ATS, 6 de Marzo de 2020
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Marzo 2020 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 06/03/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3193/2019
Materia: ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 3193/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez, presidente
D. José Luis Requero Ibáñez
D. César Tolosa Tribiño
D. Fernando Román García
D. Dimitry Berberoff Ayuda
En Madrid, a 6 de marzo de 2020.
La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha dictado sentencia, de 6 de marzo de 2019, por la que se estima parcialmente el recurso de apelación n.º 58/2018 interpuesto por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad contra la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 5, de 10 de mayo de 2018. Esta sentencia había desestimado el recurso interpuesto por la citada Administración contra la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que accedió a la solicitud de un particular relativa a la obtención de información sobre " la evolución del número de envases, DHD (dosis habitante día) y CID (coste tratamiento día) en envases y evolución del importe, DHD (dosis habitante día) y CTD (coste tratamiento día) en importe del medicamento Truvada por año desde el año 2000 hasta hoy" y, en caso de no ser posible, respecto del principio activo que identifica.
La Sala de instancia confirma, en primer lugar, que resulta de aplicación la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a información pública y buen gobierno porque el artículo 106 del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, que regula el sistema de información sobre prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud y de publicación de la información agregada resultante de la gestión de datos obtenidos, no se refiere al acceso a la información sobre consumo de medicamentos por parte de los interesados (acceso individualizado), sino lo que se pretende es obtener datos sobre consumos realizados por centros sanitarios gestionados por las administraciones autonómicas y dar un tratamiento de esa información para ofrecerla a los interesados en general. No se trata, pues, de una regulación específica que, con arreglo a la Disposición adicional primera de la Ley de Transparencia, desplace la regulación en esta contenida.
Sentado lo anterior, la Sala de instancia recuerda que " Con carácter previo a resolver sobre una solicitud de información, y en la medida en que el derecho al acceso a la misma podrá limitarse, cuando suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de terceros ( artículo 14.1 h) Ley 19/2013) debe oírse a los interesados identificados en el expediente administrativo". Y señala que, si bien el Ministerio de Sanidad no identificó explícitamente los interesados, la petición de información se refería a un medicamento concreto (el único que en ese momento contenía el principio activo mencionado en la solicitud) por lo que, basándose la resolución administrativa en que la divulgación de la información podía lesionar intereses comerciales de terceros, estos debieron ser oídos. Y considera que los interesados estaban identificados en el expediente de manera implícita en la medida en que se mencionaba expresamente el medicamento fabricado un laboratorio que debió ser oído antes de resolver sobre la reclamación dirigida al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno una vez que la información fue denegada.
Por ello la Sala estima parcialmente el motivo y ordena la retroacción de las actuaciones para que por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, antes de tomar una decisión, se oiga al citado laboratorio.
Notificada la sentencia, el procurador D. Álvaro Armando García de la Noceda de las Alas Pumariño, en nombre y representación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), ha preparado recurso de casación en el que denuncia la infracción de los artículos 1, 13, 19.3 y 24.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG) en relación con el artículo 105 b) y c) de la Constitución Española (CE).
Precisa, en primer lugar, que el artículo 19.3 LTBG se refiere al trámite de solicitud de información que inicia el interesado al dirigirse a la entidad que debiera suministrarle la información requerida; todo ello, con carácter previo a la intervención del CTBG. Por su parte, el artículo 24.3 LTBG se ubica en la Sección de la Ley relativa al Régimen de impugnaciones; esto es, una vez que el solicitante de la información, al no haber visto satisfechas sus pretensiones, decide reclamar ante el CTBG. Y, desde esta perspectiva, subraya que " Por tanto, la Ley 19/2013 , cuando se refiere al trámite de audiencia a los interesados se dirige, en un primer nivel, al órgano receptor de la solicitud de información. Ya en un segundo nivel, y sólo si la información se deniega, una vez oídas las alegaciones de los interesados a los que ha dado audiencia el órgano receptor de la solicitud de información, le correspondería otorgar ese trámite de audiencia al CTBG".
La sentencia impugnada, alega en resumen el Consejo recurrente, se salta el trámite del artículo 19.3 LTBG y aplica directamente el regulado en el artículo 24.3 LTGB, sin que en la norma esté prevista esta posibilidad y, en este sentido, vulnera el procedimiento regulado por la Ley 19/2013 y, en consecuencia, el artículo 105 c) CE. De lo anterior, además, se desprende que no se ha realizado una interpretación restrictiva de los límites al acceso que se contemplan en el artículo 14.2 LTBG -en la línea de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo-, se impone al CTBG una obligación de imposible cumplimiento, al no conocer a los terceros presuntamente perjudicados y no poder interrumpir el plazo para resolver -suspensión que sí está prevista cuando la obligación de dar audiencia la cumple el organismo receptor de la solicitud de información ex artículo 19.3 LGTB- y, en consecuencia, se obstaculiza el ejercicio del derecho a la información pública que asiste a los ciudadanos, en contra de lo que garantiza el artículo 105.b) CE y regulan los artículos 1 y 13 LTBG.
Por lo que concierne al interés casacional objetivo, la entidad recurrente invoca la concurrencia de la presunción contemplada en el artículo 88.3.a) LJCA, así como las circunstancias prevista en los apartados b) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).
Se argumenta, en la línea apuntada, que no existe jurisprudencia que interprete los artículos 19.3 y 24.3 LTBG, dada la reciente implantación de la citada norma en España, en relación con la posibilidad (que se desprende de la sentencia recurrida) de eludir el trámite de audiencia a los interesados previsto en el artículo 19.3 LTBG e imponer su realización directa al CTBG con base en el artículo 24.3 LTBG pero sin las mismas garantías que el 19.3 LTBT reconoce al organismo receptor de la solicitud de información.
Esa posibilidad que se deduce de la doctrina sentada en la sentencia recurrida sería de imposible cumplimiento y gravemente dañosa para los intereses generales -en tanto puede suponer el colapso del funcionamiento del CTBG y obstaculizar el ejercicio del derecho de acceso a la información reconocido en el artículo 105 CE- debiéndose haber acordado la retroacción de actuaciones al momento en que el organismo receptor de la solicitud debiera haber identificado a posibles afectados y darles el correspondiente trámite de audiencia. Dicha doctrina, además, afecta a un gran número de situaciones como evidencia el hecho de que ya existen sentencias dictadas por el Juzgado central de lo contencioso-administrativo y por la Audiencia Nacional (sentencias que se enumeran) que siguen el criterio sentado en la sentencia recurrida, coexistiendo con otros pronunciamientos que comparten el criterio del CTBG.
Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto teniendo por debidamente preparado el recurso de casación con fecha 8 de mayo de 2019, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha personado en tiempo y forma representado por el procurador D. Álvaro Armando García de la Noceda de las Alas Pumariño.
En calidad de parte recurrida se ha personado el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, oponiéndose a la admisión del recurso.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García, Magistrado de la Sala.
Con carácter previo al análisis del interés casacional que pudiera plantear la cuestión suscitada, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista.
La sentencia recurrida estima parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad contra la previa sentencia del Juzgado Central que, en resumen, confirmó la resolución del CGTB en la que se reconoce el acceso a la información solicitada por un particular. La estimación parcial lo es en el sentido de retrotraer las actuaciones a fin de que, habiéndose basado la denegación de acceso a la información en la posible afectación de intereses comerciales de terceros ex artículo 14.1.h) LTBG, el CGTB ofrezca trámite de audiencia a los interesados (identificados implícitamente en el expediente).
El CGTB pone de manifiesto en su recurso, en resumen, que tal interpretación de los artículos 19.3 y 24.3 LTBG puede suponer un obstáculo al ejercicio del derecho de acceso a la información en los términos previstos en el artículo 105.b) y c) CE, pues no diferencia entre el procedimiento de tramitación de la solicitud -en el que corresponde a la Administración a quien se solicita la información ofrecer el trámite de audiencia a los interesados, pudiendo suspender el plazo de resolución- y el procedimiento de reclamación contra denegaciones de acceso ante el CGTB -a quien corresponde ofrecer trámite de audiencia en determinados casos y sin posibilidad de suspensión-.
La determinación de si la cuestión suscitada en el recurso tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia no puede obviar el hecho de que, junto a los supuestos previstos en el artículo 88.2.b) y c) LJCA, la parte recurrente invoca la presunción contemplada en el artículo 88.3.a) LJCA, cuya concurrencia debemos verificar en primer lugar.
Hemos manifestado en múltiples ocasiones -entre otros, en los AATS de 10 de abril de 2017 (RRCA 225/2017 y 227/2017), de 25 de mayo de 2017 ( RCA 1132/2017) o de 31 de mayo de 2019 ( 1074/20199-, que la citada presunción no tiene un carácter absoluto pues el propio artículo 88.3 LJCA, in fine, permite inadmitir (mediante " auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Carencia manifiesta de interés que se produce, por ejemplo, cuando "se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso sin trascender a cuestiones dotadas un mayor contenido de generalidad o con posible proyección a otros litigios".
Partiendo de lo anterior, adelantamos ya que el interrogante jurídico que se suscita en este recurso no carece manifiestamente de interés casacional objetivo y plantea cuestiones jurídicas de alcance general que trascienden del caso objeto del proceso por lo que procede la admisión del recurso por concurrir la presunción legal establecida en el artículo 88.3.a) LJCA y el supuesto de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia previsto en el artículo 88.2.c) LJCA, también invocado por la entidad recurrente.
En efecto, tal como se alega en el recurso no existen pronunciamientos de esta Sala Tercera acerca del trámite de audiencia regulado en la LTBG en dos momentos diferentes: por un lado, en el seno del procedimiento por el que se resuelve una solicitud de acceso a información pública y, por otro, en el seno del procedimiento de reclamación o recurso contra la denegación del acceso solicitado, ante el CGTB.
Así, dispone el artículo 19.3 LTBG (Tramitación) que "3. Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación".
Por su parte, el artículo 24.3 LTBG (Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno) prevé que "3. (...). Cuando la denegación del acceso a la información se fundamente en la protección de derechos o intereses de terceros se otorgará, previamente a la resolución de la reclamación, trámite de audiencia a las personas que pudieran resultar afectadas para que aleguen lo que a su derecho convenga".
Lo que plantea la entidad recurrente es una interpretación de los transcritos preceptos a fin de aclarar si procede la intercambiabilidad del trámite de la que parece partir la sentencia recurrida. Esto es, no habiéndose ofrecido en el procedimiento de solicitud de acceso el trámite de audiencia a los terceros afectados -aun cuando la denegación se fundamenta, precisamente, en la posible afección a intereses comerciales- se pone en cuestión si esta omisión es de alguna manera reparable a través del trámite de audiencia que, con arreglo al artículo 24.3 LTBG, corresponde realizar al CTBG en los casos en que la denegación afecta a intereses comerciales -trámite en el que el CTBG no dispone de la posibilidad de suspender el plazo de resolución que sí está prevista para la Administración que resuelve la solicitud-.
Todo ello se plantea, además, en el contexto de un recurso judicial interpuesto por la Administración (que denegó el acceso a la información) contra la resolución del CTBG que, estimando el recurso, consideró procedente el acceso solicitado remarcando, entre otras cosas, que el Ministerio de Sanidad había invocado el artículo 14.1. h) LTBG sin dar audiencia previa a los posibles afectados. Ausencia del trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTBG que también fue puesta de manifiesto, en este caso, en la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 5 -luego apelada- en la que puede leerse que, con arreglo a sentencias dictadas por la Audiencia Nacional, " la eventual infracción del artículo 19.3 de la Ley 19/2013 no puede servir de fundamento para prescindir posteriormente del trámite prevenido en el artículo 24.3 de la indicada Ley".
En definitiva, se trata aquí de aclarar cuál es la relación entre los dos trámites de audiencia previstos en los artículos 19.3 y 24.3 LTBG; en particular, en aquellos casos en los que, sin haberse dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 19.3 LTBG, la denegación de acceso a la información solicitada (basada en la posible afectación de intereses comerciales e industriales) es recurrida ante el CTBG; y cuáles son las consecuencias que, de dicha relación, se derivan en el ámbito de los eventuales recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa y la eventual retroacción de actuaciones a fin de dar cumplimiento a la exigencia de audiencia a terceros interesados.
En la línea de lo expuesto en los dos razonamientos jurídicos anteriores y, en debido cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que la cuestión suscitada por la parte recurrente que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar los artículos 19.3 y 24.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a fin de aclarar y deslindar sus ámbitos de aplicación, así como su relación en aquellos casos en que durante el procedimiento de tramitación de una solicitud de información se hubiera omitido lo dispuesto en el artículo 19.3 de la citada Ley.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
La Sección de Admisión
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) Admitir el recurso de casación n.º 3193/2019 preparado por la representación procesal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la sentencia de Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 6 de marzo de 2019, dictada en el recurso de apelación n.º 58/2018.
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) Declarar que la cuestión suscitada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar los artículos 19.3 y 24.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a fin de aclarar y deslindar sus ámbitos de aplicación, así como su relación en aquellos casos en que durante el procedimiento de tramitación de una solicitud de información se hubiera omitido lo dispuesto en el artículo 19.3 de la citada Ley.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez D. José Luis Requero Ibáñez D. César Tolosa Tribiño
D. Fernando Román García D. Dimitry Berberoff Ayuda
