, RCA 8193/2018), sin embargo no nos hemos pronunciado sobre el concreto límite relativo a la garantía de confidencialidad y deber de secreto de los procesos de toma de decisión previsto en el apartado k) del citado precepto y su alcance o ponderación.
Desde esta perspectiva, la cuestión planteada por el CTBG, a raíz de la distinción que entre actas y acuerdos realiza la sentencia recurrida, es una cuestión relevante y de carácter general que se vincula directamente con el alcance del derecho a la información en el escrutinio de la actividad de los poderes públicos, con la extensión de los límites establecidos en la Ley de Transparencia y con la delimitación del procedimiento de ponderación que debe llevarse a cabo. Cuestión que, además, como se pone de relieve en el escrito de preparación está recibiendo respuestas de signo diferente en diversos Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo en relación, precisamente, con el acceso a las actas y acuerdos de los consejos de administración de las Autoridades Portuarias de Vigo y de Barcelona.
Recientemente nos hemos pronunciado sobre una cuestión similar -lo que evidencia ya el interés casacional de lo suscitado- aunque no desde la concreta perspectiva del artículo 14 Ley de Transparencia. Así, en la STS de 17 enero de 2020 (RCA 7487/2018) hemos dado respuesta a la cuestión de interés casacional identificada en el ATS de 22 de febrero de 2019, consistente en determinar "Si el contenido de las deliberaciones de los órganos colegiados de las Administraciones públicas -en este caso de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia- forma parte del derecho al acceso a la información pública contemplado en los artículos 35.h) y 37 de la Ley 30/1992 (actual artículo 13.d) de la Ley 39/2015, y la incidencia que sobre dicho derecho puedan tener los artículos 9 y 11 del Reglamento de Funcionamiento Interno de la CNMC".
En la citada STS de 17 de enero de 2020 señalamos que las previsiones establecidas en las normas internas de la CNMC acerca del carácter reservado de las deliberaciones y de las actas de las deliberaciones, lo es desde una perspectiva interna; "esto es, de vinculación a los miembros del Consejo en lo que se refiere a su funcionamiento interno, dentro de las relaciones del Consejo, ad intra, de modo que los vocales deben guardar secreto respecto a lo deliberado pero no disponen ni establecen una reserva genérica o prohibición respecto a terceros o interesados, respecto a los que regirán, obviamente, las reglas generales contempladas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPAC, o la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia. El reglamento interno es un conjunto de reglas, un conjunto ordenado de normas que tiene validez en el contexto interno, que han de interpretarse en ese exclusivo entorno interior, sin que pueda trasladarse a las relaciones con terceros o fuera de dicho ámbito, como parece considerar la sentencia impugnada". No obstante, partiendo del carácter colegiado de la CNMC, señalamos también que no es coherente con su naturaleza desagregar e individualizar el voto de cada miembro o componente del órgano que, por sí sólo, carece de trascendencia y relevancia, siendo lo esencial la voluntad única de la mayoría de sus miembros. Y por ello entendimos que "(...) desde la perspectiva del art. 18.1 b) de la Ley 19/2013 y el acceso a la información, no cabe entender que el sentido del voto de cada miembro de los órganos colegiados se incluya en concepto "información"".
En definitiva, parece conveniente un nuevo pronunciamiento de este Tribunal a fin de aclarar si el derecho de acceso a la información pública permite acceder al contenido tanto de las actas de reuniones como de los acuerdos adoptados por órganos colegiados o si, por el contrario, las actas de reuniones y deliberaciones quedan excluidas de dicho acceso en aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.k) Ley de Transparencia. Resulta asimismo oportuno determinar si la confidencialidad y el secreto requerido en procesos de toma de decisiones a que alude el mencionado precepto requiere de una ponderación que atienda a diversas circunstancias que puedan modular su aplicación como, por ejemplo, que tales procesos de toma de decisiones o deliberaciones hayan finalizado.
En la línea de lo expuesto en los dos razonamientos jurídicos anteriores y, en debido cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que la cuestión suscitada por la parte recurrente que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la identificada en el razonamiento jurídico anterior, siendo para ello preciso interpretar los artículos 1, 13 y 14.1.k) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
La Sección de Admisión
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) Admitir el recurso de casación n.º 1866/2020 preparado por la representación procesal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la sentencia, de 18 de noviembre de 2019, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso de apelación n.º 47/2019.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:
(i) Aclarar si el derecho de acceso a la información pública permite acceder al contenido tanto de las actas de reuniones como de los acuerdos adoptados por órganos colegiados o si, por el contrario, las actas de reuniones y deliberaciones quedan excluidas de dicho acceso en aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.k) de la Ley de Transparencia.
(ii) Determinar si la confidencialidad y el secreto requerido en procesos de toma de decisiones a que alude el mencionado precepto requiere de una ponderación que atienda a diversas circunstancias que puedan modular su aplicación como, por ejemplo, que tales procesos de toma de decisiones o deliberaciones hayan finalizado.
Para ello serán objeto de interpretación los artículos 1, 13 y 14.1.k) de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 105.b) de la Constitución Española, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez D. José Luis Requero Ibáñez D. César Tolosa Tribiño
D. Fernando Román García D. Dimitry Berberoff Ayuda
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ATS, 1 de Diciembre de 2021
...en casación, planteándose una cuestión sustancialmente idéntica a la suscitada en este recurso, y cuya admisión acordamos en ATS de 10 de julio de 2020 (RCA 1866/2020), por concurrir las circunstancias de interés casacional objetivo previstas en el artículo 88.2.c) y 3.a) LJCA invocadas en ......
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SAN, 27 de Noviembre de 2020
...las actas o grabaciones de los Consejos de Administración de ese periodo de tiempo...". Frente a la sentencia de esta sección el ATS de 10 de julio del 2020 ha admitido a trámite el recurso de casación nº 1886/2018 a los efectos de dilucidar el alcance de los límites al derecho a la informa......