STS 1571/2019, 12 de Noviembre de 2019

El procedimiento contencioso-administrativo número 400/2015 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se interpuso por la Generalidad de Cataluña, contra la resolución de 8 de septiembre de 2015, del Subsecretario de Economía y Competitividad, por delegación del Ministro de Economía y Competitividad, que desestima el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa formulado por la Generalidad de Cataluña el 17 de junio de 2015, en relación con el Convenio de Colaboración suscrito entre el Ministerio de Economía y Competitividad y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España, de 25 de febrero de 2015, para el desarrollo de los programas de actuación del Plan Integral de apoyo a la competitividad del comercio minorista 2015.

La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 30 de julio de 2018, cuya parte dispositiva acuerda:

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la respuesta de fecha 8 de septiembre de 2015, del Subsecretario de Economía y Competitividad, por delegación del Ministro de Economía y Competitividad, que rechaza el requerimiento previo formulado por la Generalitat de Cataluña el 17 de junio de 2015, en relación con el Convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Economía y Competitividad y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y navegación de España, de 25 de febrero de 2015, para el desarrollo de los programas de actuación del Plan Integral de apoyo a la competitividad de comercio minorista 2015 que se declara conforme a derecho en los extremos examinados. Las costas se imponen a la parte actora.

Contra la referida sentencia, la Generalidad de Cataluña preparó recurso de casación que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por interpuesto, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

La recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo.

Por Auto de la Sala de admisión de fecha 15 de febrero de 2019, se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, y se acordó:

"2º) Declarar que la cuestión planteada que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la prohibición establecida en el artículo 20.3 (sic) de la Ley Orgánica 2/2012, de transferir recursos de la Administración Central a las Comunidades Autónomas que hubieran incumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria ampara la centralización en la Administración del Estado de la gestión y ejecución de las medidas de fomento y, en particular, de las relativas al comercio interior, por resultar imprescindible conforme a la doctrina establecida, entre otras, en la STC nº 13/1992, de 6 de febrero (FJ. Octavo, apartado d), aunque el Estatuto de Autonomía atribuya a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en la materia.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación la disposición adicional primera de la Ley 36/2014, (sic) el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de 2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el artículo 149.1.13º de la Constitución; y los artículos 114 y 121 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña."

La GENERALIDAD DE CATALUÑA, en su escrito 8 de abril de 2019 de interposición del recurso de casación, expuso que la sentencia infringe:

- Los artículos 114.2 y 121 de la Ley Orgánica 6/2016, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y ello por cuanto el objeto del recurso contencioso era el Convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Economía y Competitividad y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y navegación de España, de 25 de febrero de 2015, para el desarrollo de los programas de actuación del Plan Integral de apoyo a la competitividad del comercio minorista 2015, dado que entendía que el Convenio incurría en vicio invalidante, de conformidad con los artículos 51 y 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRPAC) y el 6.3 del Código Civil, era un acto nulo de pleno derecho al contravenir la Constitución y Estatuto de Autonomía de Cataluña, vulneraba el marco competencial de distribución de competencias, concretamente, en materia de comercio entre la AGE y la Generalitat y, por ello, con infracción legal, pues con dicho convenio se vulneraba el artículo 121 de la ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) que atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva en dicha materia, y también el artículo 114, apartado 2, EAC, que dispone que en materias de competencia exclusiva, corresponde a la Generalidad precisar normativamente los objetivos a que se destinen las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables y también regular las condiciones de otorgamiento y toda la gestión.

- La sentencia de la Audiencia Nacional acepta como correcto el motivo que la AGE manifiesta en su respuesta al requerimiento para haber firmado el convenio con la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y navegación de España y que es la imposibilidad de firmarlo con la Generalidad por el incumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y en la Disposición Adicional Primera de la ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015.

- La citada DA 1ª de la Ley 36/2014 prescribe la obligación de que, antes de suscribir un convenio entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma incumplidora, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tiene que emitir un informe previo, preceptivo y vinculante. Pero este mecanismo no preestablece el sentido de este informe que necesariamente tiene que evaluar cómo pueden afectar los términos del convenio propuesto al mantenimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, y, en ningún caso, impide suscribir convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no cumplan los objetivos de déficit.

Las pretensiones del recurrente son los siguientes:

Que el Tribunal, a la luz de su propia jurisprudencia y de la doctrina del Tribunal Constitucional, declare la anulación de la sentencia de la Audiencia nacional, por ser nulo el Convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Economía y Competitividad y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España, de 25 de febrero de 2015, para el desarrollo de los programas de actuación del Plan Integral de apoyo a la competitividad del comercio minorista 2015, al no estar justificada la centralización de las medidas de fomento de comercio interior que el mismo efectúa. La sentencia ha infringido los artículos 149.1.13 CE, y 114 y 121.1 EAC, la reiteradísima doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente detalladas.

Al no tratarse el comercio interior de una competencia exclusiva estatal, el alcance de la actividad genérica de fomento debe delimitarse con precisión a fin de evitar la invasión del ámbito competencial de las CCAA. Delimitación que debe llevarse a cabo atendiendo a la doctrina del TC en relación con la actividad estatal de subvenciones y ayudas públicas.

Así mismo, es necesario que el Tribunal Supremo interprete la Disposición Adicional 1ª de la ley 36/2014, sobre la que no existe jurisprudencia, en el sentido que no impide la firma de convenios con las comunidades autónomas y que, en todo caso, se puede vehícular la territorialización y gestión de las ayudas mediante otros mecanismos que no supongan la vulneración de las competencias de la Generalidad de Cataluña una competencia reiteradamente reconocida como es la gestión de las subvenciones en una materia en la que ostenta competencia exclusiva.

Dicte Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos interesados.

Dado traslado para oposición, el trámite fue evacuado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, que solicita la desestimación del recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida, con costas.

Se señaló para VISTA PÚBLICA el día 15 de octubre de 2019, fecha en que ha tenido lugar, deliberándose a continuación para Votación y Fallo del procedimiento, continuando la deliberación el día 22 de octubre de 2019, con observancia de las disposiciones legales.

Resolución recurrida e Interés casacional objetivo del presente recurso.

La sentencia de 30 de julio de 2018 de la Audiencia Nacional desestima la pretensión deducida por la Generalidad de Cataluña recurrente, consistente en "determinar si el Estado ha invadido o vulnerado la competencia exclusiva que, en materia de fomento del comercio interior tiene reconocida la Comunidad Autónoma de Cataluña en el artículo 114, apartado 2 en relación con el artículo 121 de la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Conforme a lo establecido en los artículos 114 y 121 del Estatuto de Autonomía de Cataluña el ejercicio de la actividad de fomento en materias que son competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña como sucede con el comercio interior corresponde a la Generalidad de Cataluña." La Generalidad de Cataluña en el escrito de demanda alegaba que el Estado, mediante la firma del convenio con la Cámara de Comercio, había vulnerado el marco de distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas.

Recurrida en casación, por Auto de admisión dictado por esta Sala el 15 de febrero de 2019 se estableció que el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la prohibición establecida en el artículo 20.3 (aún cuando en el Auto se cita el 20.2) de la Ley Orgánica 2/2012, de transferir recursos de la Administración Central a las Comunidades Autónomas que hubieran incumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria ampara la centralización en la Administración del Estado de la gestión y ejecución de las medidas de fomento y, en particular, de las relativas al comercio interior, por resultar imprescindible conforme a la doctrina establecida, entre otras, en la STC nº 13/1992, de 6 de febrero (FJ. Octavo, apartado d), aunque el Estatuto de Autonomía atribuya a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en la materia.

Y así mismo, identificar como normas jurídicas que, en principio serán objeto de interpretación la Disposición Adicional primera de la Ley 36/2014, (aun cuando se cita la Ley 36/2015) el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de 2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el artículo 149.1.13º de la Constitución; y los artículos 114 y 121 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Objeto de impugnación del recurso de casación.

Comenzaremos por delimitar el objeto de impugnación en el presente recurso de casación, en el que la Generalidad de Cataluña impugna el Convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Economía y Competitividad y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España de 25 de febrero de 2015, por considerar que se vulneran las competencias que en exclusiva le corresponde en materia de comercio interior, ex artículo 44 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Antes de entrar a examinar la vulneración competencial denunciada debemos concretar el marco constitucional y las especificas circunstancias que rodearon la celebración del Convenio impugnado, que pasamos a exponer.

La Disposición Adicional Cuadragésima primera de la Ley 39/2010, de 22 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el 2011 estableció, bajo el epígrafe "Suscripción de convenios con Comunidades Autónomas que incumplan su objetivo de estabilidad presupuestaria" y como medida para el cumplimiento de los objetivos del déficit de las Administraciones Publicas la imposibilidad de que la Administración del Estado realice transferencia de recursos a las Comunidades Autónomas que hubieran incumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria. Así, establece esta disposición adicional que se precisará el informe favorable, preceptivo y vinculante, del Ministerio de Economía y Hacienda, como condición previa a la suscripción de convenios que comporten transferencia de recursos a las Comunidades Autónomas. Y establece en su apartado primero:

"Uno. Durante el ejercicio 2011, la suscripción de convenios por parte de cualquiera de los sujetos que conforman el sector público estatal al que se refiere el artículo 3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, con la administración de una Comunidad Autónoma o los entes dependientes y vinculados a ella que hubiera incumplido su objetivo de estabilidad presupuestaria para los ejercicios 2009, 2010 ó 2011, cuando aquéllos conlleven una transferencia de recursos de los sujetos del sector público estatal a los de la Comunidad Autónoma incumplidora, impliquen un compromiso de realización de gastos de esta última, o se den ambas circunstancias simultáneamente, precisarán con carácter previo a su autorización informe favorable, preceptivo y vinculante, del Ministerio de Economía y Hacienda.

Respecto de la ejecución de los presupuestos, se entenderá que se produce el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria cuando así resulte del informe presentado por el Ministerio de Economía y Hacienda al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en aplicación de lo dispuesto en el artículo 9 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre."

Esta medida se mantuvo en las posteriores Leyes de Presupuestos Generales del Estado, que han reiterado dicha exigencia para la transferencia de recursos a las Comunidades Autónomas. Así se reproduce en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de los años siguientes, Disposición Adicional Trigésima de la Ley 2/2011, de 29 de junio, en la Disposición Adicional Primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, y en la Disposición Adicional Primera de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre.

Por su parte, la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria, dispone en el apartado 3º de su artículo 20 "Medidas Automáticas de Corrección" en los siguientes términos:

"3. En los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto, la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios por parte de la Administración Central con Comunidades Autónomas incumplidoras precisará, con carácter previo a su concesión o suscripción, informe favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado establecerán los criterios que servirán de base para la emisión del informe regulado en este apartado, que en todo caso deberá tener en cuenta el grado de ejecución de las medidas que deben ser aplicadas por la Comunidad Autónoma para corregir la situación de incumplimiento.".

La Disposición Adicional Primera de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015, con arreglo a lo dispuesto en el reseñado artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Financiera, establece en su Disposición Adicional Primera lo siguiente:

"Primera. Concesión de subvenciones o suscripción de convenios con Comunidades Autónomas que incumplan su objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto.

Uno. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, a partir de la entrada en vigor de esta Ley y hasta el 31 de diciembre de 2015, la concesión de subvenciones a la suscripción de convenios por parte de cualquiera de los sujetos que integran el subsector Administración central o el subsector Administraciones de Seguridad Social, a los que se refiere el artículo 2.1 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con la administración de una Comunidad Autónoma, definida en los términos del citado artículo, que hubiera incumplido su objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto, en su caso, pero los ejercicios 2013, 2014 o 2015, cuando conlleva una transferencia de recursos de los subsectores de la Administración Central o Administraciones de Seguridad Social a la Comunidad Autónoma incumplidora, impliquen un compromiso de realización de gastos de esta última, o se den ambas circunstancias simultáneamente precisarán con carácter previo a su autorización informe favorable, preceptivo y vinculante, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas."

La medida que contienen estos preceptos se refieren, en esencia, a la totalidad de las Comunidades Autónomas que no alcanzaron tal objetivo de estabilidad previsto y que en lo que aquí interesa, son las siete Comunidades Autónomas que se reseñan en el Convenio de autos, entre las que se encuentra la recurrente.

Pues bien, en la medida en que el recurso de casación se fundamenta en el eventual desconocimiento de las competencias exclusivas que corresponden a la Comunidad de Cataluña y su núcleo indisponible intrínseco reconocido en el artículo 121 EAPC, así como en la eventual extralimitación competencial del Estado en el ejercicio de sus competencias ex artículo 149.1 13 CE, título transversal hemos de remitirnos, por su relevancia para resolver la controversia competencial -como bien hace la Sala de instancia-, a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en supuestos de concurrencia de títulos competenciales de distinta naturaleza entre el Estado y las Comunidades Autónomas y a la forma en la que se han de interpretar los respectivos ámbitos de competencia. No sin antes recordar que el título que ampara al Estado es el del artículo 149.1.13 que le habilita para establecer "las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" y el de Cataluña el artículo 121 de su Estatuto de Autonomía de Cataluña, que le atribuye, de forma exclusiva, la competencia en materia de comercio interior y ferias, no existiendo en este extremo de los títulos en liza controversia entre las partes procesales.

En su Sentencia 13/1992, de 6 de febrero y, singularmente, en su octavo fundamento jurídico, el Tribunal Constitucional contempla los diferentes supuestos de concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que sintetiza en cuatro distintos supuestos. Lo hace el Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

"8. Atendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

1. Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.

2. El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

3. Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.

4. El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate."

Como se desprende de la anterior jurisprudencia, el apartado b) establece una regla que es la de territorialización de las subvenciones cuando concurre un título genérico del Estado y uno exclusivo autonómico, y el apartado d) una excepción -la centralización de la subvención- a esa regla. El encaje del supuesto analizado en el que concurren, como hemos dicho, el titulo competencial genérico del Estado del artículo 149.1. 13 CE y la competencia exclusiva de la Comunidad Catalana en materia de comercio, ha de situarse en el supuesto segundo (b) o en el supuesto cuarto (d) de los relacionados. En el caso de tratarse del segundo de los indicados, es claro que habría una vulneración de las competencias autonómicas en materia de comercio interior previstas en el Estatuto de Autonomía, y un correlativo exceso del título competencial estatal consignado en el art. 149.1.13 CE, pues el Convenio suscrito vendría a anular el margen de intervención de la Comunidad Autónoma recurrente.

No obstante, dado que lo que da origen al problema competencial es, en exclusiva, la obligada aplicación de la previsión de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, por causa del incumplimiento de los objetivos de déficit por parte de la Comunidad recurrente- que no se cuestiona en ningún momento- y que le es exclusivamente imputable, consideramos que el supuesto en el que debe encuadrarse el conflicto que analizamos es el de la excepción a la regla, excepción prevista en el apartado d) del FJ.8 de la STC 13/1992, antes transcrito. En éste supuesto, la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva en materia de comercio -sobre la que recaen las subvenciones- y la Administración del Estado asume la gestión y la consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Supuesto que, con arreglo a la aludida Sentencia, exige la concurrencia de determinadas condiciones que son: a) que el Estado ostente algún título competencial, que es aquí el título estatal genérico recogido en el art. 149.1.13 CE; y b) las circunstancias siguientes: que la gestión centralizada resulte imprescindible para asegurar la efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector Siguiendo el criterio de la reseñada STC 13/1992, es imprescindible, además, que la procedencia de la medida aparezca razonablemente justificada o pueda deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la misma.

Resuelto el primer presupuesto establecido en la STC 13/1992, en su FJ 8º d), es decir, el título competencial del Estado, es claro que el Estado puede adoptar medidas de fomento para proteger a las PYMES en una situación de crisis económica como la vivida en los años de referencia. Siendo ello así, a continuación debemos verificar la situación - que ha de calificarse de excepcional- en la que se sitúa el Convenio ahora impugnado. Debemos de partir de la situación de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria por parte de diferentes Comunidades Autónomas, que no habían alcanzado durante los años precedentes y en el año en cuestión, los objetivos de estabilidad presupuestaria a la que estaban obligadas en virtud de la Ley de Estabilidad Presupuestaria -LO 2/2012, de 27 de abril.

Precisamente con la finalidad de corregir dicha inobservancia, desde el año 2010 se establece la medida descrita que impedía a la Administración del Estado transferir recursos a las Comunidades que no respetaran el objetivo legal o, lo que es lo mismo, que no contaran con el informe favorable del Ministerio de Hacienda. Ello determinó que no se pudieran celebrar nuevos Convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en la forma que se habían suscrito hasta el momento, con la finalidad de cofinanciar el desarrollo de proyectos destinados a pequeñas y medianas empresas del sector del comercio, quedando importantes cantidades dinerarias pendientes de ejecutar.

De los Planes.

Desde el año 2009 se fué desarrollando el "Plan de Mejora de la Productividad y Competitividad del Comercio para los años 2009 al 2012, en el que se incluían transferencias dinerarias a las Comunidades Autónomas para la cofinanciación de Proyectos de pequeñas y medianas empresas y otros entes -Ayuntamientos y Asociaciones- con la finalidad de mejorar la calidad, productividad y competitividad de este tipo de empresas de comercio minorista, con el fin de lograr el equilibrio del sector. El Plan de Mejora contaba con crédito en el presupuesto anual de la Dirección General de Comercio Interior y se suscribían acuerdos con las Comunidades Autónomas, con arreglo a la distribución territorial de competencias Estado/CCAA.

Sucede que, en los Presupuestos Generales del Estado del año 2011, concretamente a través de la Disposición Adicional 41ª de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, se incluye la exigencia, para la suscripción de convenios entre cualquiera de los sujetos que conforman el sector estatal con la administración de una Comunidad Autónoma, que conllevan la transferencia de recursos, de la emisión de un informe favorable, preceptivo y vinculante del Ministerio de Economía y Hacienda. Dicho informe se emite en sentido desfavorable respecto a varias Comunidades Autónomas, entre ellas la de Cataluña, por el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Ello determinó que se dejaran de ejecutar la suma de 1.186.196 Euros, de los cuales 817.387 correspondían a Cataluña.

En el siguiente ejercicio, 2012, sucede algo similar. La inclusión en la Disposición Adicional Trigésima de la Ley 2/2011, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, incluye la misma restricción y la exigencia del preceptivo y vinculante Informe del Ministerio de Economía que tuvo idéntico resultado desfavorable, quedando sin ejecutar la cantidad de 3.450.000 Euros.

En ese año 2012 se incluye en la elaboración de los Presupuestos para el año 2013 el llamado "Plan Integral de Apoyo a la competitividad del Comercio Minorista" que tenía como finalidad lograr la efectividad de las medidas y que los fondos presupuestados pudieran llegar a sus destinatarios, el pequeño comercio, en un contexto de conocida crisis económica. Y ello determinó la suscripción del Plan Integral de Apoyo a la Competitividad del Comercio Minorista en el año 2014 y, posteriormente, el Plan Integral de Apoyo, en el año 2015, que se comunicó a los representantes de las Comunidades en cuyo seno y para su desarrollo se suscribe el Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Competitividad y la Cámara de Comercio de España, ente de naturaleza corporativa entre cuyos objetivos se encuentra el impulso al comercio (Ley 4/2014, de 1 de Abril, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio).

Para la ejecución del Plan Integral se prevé la colaboración con la red de Cámaras de Comercio ubicadas en las Comunidades Autónomas, ex artículo 5.6 de la Ley 4/2014, colaboración que se formaliza a través de Convenios de Colaboración con la aportación de fondos procedentes de los créditos presupuestarios de la Dirección General de Comercio Interior a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que serían gestionados por el Consejo Superior de la Dirección General de Comercio Interior, con una distribución del presupuesto disponible entre las Comunidades Autónomas en atención a los mismos criterios seguidos en el Plan 2009-2012.

Con tales precedentes, se celebra el Convenio de Colaboración cuestionado de fecha 25 de febrero de 2015, que tiene como precedentes los Convenios de Colaboración suscritos con el Consejo Superior de Cámaras, en los años 2013 y 2014, -sin que conste su impugnación- que beneficiaron a un importante número de comercios en Cataluña.

El Convenio de Colaboración se inserta en el Plan Integral de Apoyo a la competitividad del comercio minorista del año 2015 y para su desarrollo se suscribe entre el Ministerio de Economía y Competitividad y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España, en fecha de 25 de febrero de 2015.

El Convenio de Colaboración contiene varias cláusulas, entre las que cabe destacar la cláusula segunda que define los ejes prioritarios en el ámbito de su aplicación, entre los que se encuentra la innovación y mejora de la gestión de los puntos de venta, la dinamización de los centros comerciales urbanos, la mejora de la competitividad de los equipamientos comerciales, promoción del turismo de compras y emprendedores en el comercio y relevo generacional. La cláusula cuarta, relativa a la "selección de proyectos" y, por lo que aquí interesa, dispone:

"Se tendrá en cuenta la participación de una cámara por Comunidad Autónoma, cuando esto sea posible, garantizando una participación amplia y plural de las distintas Comunidades Autónomas"

Estableciendo, seguidamente la distribución de los proyectos en atención a los criterios de población de derecho, número de locales, dispersión de la población, insularidad y alejamiento, y fijando unos porcentajes de participación según los criterios de territorialidad, con una distribución territorial similar a la establecida en el Plan 2009-2013.

La Dirección General de Comercio realiza una aportación de 2.300.000 Euros a la Cámara de Comercio de España, a los que se añade la suma de 2.775.000 Euros a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) procedentes de programas operativos regionales, para la ejecución de las medidas previstas en el Convenio de Colaboración.

A la luz de todo ello, hemos de comprobar si la actuación de la Administración del Estado cumple los presupuestos a los que se refiere el aludido apartado cuarto del Fundamento Jurídico 8º de la STC 13/1992, de 6 de febrero:

Que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector.

La Sentencia de instancia declara, en el apartado 4 del FJ. Noveno, que "las medidas de apoyo al comercio que se contienen en el Convenio pueden ser consideradas de ordenación básica del sector del comercio ya que tiene la finalidad de ejecutar el Plan Integral de Apoyo a la competitividad del comercio minorista de 2015".

Es necesario precisar, a este respecto, que la tantas veces citada Sentencia 13/1992, no declara que la gestión centralizada de las medidas de fomento haya de tener la consideración de medidas de ordenación básica del sector, antes bien, lo que indica es que dicha gestión centralizada sea imprescindible para asegurar "la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector", supuesto que concurre pues el Convenio de que se trata no es, claro está, una medida de carácter normativo de regulación del sector, sino que es una actuación dirigida a cumplir los objetivos que se contemplan en el propio Plan, como son la innovación y mejora de la competitividad en el pequeño comercio, esto es, el apoyo y fomento para la pequeña y mediana empresa para el año 2015. No se trata, pues, propiamente, de medidas de ordenación del sector, sino de medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector ( SSTC 95/1986 FJ.4º; y 188/1989, FJ.4º), formando parte de un Plan Integral de apoyo a la competitividad y cuya efectividad requiere la gestión centralizada para evitar que, como en años anteriores, queden sin ejecutar respecto de las Comunidades Autónomas que han incumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria.

También concurren los demás presupuestos definidos en la STC 13/1992, de 6 de febrero, en cuanto la medida tiene como finalidad tanto garantizar las mismas posibilidades de disfrute por sus destinatarios en todo el territorio nacional, superando así las desigualdades derivadas del cumplimiento o no del déficit por la Comunidad Autónoma, y desde luego evita que se supere la cuantía total destinada al sector.

Justificación de las medidas.

Resta por analizar si las medidas analizadas se encuentran razonablemente justificadas, o puede deducirse sin esfuerzo de su naturaleza y contenido.

Pues bien, a tenor de lo anteriormente razonado es claro que la medida analizada, esto es, la gestión centralizada de las subvenciones, se encuentra objetivamente justificada, al concurrir una situación de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma que lleva aparejada por Ley una limitación de disponibilidad de fondos que impide su transferencia y, en última instancia, que lleguen a sus destinatarios, los pequeños y medianos comercios, con el evidente perjuicio para el sector del comercio en Cataluña.

Pues, es precisamente la ley de Presupuestos Generales la que en los reseñados años imposibilita la transferencia de fondos necesarios a las Comunidades Autónomas que no alcanzan los objetivos de déficit, siendo la causa principal de esta imposibilidad el propio incumplimiento de las Comunidades Autónomas de los objetivos de déficit que les corresponden. Esto es, es el incumplimiento del objetivo de déficit el que, en definitiva, lastra o cercena el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de comercio interior. La obligada observancia y aplicación de la restricción legal es la que determina que el incumplimiento reseñado imposibilite futuras transferencias de recursos, y, por ende, su gestión por la Comunidad Autónoma incumplidora. Y es en esta situación excepcional, pues no podemos considerar normal o habitual el incumplimiento de los objetivos de déficit, en la que se contempla el Plan Integral de Apoyo al Sector y su ejecución a través del Convenio de Colaboración con el Consejo Superior de las Cámaras de Comercio.

La finalidad última de la centralización de las subvenciones de que se trata se encuentra en la necesidad de que los fondos lleguen efectivamente a la mediana y pequeña empresa, un sector en crisis económica. Precisamente, para evitar que queden sin ejecutar ayudas que, por imperativo legal, no pueden ser transferidos a las Comunidades Autónomas que hayan incumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria, la distribución de los recursos económicos se instrumentaliza a través de la figura de los Convenios con las Cámaras de Comercio (que se articula en Cámaras en cada Autonomía), que hacen llegar las subvenciones a los beneficiarios.

No cabe entender que tal actuación, en sí, desconoce el sistema de distribución de competencias y la competencia exclusiva en materia de comercio interior, pues el ejercicio efectivo de la competencia autonómica está condicionada por la posibilidad de recibir las transferencias de los fondos estatales, que ciertamente no pueden realizarse por imperativo legal, siendo así que en la reseñada Disposición de la Ley de Presupuestos Generales del Estado que sirve de fundamento a la restricción, no ha sido cuestionada en este recurso de casación.

Y por otro lado, ante esta situación de incumplimiento -reiteramos, excepcional- por parte de la Comunidad Autónoma, no cabe aceptar que el Estado no pueda actuar en aras al interés general, con base en las competencias que le corresponden ex artículo 149.1.13 CE, siempre que dicha actuación, como ya se ha dicho, esté justificada y se ajuste a las condiciones establecidas en el supuesto d) del FJ.8º de la STC 13/1992, circunstancias éstas que, por las razones que han quedado expuestas, concurren en el presente caso.

- Fijación de la doctrina jurisprudencial.

Pues bien, expuesto lo anterior, nos corresponde fijar la doctrina jurisprudencial en los términos en los que se precisó en el Auto de admisión, es decir, si la prohibición establecida en el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que exige en los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria de deuda pública o de la regla de gasto, el informe previo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, ampara la centralización en la Administración del Estado de la gestión y ejecución de las medidas de fomento y, en particular, de las relativas al comercio interior, por resultar imprescindible conforme a la doctrina establecida, entre otras, en la STC nº 13/1992, de 6 de febrero, aunque el Estatuto de Autonomía atribuya a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en la materia.

La respuesta a la anterior es interpretar que el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria, en los supuestos de informe desfavorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por incumplimiento del objetivo del déficit que impide la transferencia de fondos a estas últimas, no vulnera la distribución de competencias Estado/Comunidades Autónomas y singularmente las competencia autonómica exclusiva en materia de comercio interior de la Generalidad de Cataluña, siempre que la centralización de las medidas por parte de la Administración del Estado se ajuste a los presupuestos reseñados en el apartado d) del FJ.8 de la STC 13/1992.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad; manteniendo, en cuanto a las costas del proceso de instancia, el pronunciamiento de la Sala de la Audiencia Nacional.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,