ATS, 25 de Octubre de 2019
| Ponente | FERNANDO ROMAN GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2019:11093A |
| Número de Recurso | 4388/2019 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 25/10/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4388/2019
Materia: COM NACI DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 4388/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Francisco Jose Navarro Sanchis
D. Fernando Roman Garcia
En Madrid, a 25 de octubre de 2019.
La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 26 de marzo de 2019, desestimatoria del recurso n.º 537/2015 interpuesto por la entidad Motor Gómez Villalba, S.A. contra la resolución de 28 de mayo de 2015 de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), por la que se impuso a la recurrente una sanción de multa de 475.306 euros por la comisión de una infracción del art. 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC).
La sentencia, en lo que aquí interesa, rechaza la existencia de caducidad del procedimiento. La Sala no advierte desidia o tramitación deficiente en la instrucción del procedimiento. No advierte que haya existido un retraso excesivo entre trámites o para llevar a cabo alguna diligencia de instrucción. A juicio de la mayoría de la Sala, el problema surge una vez que se formula la Propuesta de resolución y se reciben a continuación los escritos de alegaciones de los distintos implicados con numerosas solicitudes de prueba, de declaración de confidencialidad, etc., remitiéndose el procedimiento a la Sala de Competencia que, ante la dificultad de dar respuesta en plazo a tal cúmulo de peticiones, acuerda -el día 5 de febrero de 2015- ampliar el plazo en tres meses. A juicio de la mayoría de la Sala, la ampliación del plazo, con base en las razones que trascribe, se encuentra plenamente justificada y no resulta contradictoria con el hecho de que se denegase la ampliación del plazo solicitado por una serie de empresas para formular alegaciones.
Y considera la sentencia que la segunda suspensión -acordada el 16 de abril de 2015- encuentra amparo en el art. 37.1.a) de la Ley 17/2015, que no distingue, a los efectos de suspensión, entre motivos de tramitación ordinaria o extraordinaria. Y la CNMC necesitaba disponer del volumen de facturación para motivar la cuantía de la sanción, de ahí el requerimiento para la aportación de ese dato que justificó la ampliación del plazo al amparo del citado precepto, que ofrece plena cobertura a la ampliación.
Notificada la sentencia a las partes personadas, la representación procesal de Motor Gómez Villalba, S.A. ha preparado recurso de casación en el que denuncia que la sentencia impugnada infringe los artículos 36.1, 37.1, 2 y 4 y 38 LDC; el artículo 28.4 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia (RDC); los principios de confianza legítima, buena fe, eficacia y sometimiento a la Constitución, a la Ley y al Derecho, consagrados en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC); el artículo 44.2 LRJPAC; el artículo 6.4 del Código Civil; y la jurisprudencia del TS sobre la caducidad de los procedimientos sancionadores y sobre la doctrina de los actos propios y los principios de buena fe y de confianza legítima.
Respecto de la primera suspensión acordada, alega, en síntesis, que la complejidad de la tramitación del expediente no era excepcional, y que no existe una motivación clara y coherente de por qué razón para las expedientadas no existía un grado de complejidad suficiente que justificara las ampliaciones solicitadas del plazo para hacer alegaciones al pliego de concreción de hechos, y sin embargo para la Administración sí concurría dicho grado de complejidad. Considera, además, que la denegación de la ampliación del plazo para contestar al pliego de concreción de hechos a las empresas que lo solicitaron, sí constituía un acto propio de la CNMC impeditivo para poder acordar la primera de las suspensiones del plazo para resolver.
Respecto de la segunda suspensión acordada, considera que la interpretación que efectúa la Sala del artículo 37.1.a) LDC es incorrecta, pues todas las actuaciones establecidas en la LDC como obligatorias para el procedimiento sancionador tienen que realizarse en el período ordinario y sin suspensión de tipo alguno, quedando reservada la apertura del plazo extraordinario del citado precepto para la reclamación de documentos necesarios y específicos del caso concreto que no se pudieron recabar en el plazo ordinario.
Por otra parte, considera que la sentencia infringe el artículo 37.2 LDC, pues este artículo únicamente admite la suspensión automática y obligatoria del plazo ordinario de resolución en cuatro supuestos tasados, y ninguno de ellos se refiere ni a la complejidad del expediente, ni a la petición de información referida al volumen de negocios del año inmediatamente anterior al de la imposición de la sanción. En definitiva, considera que ambas suspensiones son ficticias y suponen un mero ardid para eludir la caducidad del procedimiento sancionador ante la imposibilidad de resolver en plazo.
Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, las presunciones de las letras a) y d) del artículo 88.3 LJCA, alegando que el interés casacional no se anuda a unas infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso objeto de la presente litis, sino que trasciende a dos cuestiones dotadas de un elevado contenido de generalidad y con una evidente y más que posible proyección a múltiples casos, siendo necesario que el TS de pronuncie sobre los siguientes extremos:
"En primer lugar, sobre la validez de las ampliaciones del plazo máximo para resolver los procedimientos sancionadores en atención a la complejidad de los expedientes, tratándose de un supuesto en el que la doctrina jurisdiccional precisa de una urgente matización con el fin de evitar que en este tipo de procedimientos sancionadores se admita como suficiente una invocación meramente formal y estandarizada sobre la complejidad de los asuntos para justificar ampliaciones del plazo máximo al amparo del artículo 37.4 de la LDC".
"En segundo lugar, resulta necesario que el Tribunal Supremo se pronuncie y forme jurisprudencia sobre las condiciones de aplicación del artículo 37.1.a) de la LDC [...]. Así, resulta imprescindible que la doctrina jurisprudencial determine si las peticiones de información a las empresas incoadas sobre sus volúmenes de negocios del año inmediatamente anterior al de la imposición de las sanciones, han de efectuarse necesariamente dentro del plazo ordinario de 18 meses previsto en el artículo 36.1 de la LDC o, por el contrario, cabe la apertura del plazo extraordinario del artículo 37.1.a) de la LDC, la cual, a juicio de esta parte, queda reservada a la reclamación de aquellos documentos necesarios y específicos del caso concreto que no pudieron ser recabados en el plazo ordinario de los 18 meses".
También invoca el supuesto de interés casacional de la letra c) del apartado 2 del artículo 88 LJCA.
Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto teniendo por debidamente preparado el recurso de casación con fecha 18 de junio de 2019, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Se ha personado el procurador D. Luis Fernando Álvarez Wiese, en nombre de Motor Gómez Villalba, S.A., en concepto de parte recurrente, y, como parte recurrida, el procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, en nombre de Seat, S.A., y el Abogado del Estado, en nombre de la Administración del Estado, quien se opone a la admisión del recurso de casación.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, Magistrado de la Sala.
Las cuestiones que se plantean en este recurso de casación son sustancialmente idénticas a las suscitadas en el RCA 3721/2019, que hemos admitido por auto de fecha 11 de octubre de 2019; por lo que, también en esta ocasión, hemos de llegar a la misma conclusión.
Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, se cuestiona la sentencia en relación con los razonamientos y pronunciamiento referentes a la caducidad del procedimiento sancionador, que fue objeto de dos ampliaciones del plazo para resolver, una producida el día 5 de febrero de 2015 al amparo del artículo 37.4 LDC, atendiendo al volumen del expediente tramitado, el número y condición de las posibles infracciones que la DC considera acreditadas, el número de entidades incoadas y la complejidad de la determinación individualizada de responsabilidades, y de las multas a imponer, en su caso; y otra producida el día 16 de abril de 2015 al amparo del artículo 37.1.a) LDC, a fin de requerir a las empresas incoadas sus volúmenes de negocios del año inmediatamente anterior al de la imposición de las sanciones.
La sentencia recurrida rechaza la existencia de caducidad del procedimiento.
A juicio de la mayoría de la Sala, la primera ampliación del plazo se encuentra plenamente justificada y no resulta contradictoria con el hecho de que se denegase la ampliación del plazo solicitado por una serie de empresas para formular alegaciones, pues se trata de razones diferentes y perfectamente compatibles entre sí.
La recurrente mantiene, por el contrario, que la complejidad de la tramitación del expediente no era excepcional, y que no existe una motivación clara y coherente de por qué razón para las expedientadas no existía un grado de complejidad suficiente que justificara las ampliaciones solicitadas del plazo para hacer alegaciones al pliego de concreción de hechos, y sin embargo para la Administración sí concurría dicho grado de complejidad.
La segunda ampliación del plazo, acordada a fin de requerir a las empresas incoadas sus volúmenes de negocios del año inmediatamente anterior al de la imposición de las sanciones, la ampara la Administración en el artículo 37.1.a) LDC, lo que es ratificado por la mayoría de la Sala de instancia, que considera que la CNMC necesitaba disponer del volumen de facturación para motivas la cuantía de la sanción, no distinguiendo el citado precepto, a los efectos de suspensión, entre motivos de tramitación ordinaria o extraordinaria.
La recurrente mantiene, por el contrario, que la apertura del plazo extraordinario del artículo 37.1.a) de la LDC queda reservada a la reclamación de aquellos documentos necesarios y específicos del caso concreto que no pudieron ser recabados en el plazo ordinario de los 18 meses.
Resulta oportuno reseñar el voto particular discrepante emitido por uno de los magistrados que integran la Sección sentenciadora, que, frente al parecer mayoritario, considera, en relación con la primera ampliación del plazo, que "[...] 11. En el presente supuesto ocurre un hecho insólito: 69 de las empresas finalmente sancionadas, solicitaron una ampliación en 7 días, del plazo inicial de 15, concedido para formular alegaciones al pliego de hechos. Basaron su petición precisamente en la complejidad del expediente y el gran número de documentos que debían examinar, petición que la CNMC denegó en aras a la celeridad en la tramitación del procedimiento. 12. El hecho de que no todas las empresas afectadas por el expediente hubieran solicitado la ampliación del plazo, no es un obstáculo para sostener la tesis de la caducidad del expediente por este motivo, ya que, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, el expediente es único, lo que significa que dicha circunstancia se comunica a todas las empresas reclamantes. 13. Sorprendentemente el Consejo de la CNMC, cuando tuvo que resolver el expediente, afirmó exactamente lo contrario y acordó, con los mismos argumentos empleados por las sedicentes empresas, un período de ampliación de tres meses, justamente por razón de la complejidad del expediente y la documentación que debía ser examinada. 14. El dato, en mi opinión, determinante se centra en el hecho de que, en el acuerdo de ampliación, la CNMC no justificó su cambio de criterio". Y, en relación con la segunda ampliación del plazo, razonó que "8. [...] la LDC distingue perfectamente entre la tramitación ordinaria del procedimiento sancionador, para lo que otorga un plazo total de 18 meses según el artículo 36.1 de la LDC y la tramitación extraordinaria para la que establece la posibilidad de ampliación del plazo de resolución, derogando de esta forma la regla general de resolución en 18 meses. 9. Todas las actuaciones que están establecidas en la LDC y en el RD 261/2008 como obligatorias para el procedimiento sancionador y que deben practicarse en todo caso, entre las que se encuentra la petición a las empresas que pueden ser sancionadas del volumen total de negocios del año inmediatamente anterior al de la imposición de la sanción, deben realizarse en el período ordinario y sin suspensión de tipo alguno. 10. La apertura del plazo extraordinario del artículo 37.1 a) LDC queda reservada para la reclamación de documentos necesarios y específicos del caso concreto, que no se pudieron recabar en el plazo ordinario, debiendo justificarse la razón".
Pues bien, en el recurso de casación, en relación con la cuestión planteada sobre la suspensión acordada en virtud del artículo 37.1.a) LDC, suscita determinados problemas jurídicos respecto de los cuales no concurre una manifiesta carencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; interés casacional que no puede descartarse a priori al trascender el asunto del caso objeto del pleito. Motivos por los que el recurso de casación debe ser admitido en este particular.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, precisamos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar si la posibilidad de acordar la suspensión del plazo para resolver el expediente prevista en el artículo 37.1.a) LDC queda reservada para la reclamación de documentos necesarios y específicos del caso concreto, que no se pudieron recabar en el plazo ordinario, o si ampara también el requerimiento de actuaciones establecidas como obligatorias por las normas de competencia para el procedimiento sancionador, y que pudieron realizarse en el período ordinario.
Todo ello sin perjuicio de que la Sección de Enjuiciamiento de esta Sala, al resolver el recurso de casación, se pronuncie, en su caso, sobre la primera ampliación del plazo, pues si bien es cierto que existe jurisprudencia sobre la motivación de la ampliación de plazos y los efectos de la caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores, dicha circunstancia no impide un nuevo pronunciamiento de la Sala a fin de reforzar, clarificar, matizar o revisar la jurisprudencia existente; nuevo pronunciamiento que en este caso estaría encaminado a determinar si, ante un expediente único, la complejidad o falta de complejidad del mismo se comunica a todas las partes intervinientes, en este caso, a la Administración y a las empresas investigadas.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
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) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 4388/2019 preparado por la representación procesal de la mercantil Motor Gómez Villalba, S.A. contra la sentencia de 26 de marzo de 2019, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 537/2015.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la apertura del plazo extraordinario del artículo 37.1.a) LDC queda reservada para la reclamación de documentos necesarios y específicos del caso concreto, que no se pudieron recabar en el plazo ordinario, o si ampara también el requerimiento de actuaciones establecidas como obligatorias por las normas de competencia para el procedimiento sancionador, y que pudieron realizarse en el período ordinario.
Todo ello sin perjuicio que la Sala de Enjuiciamiento se pronuncia, en su caso, sobre la cuestión apuntada en el Razonamiento Jurídico cuarto de la presente resolución.
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) La norma que, en principio, será objeto de interpretación es el artículo 37.1.a) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Fernando Roman Garcia
