STS 402/2020, 14 de Mayo de 2020

La sentencia de 21 de junio de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso n.º 351/2013, contiene el siguiente fallo:

"1º) ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por Hilario frente a resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de fecha 8 de agosto de 2013 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por el hoy actor frente a sendas resoluciones del Jefe de Demarcación de Carreteras del Estado de la Comunidad Valenciana, fechadas en 10 de abril de 2013. ambas, referidas a designar como dirección del contrato "Ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación de la carretera A3 en los pp-kk 247.400 y 297.450" a D. Julio , Jefe de Servicio (ICCP del Estado) y a D. Leandro (Jefe de Sección ITOP) y "Ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación de la carretera A7/E15, V21, V30 y V31, Corredor Silla Picassent y acceso al Puerto de Valencia" a D. Julio , Jefe de Servicio (ICCP del Estado) y a D. Matías (Jefe de Sección ITOP), anulando las mismas como disconformes a derecho.

2. ) Con imposición de costas a la Administración del Estado."

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, dictándose resolución teniéndolo por preparado, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición del recurso de casación se invocan cuatro motivos, los dos primeros al amparo del art. 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los otros dos de la letra d) de dicho precepto, solicitando que se case la sentencia recurrida y se confirme la resolución administrativa impugnada.

Admitido a trámite el recurso se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, trámite en el que solicita que se desestime en su integridad el recurso interpuesto y se confirme la sentencia impugnada.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, procediéndose a señalar al efecto el día 10 de marzo de 2020, fecha en que la que se celebró, habiéndose retrasado la firma como consecuencia de la declaración del estado de alarma por Real Decreto 463/2010, de 14 de marzo.

Como se refleja en la sentencia recurrida, se impugnaban sendas resoluciones fechadas en 10 de abril de 2013, ambas, del Jefe de Demarcación de Carreteras del Estado de la Comunidad Valenciana, designando como dirección del contrato "Ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación de la carretera A3 en los pp-kk 247.400 y 297.450" a D. Julio , Jefe de Servicio (ICCP del Estado) y a D. Leandro (Jefe de Sección ITOP) y "Ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación de la carretera A7/E15, V21, V30 y V31, Corredor Silla Picassent y acceso al Puerto de Valencia" a D. Julio , Jefe de Servicio (ICCP del Estado) y a D. Matías (Jefe de Sección ITOP).

La impugnación se formulaba por D. Hilario alegando, en síntesis, falta de motivación y la indebida designación de personal cuyas funciones resultan ajenas a la atribución funcional por no formar parte del servicio de conservación y explotación de carreteras, de cuya jefatura es titular dicho recurrente.

La Sala de instancia estima el recurso y anula las resoluciones impugnadas examinando la estructura y servicios de la Demarcación de Carreteras y razonado en los siguientes términos: "sin ser tampoco controvertido que tales servicios no resultaron reestructurados, debe destacarse que la potestad auto-organizativa sobre la cual la administración demandada defiende el dictado de las resoluciones administrativas impugnadas, no resulta ilimitada, cuanto, por el contrario, normativamente condicionada ( Arts. 5 y 7 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).

De tal modo, pretendiendo motivarse aquellas resoluciones, ya en las facultades atribuidas al Jefe de la Demarcación con base a "la regla del buen criterio" (certificado aportado en ramo de prueba del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de fecha 2/6/2014) ya en "reuniones de coordinación celebradas en los días 16/1/2013 y 5/4/2013" (cuyas actas no han sido aportadas pese verse requeridas) en las que, conforme a la contestación a la demanda, "se habría planteado la necesidad de reasignación de personal para adaptar el servicio a la demanda actual de trabajos", la Sala no puede alcanzar a refrendar el dictado de aquellas.

Efectivamente, de la propia denominación y descripción del puesto de trabajo ocupado por el actor ("Jefe de Servicio de Conservación y Explotación"), conforme a Orden FOM/3848/2004, de 16 de noviembre, por la que se convoca concurso específico Ref.ª FE11/04, para la provisión de puestos en el Departamento, resulta que la "descripción de (tal) puesto de trabajo", viene expresamente puesta en relación, entre otros extremos, tanto con "la conservación y explotación de carreteras" como con la "dirección de contratos de conservación integral de carreteras" (BOE nº 283, de 24/11/2004 pg 38806) sin que tales elementos descriptivos, sin embargo, alcancen a ser evidenciados ni en la denominación del servicio ni en la descripción de los puestos ocupados por aquellos a quienes tales direcciones de contratos resultaron asignadas y tal circunstancia, convierte en recusable el dictado de las resoluciones administrativas cuestionadas, al contrariar no sólo las características y contenido de cada puesto de trabajo, en cuya provisión, cabe recordarlo, fueron precisamente considerados los méritos específicos adecuados a tales características y contenido, cuanto los cometidos a poner en relación con el propio servicio (inserto en la Demarcación) con el que aquellos directamente se relacionan."

No conforme con ello se interpone recurso de casación por el Abogado el Estado, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley jurisdiccional, se denuncia la infracción de los arts. 120 y 24 de la Constitución y el art. 218 de la LEC, alegando falta de motivación de la sentencia recurrida limitándose al efecto a reproducir la fundamentación de la sentencia.

Como señala la sentencia de 7 de julio de 2004, este Tribunal, entre otras muchas, en sus sentencias de 21 de marzo y 14 de mayo de 2002, en relación con la motivación de las resoluciones judiciales y sintetizado los criterios de aplicación jurisprudencial, ha indicado, entre otros, que "el derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión "la ratio decidendi" en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2, 100/1999, de 31 de mayo, F. 2, 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3, 80/2000, de 27 de marzo, F. 4, 210/2000, de 18 de septiembre, F. 2, 220/2000, de 18 de septiembre, F. 2 y 32/2001, de 12 de febrero F. 5)."

El Tribunal Constitucional, precisando el alcance de la motivación de las sentencias, señala ( STC 13/2001) que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, la " ratio decidendi" que determina aquélla. No existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, FJ 2; 187/1998, de 28 de septiembre, FJ 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, FJ 3; 206/1999, de 8 de noviembre, FJ 3, 187/2000 FJ 2).

En estas circunstancias el motivo de casación, en los términos en que se formula, no puede prosperar, al limitarse a reproducir la fundamentación de la sentencia, sin ninguna alegación de indefensión por falta de conocimiento de las razones que determinan el pronunciamiento estimatorio de la sentencia y que pudieran dificultar el ejercicio de las acciones de impugnación frente a la misma. Por el contrario, en el siguiente motivo de casación señala que ha examinado la ratio decidendi de la sentencia de instancia.

En consecuencia el motivo debe ser desestimado y por las mismas razones el motivo segundo en el que, también al amparo del art. 88.1.c) de la Ley procesal, se denuncia la infracción del art. 33 de la LJCA, alegando que la ratio decidendi de la sentencia se refiere a extremos que no fueron invocados en la demanda, en la que el demandante alegó que le correspondía la dirección de los contratos en litigio pero no alegó que en la descripción de los puestos de aquellos a quienes fueron adjudicados no figurasen tales funciones. Planteamiento que alude a una incongruencia extra petitum que no puede compartirse, pues, como resulta de la demanda, lo que se cuestiona en la instancia es la indebida designación, para las funciones indicadas, de personas ajenas al Servicio de Conservación y Explotación, cuya jefatura que ostentaba el allí recurrente, y ello sin que hubiera solicitado ayuda alguna al contar con personal suficiente para atender las tareas propias de la dirección de dichos contratos, de manera que el examen de las funciones que correspondían a los puestos de trabajo de aquellos cuya designación se cuestionaba resultaba imprescindible y constituía un elemento esencial del debate procesal planteado, por lo que no se advierte la incongruencia que se plantea en este motivo de casación.

El tercer motivo de casación se formula al amparo del art. 88.1.d) de la Ley jurisdiccional y se refiere a la infracción de los arts. 3 y 11.1 de la Ley 30/92 y art. 5 de la LOFAGE, que reconocen la potestad organizativa de la Administración, así como el art. 21 de la Ley 30/92 en cuanto a la facultad de los órganos administrativos para dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante Instrucciones y Ordenes de Servicio, en relación con el art. 7 de la Ley 6/1997, LOFAGE, en concordancia con la Orden FOM/1644/2012, alegando que la sentencia no podía ignorar las facultades del Jefe de la Demarcación, art. 73.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, sobre asignación de funciones y tareas distintas a las correspondientes al puesto de trabajo cuando las necesidades del servicio lo justifique, concluyendo que no puede compartir la afirmación de la sentencia en el sentido de que la expresión "dirección de contratos de conservación integral de carreteras" atribuya una función exclusiva y excluyente al puesto de trabajo desempeñado por el ahora recurrido que impida que otros miembros de la Demarcación de Carreteras de Valencia con la misma o análoga titulación que él no puedan desempeñar esa función.

Este motivo, así planteado, tampoco puede prosperar, pues, contrariamente a lo que se sostiene por la Administración recurrente, la Sala de instancia, como se ha reproducido antes, no solo toma en consideración la potestad organizativa de la Administración y las facultades de dirección y asignación de funciones por los titulares de los órganos superiores sino que resuelve en razón de la organización administrativa en distintos servicios de la Demarcación de Carreteras y las funciones propias de cada servicio.

Para ello comienza describiendo el ámbito de actuación de las Demarcaciones de Carreteras, en los siguientes términos: "las Demarcaciones de Carreteras asumen "con respecto a las carreteras de interés general, en su ámbito respectivo, y sin perjuicio de las actuaciones atribuidas a unidades de nivel superior, los trabajos de planeamiento, proyección y construcción de carreteras; la conservación y explotación de las mismas; los estudios geológicos, geotécnicos de materiales y de auscultación, así como las restantes actuaciones técnicas y administrativas precisas para el desarrollo de estas funciones" (Punto 3º de Orden de 7 de febrero de 1986 por la que se establece la estructura y funciones de los Servicios Provinciales y Regionales del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo), estructurándose la Demarcación que nos atañe en los correspondientes servicios, a saber "- Servicio de Planeamiento Proyectos y Obras I. con 3 Secciones y 8 Negociados. Servicio de Planeamiento, Proyectos y Obras II, con 2 Secciones y 6 Negociados. Servicio de Conservación y Explotación, con 3 Secciones y 8 Negociados. - Servicio de Apoyo Técnico; con 1 Sección y 3 Negociados. Servicio de Actuación Administrativa, con 2 Secciones y 3 Negociados".

Acude, por lo tanto, a las previsiones de los arts. 3 y 11.1 de la Ley 30/92, en cuanto éste último señala que corresponde a cada Administración Pública, en su propio ámbito competencial, delimitar las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización, y seguidamente señala las limitaciones de dicha potestad, por referencia a los arts. 5 y 7 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado (LOFAGE), disponiendo el primero que los órganos administrativos se crean modifican y suprimen conforme a los establecido en la propia Ley, señalando expresamente que tienen la consideración de órganos la unidades administrativas a las que se le atribuyen funciones que efectos jurídicos frente terceros, lo que es congruente con lo establecido en el n.º 2 del citado art. 11 de la Ley 30/92, que, entre otros requisitos para la creación de unidades administrativas, exige la delimitación de sus funciones y competencias.

Por ello, el art. 7 de la LOFAGE precisa que: "1. Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores.

2. Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma.

3. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano."

De tales previsiones resulta que los Jefes de las unidades administrativas, lejos de venir autorizados a alterar la configuración y asignación de funciones de las unidades que dirigen, son los responsables de que las distintas unidades acomoden su actuación al ámbito de las funciones que le son propias y a través de los puestos de trabajo, titulares de los mismos, que se integran en la correspondiente relación de puestos de trabajo.

Ello justifica que la Sala de instancia parta del hecho incontrovertido que los servicios que conforman la Demarcación de Carreteras no resultaron reestructurados, por lo que entiende que la asignación de las funciones controvertidas ha de producirse en el ámbito del servicio correspondiente.

Por otra parte, la Administración recurrente invoca la potestad de los órganos jerárquicamente superiores de dirigir la actividad de los inferiores mediante circulares y órdenes servicio, potestad que en modo alguno autoriza a alterar, sin el correspondiente procedimiento, el ámbito competencial de los distintos servicios o unidades administrativas ni el contenido funcional de los distintos puestos de trabajo sino que, por el contrario, tal potestad de dirección ha de orientarse al objetivo de ejercitar las competencias atribuidas al órgano en la forma y con los medios establecidos al efecto.

Finalmente se invocan, al amparo del art. 73.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, las facultades del Jefe de la Demarcación sobre asignación de funciones y tareas distintas a las correspondientes al puesto de trabajo cuando las necesidades del servicio lo justifique, pero no tiene en cuenta que dicho precepto comienza estableciendo en su n.º 1 que "los empleados públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo de acuerdo con el sistema de estructuración del empleo público que establezcan las leyes de desarrollo del presente Estatuto" y solo desde esta regla general establece la posibilidad de que: "las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en las retribuciones", de manera que se trata de una excepción a la regla general que, como tal, ha de justificarse suficientemente por razones de necesidades del servicio.

La Sala de instancia, en contra de lo que se sostiene en el recurso, no desconoce tales facultades sino que, valorando los elementos de prueba invocados, concluye que no existe reordenación ni justificación o necesidades del servicio para llevar a cabo la asignación cuestionada.

Por todo ello el motivo debe ser desestimado.

En el motivo cuarto se alega la valoración irracional de la prueba por la Sala de instancia, al no haber tenido en cuenta los documentos que cita y dar valor a un nombramiento del año 2004 que incluía, entre otros cometidos, una actividad concreta pero que no es excluyente de otros cometidos ni exclusiva del puesto, por lo que no impide que la dirección de los contratos relativos a la conservación y explotación de carreteras pueda ser encomendada también a los titulares de otros puestos adscritos a la Demarcación de Carreteras de Valencia.

Cuestionándose en este motivo la valoración de la prueba ha de señalarse, como se reconoce en el escrito de interposición del recurso, que según jurisprudencia consolidada, la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hace el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/92, de 30 de abril, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia. A tal efecto y como señala la de 2 de septiembre de 2003, ha de tenerse en cuenta que la fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia, lo que obliga a atenerse a la apreciación de la prueba hecha por éste, salvo que se alegue el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la incongruencia o falta de motivación de la sentencia; se invoque oportunamente como infringida una norma que deba ser observada en la valoración de la prueba ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, pues en este caso debería estimarse infringido el principio del ordenamiento que obliga al juzgador a apreciar la prueba sujetándose a las reglas de la sana crítica (v. gr., sentencia de 21 de diciembre de 1999).

Pues bien, en este caso no se justifica la concurrencia de ninguna de estas vías que la jurisprudencia establece para que pueda revisarse en casación la valoración de la prueba, limitándose la parte a alegar que en la sentencia recurrida no se han tenido en cuenta los documentos que cita y que ello pone de relieve una valoración irracional de la prueba, lo que no se corresponde con el contenido de la sentencia que se refiere a dichos documentos en los siguientes términos: "pretendiendo motivarse aquellas resoluciones, ya en las facultades atribuidas al Jefe de la Demarcación con base a "la regla del buen criterio" (certificado aportado en ramo de prueba del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de fecha 2/6/2014) ya en "reuniones de coordinación celebradas en los días 16/1/2013 y 5/4/2013" (cuyas actas no han sido aportadas pese verse requeridas) en las que, conforme a la contestación a la demanda, "se habría planteado la necesidad de reasignación de personal para adaptar el servicio a la demanda actual de trabajos", la Sala no puede alcanzar a refrendar el dictado de aquellas." Y también se tiene en cuenta por la Sala la configuración del puesto de trabajo en cuestión, cuando señala que: "Efectivamente, de la propia denominación y descripción del puesto de trabajo ocupado por el actor ("Jefe de Servicio de Conservación y Explotación"), conforme a Orden FOM/3848/2004, de 16 de noviembre, por la que se convoca concurso específico Ref.ª FE11/04, para la provisión de puestos en el Departamento, resulta que la "descripción de (tal) puesto de trabajo", viene expresamente puesta en relación, entre otros extremos, tanto con "la conservación y explotación de carreteras" como con la "dirección de contratos de conservación integral de carreteras" (BOE nº 283, de 24/11/2004 pg 38806) sin que tales elementos descriptivos, sin embargo, alcancen a ser evidenciados ni en la denominación del servicio ni en la descripción de los puestos ocupados por aquellos a quienes tales direcciones de contratos resultaron asignadas."

De manera que la parte podrá discrepar de la valoración de la prueba realizada por el Tribunal a quo, pero en ningún caso se justifica que dicha valoración no haya tenido en cuenta los elementos de prueba aportados a las actuaciones o que la valoración resulte ilógica o irracional.

En consecuencia, el motivo debe ser desestimado.

La desestimación de los motivos de casación determina la desestimación de este recurso de casación y, en consecuencia, la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA si se devengare, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.