STS 1366/2019, 15 de Octubre de 2019

Antecedentes administrativos:

1) D. Secundino, en escrito fechado el 30 de abril de 2014, solicitó autorización para corta de árboles (chopera productiva de 15 años) en las subparcelas e) y g) de la parcela NUM000 del Polígono NUM001 de Logroño (de su propiedad), siendo la superficie afectada de 6,5, lindando al Norte con Brazal del río Ebro, al Sur con camino de Calahorra, al Este con el río Ebro y al Oeste con canal de riego.

2) Tramitado el oportuno expediente, con publicación de la solicitud, informe de la Policía de Cauces, informe del Ayuntamiento, trámite de audiencia al peticionario, concluyó con la antedatada resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 13 de febrero de 2015 (confirmada en reposición por vía de silencio negativo), por la que se procedía a « AUTORIZAR, a los efectos de la protección del dominio público hidráulico y del régimen de las corrientes, la CORTA DE CHOPERA PRODUCTIVA, de acuerdo con la documentación aportada por el peticionario y que obra en el expediente, siempre que SE RESTAUREN LOS 5 PRIMEROS METROS PARALELOS AL CAUCE DE AGUAS BAJAS QUE QUEDEN DESPROVISTOS DE VEGETACIÓN CON ESPECIES AUTÓCTONAS DE RIBERA, con el objetivo de RESTITUIR EL TERRENO A SU CONDICIÓN ANTERIOR y PREVENIR LA EROSIÓN», quedando supeditada dicha autorización a las condiciones generales y particulares que se establecen.

La sentencia recurrida:

La sentencia alineándose con la tesis sostenida por la Sala de Navarra, con cita y transcripción parcial de la sentencia de su Sección Primera nº 128/17, de 15 de marzo, que parcialmente transcribe y que adopta como fundamentación jurídica del Fallo, en la que, entre otros extremos, se dice: « Existiendo, dudas racionales acerca de la propiedad de los terrenos edificados, pues el hecho de que unos terrenos se inunden, no significa necesariamente que sean cauce del río dado que por el hecho de estar en nivel inferior del cauce, no todos los terrenos son de dominio público ya que puede evitarse su inundación por procedimiento de defensa suficientes, esta Sala estima que al no estar debidamente constatada la naturaleza pública o privada de los terrenos litigioso s, es preciso acudir al deslinde administrativo como cuestión prejudicial civil y en su caso a la acción reivindicatoria correspondiente y procede en consecuencia, estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia apelada y anular las resoluciones administrativas impugnadas por no ser conformes a derecho... ".

5. - Asimismo debe afirmarse que no hay una exigencia/ carga para el particular de iniciar el expediente de deslinde como pretende la Administración; sin perjuicio de que el particular pueda instar el deslinde es a la Administración a la que corresponde realizar tal delimitación, configurándose como una potestad administrativa. Y así se ha manifestado la Jurisprudencia como certeramente señala el demandante. La STS de fecha 16-3-2009 señala:

   ".... Es cierto que el expediente de deslinde es el cauce procedimental indicado para determinar el ámbito de los cauces de dominio público ( artículo 95.1 del Texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y artículos 240 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril). Ahora bien, sin perjuicio de que el procedimiento de deslinde puede también iniciarse a instancia de parte, debe tenerse presente que es en todo caso a la Administración del Estado a la que corresponde realizar esa delimitación del dominio público. Y siendo ello así, habiéndose presentado una solicitud de autorización de tala de árboles en la que la solicitante manifiesta expresamente que la corta no se realizará en terrenos de dominio público sino en la zona de policía, la falta de un previo expediente de deslinde no puede justificar que la Administración deje sin resolver esa petición. Primero, porque la tarea de delimitación del dominio público es ante todo una potestad de la Administración, y no puede hacerse recaer sobre el administrado la carga de instar el inicio del expediente de deslinde, o las consecuencias de no haberlo instado con anterioridad, cuando, como aquí sucede, ese administrado viene afirmando que la tala de árboles para la que solicita autorización no va a afectar al dominio y, por tanto, desde su perspectiva, el deslinde no sería necesario. En segundo lugar, porque, aun aceptando que los datos e informes obrantes en el expediente no resultaban concluyentes acerca del carácter demanial o no de los terrenos, la concreta solicitud presentada pudo y debió ser resuelta a partir de los datos disponibles............ y de cualesquiera otras diligencias de comprobación o de prueba que la Administración entendiese procedente acordar de oficio.....

6. - A todo lo anterior, que viene siendo reiterado por esta Sala no obsta:

   1. La alegación del demandado de que la resolución no realiza declaración alguna debe rechazarse.

      De la propia parte dispositiva de la resolución administrativa se concluye de manera expresa (más allá de la declaración formal en apartado específico al efecto) la declaración de demanialidad que ahora pretende negar el demandado. Pero es que en cualquier caso la resolución administrativa a lo largo de todo su texto parte de (subyace) esa consideración de demanialidad (siquiera sea de manera implícita) ampara adoptar la decisión que toma.

   2. Por otra parte la prueba verificada en autos es irrelevante a los efectos del concreto fundamento jurídico en que se basa esta Sentencia ...... Así, en base a los fundamentos expuestos, se debe estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, ya que la resolución recurrida no es conforme a Derecho, debiéndose en consecuencia anular la misma en el aspecto recurrido: la declaración de demanialidad hidráulica.».

Preparación y admisión del recurso de casación:

El Sr. Abogado del Estado, presentó escrito de preparación de recurso de casación -cumpliendo los requisitos previstos en el art. 89.2 LJCA- en el cual, tras razonar sobre la presentación del recurso en plazo, su legitimación y la recurribilidad de la resolución, manifestó que la infracción de las normas lo ha sido por inaplicación de aquéllas que permiten el ejercicio por la Administración de sus facultades sobre el dominio público hidráulico aun cuando el mismo no se encuentre deslindado y menciona como tales normas infringidas los artículos 4, 6 y el Título V del Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio, así como los artículos 4, 6 a 9 y el capítulo II del Título II y el capítulo I del Título III del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Decreto 849/1986, de 11 de abril. Asimismo, considera infringida la jurisprudencia por la inadecuada aplicación al caso de las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1996 y de 16 de marzo de 2009, así como infracción de la jurisprudencia contenida en sentencias del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2011 (rec. 598/2008) y de 25 de octubre de 2012 (rec. 2307/2010).

Justifica que las infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la sentencia de instancia.

Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo, en lo que a esta resolución interesa, el artículo 88.2.b) y c) LJCA porque si, tal como indica la sentencia recurrida, para poder realizar las funciones de policía en DPH, debe mediar deslinde previa que delimite el DPH en los más de 80.000 Km2 de la superficie de la cuenca hidrográfica del Ebro, la consecuencia no sería otra que el uso incontrolado del cauce de los ríos. Además, el TSJ de Navarra ha dictado ya más de 25 sentencias análogas a la aquí recurrida, siendo razonablemente previsible la reiteración del fallo, y que su doctrina pueda extenderse a los restantes TSJ. Por último alude que han sido admitidos a trámite dos recursos de casación en supuestos análogos.

Por auto de 8 de febrero de 2018, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Logroño tuvo por preparado el recurso, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo, ante la que se han personado en forma y plazo recurrente y recurrida.

Admisión del recurso:

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó auto el 22 de noviembre de 2018, que acordó (tras recordar que la cuestión planteada era idéntica a la ya resuelta en la sentencia nº 814/18, de 18 de mayo (casación 2492/16), por lo que se informaba que, de cara al trámite de interposición, bastaba con que el recurrente manifestara si su pretensión casacional coincide, en efecto, con la que resultó estimada en la sentencia referida, o si, por el contrario, presenta alguna peculiaridad).

1º) Admitir a trámite el recurso de casación nº 1321/2018, preparado por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia -nº 367/17, de 13 de diciembre- dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja.

2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si,"cuestionada en un procedimiento la titularidad de los terrenos que la Administración considera dominio público hidráulico, para el ejercicio por la Administración de las potestades administrativas relativas a la utilización de dicho dominio público hidráulico y a la protección del mismo resulta preciso proceder al deslinde del mismo, en los términos de los artículos 50 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas"

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación "los artículos 4, 6 y los Títulos IV y V del Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio, así como los artículos 4, 6 a 9 y el capítulo II del Título II y el capítulo I del Título III del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Decreto 849/1986, de 11 de abril

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Interposición del recurso:

Abierto el trámite, el Sr. Abogado del Estado, presentó escrito de interposición, en el que, «De acuerdo con el requerimiento de la Sala......en efecto nuestra pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en la sentencia nº814/18, de 21 de mayo (casación 2492/17)».

Oposición y Señalamiento

La parte recurrida presentó escrito en el que entendía que «no hay razón para que la Sala dicte una Sentencia de signo diferente del recogido en la Sentencia referenciada, Sentencia nº 814/18, de 21 de mayo (Recurso de Casación 24492/17)».

Conclusas las actuaciones y no habiéndose solicitado la celebración de vista, sin que la Sala la considerase necesaria, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 8 de octubre, que tuvo lugar.

Objeto del recurso:

El objeto del presente recurso (idéntico al de los recursos de casación nº 2492 y 2675/17, y, 1489/18, estimados por nuestras sentencias nº 814/18, 1273 y 1274/19 y a otros ya admitidos), consiste en determinar -a la vista de los artículos 4, 6 y el Título V del Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio, así como los artículos 4, 6 a 9 y el capítulo II del Título II y el capítulo I del Título III del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Decreto 849/1986, de 11 de abril, y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo- sí, cuestionada en un procedimiento la titularidad de los terrenos que la Administración considera dominio público hidráulico, resulta preciso, para el ejercicio de las potestades administrativas relativas a la utilización de dicho dominio público hidráulico y a la protección del mismo, proceder a su deslinde, en los términos de los artículos 50 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Como recordábamos en nuestras precitadas sentencias, con arreglo al art. 2 del TRLA de 2001, constituyen el dominio público hidráulico (DPH), entre otros bienes y por lo que aquí interesa: «b) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas. c) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos», siendo de dominio privado «los cauces por los que ocasionalmente discurran aguas pluviales en tanto atraviesen, desde su origen, únicamente fincas de dominio particular» (art. 5 del mismo Texto). Luego el dominio público hidráulico viene determinado legalmente.

Su art. 95 prevé el apeo o deslinde para delimitar el dominio público hidráulico, potestad que corresponde a la Administración por el procedimiento reglamentariamente establecido, añadiendo que el «deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento», y, el párrafo tercero dispone que «la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar las inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias con el mismo, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, siempre que haya intervenido en el expediente el titular registral, conforme a la legislación hipotecaria. Dicha resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. En todo caso los titulares de los derechos inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial».

Partiendo de que la resolución administrativa impugnada no contenía declaración formal ni definitiva de demanialidad, sino que partía de la naturaleza demanial del terreno sobre la base, además del Informe de la Policía de Cauces, de un informe del Área de Hidrología de la Confederación Hidrográfica del Ebro en el que se detallan los estudios técnicos realizados (cartográfico, hidrológico, hidráulico, histórico, geomorfológico y medioambiental) durante el proceso de elaboración de los mapas de peligrosidad, para la delimitación de los cauces del río, en la zona en la que se encuentra ubicada la parcela aquí concernida, (cuya titularidad privada sostiene el recurrente). Informe que fue aportado por el Abogado del Estado en su contestación de la demanda -que no fue desvirtuado de contrario-, y, cuyos estudios técnicos serían, dice, los mismos que se realizarían para la tramitación de un procedimiento de deslinde en sus primeras fases. En todo caso, si la parte considera, frente a la apreciación de la Confederación Hidrográfica del Ebro (no declaración) que la titularidad es discutible, siempre podrá hacerlo ante el orden jurisdiccional competente en materia de determinación del derecho de propiedad.

Además, como decíamos en nuestras precitadas sentencias: «......, cabe señalar que el ejercicio de las potestades legalmente atribuidas para el ejercicio de la función de policía no está subordinado al previo deslinde administrativo. En primer lugar, porque se trata de bienes demaniales por definición legal, y es la concurrencia de las características previstas en la norma lo que comporta su titularidad pública y sujeción al régimen exorbitante que su carácter demanial comporta. En segundo lugar, porque las normas atributivas de la potestad de autorizar usos, tributaria, sancionadora y de recuperación posesoria no condicionan su ejercicio al previo deslinde administrativo de los terrenos del dominio público hidráulico. Algo que, por otra parte, las haría absolutamente inoperantes y vaciarla de contenido la función de policía y de administración y control del dominio público hidráulico que el artículo 23.1b) del TRLA atribuye a la Administración hidráulica».

Siguiendo con estas sentencias, en ellas se transcribía parcialmente la de 16 de marzo de 2009, que declaraba «....el expediente de deslinde es el cauce procedimental indicado para determinar el ámbito de los cauces de dominio público ( artículo 95.1 del Texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y artículos 240 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril). Ahora bien, sin perjuicio de que el procedimiento de deslinde puede también iniciarse a instancia de parte, debe tenerse presente que es en todo caso a la Administración del Estado a la que corresponde realizar esa delimitación del dominio público. Y siendo ello así, habiéndose presentado una solicitud de autorización de tala de árboles en la que la solicitante manifiesta expresamente que la corta no se realizará en terrenos de dominio público sino en la zona de policía, la falta de un previo expediente de deslinde no puede justificar que la Administración deje sin resolver esa petición. Primero, porque la tarea de delimitación del dominio público es ante todo una potestad de la Administración, y no puede hacerse recaer sobre el administrado la carga de instar el inicio del expediente de deslinde, o las consecuencias de no haberlo instado con anterioridad, cuando, como aquí sucede, ese administrado viene afirmando que la tala de árboles para la que solicita autorización no va a afectar al dominio y, por tanto, desde su perspectiva, el deslinde no sería necesario. En segundo lugar, porque, aun aceptando que los datos e informes obrantes en el expediente no resultaban concluyentes acerca del carácter demanial o no de los terrenos, la concreta solicitud presentada pudo y debió ser resuelta a partir de los datos disponibles....... Con ese bagaje probatorio la Administración podría haber resuelto la concreta petición formulada, sin perjuicio de que en cualquier momento ulterior se iniciase, de oficio o a instancia de parte, el expediente de deslinde».

Y, como en ella se decía, en relación con ésta de 2009, «Una lectura detenida de la anterior resolución sirve para reforzar la tesis que venimos manteniendo, en cuanto se desprende de sus razonamientos que la Administración debe resolver sobre la solicitud de autorización de corta de árboles, con independencia de la existencia o no de un previo deslinde y con base en los datos obrantes en el expediente administrativo, sin perjuicio de que, con posterioridad pueda utilizar sus potestades para deslindar los terrenos, deslinde que, debemos recordar tiene carácter declarativo y no constitutivo».

Por último hemos de recordar, en línea con cuanto venimos razonando, nuestra sentencia de 25 de octubre de 2012: «Ante todo es obligado recordar que la calificación de los bienes demaniales por naturaleza, como es el caso de los cauces de las corrientes naturales, se produce por ministerio de la ley ( artículo 2.b del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Junio Texto Refundido de la Ley de Aguas). Ello comporta, en lo que aquí interesa, que los deslindes que se practiquen, en su caso, tienen carácter declarativo, al constatar las realidades geofísicas y geográficas previstas en la norma legal; y, paralelamente, que no es necesario practicar un previo deslinde para conceder autorizaciones o concesiones sobre los cauces o bienes de dominio público ni, en su caso, para imponer sanciones, autorizar el aprovechamiento de los cauces o de los bienes situados en ellos [ver sobre esto último nuestra 21 de enero del 2011 (casación 598/2008)]. Por tanto, la determinación de que se ha ocupado un cauce o la zona de servidumbre del curso natural del río no puede hacerse depender ni quedar confiado a un deslinde ni éste es condición para identificar los bienes que componen el dominio público hidráulico».

Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, ha de ser respondida -en iguales términos que en nuestras sentencias nº 814/18 y 1273 y 1274/19- en el sentido de que el deslinde no es imprescindible para que la Administración pueda ejercitar sus facultades sobre el DPH.

Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

1. - Con arreglo a la interpretación que acaba de hacerse, procede la estimación del recurso de casación.

2. - Y, conforme a lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA, no se efectúa pronunciamiento respecto de las costas causadas en casación.

Fijar como criterio -en interpretación de los artículos 4, 6 y los Títulos IV y V del Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio, así como los artículos 4, 6 a 9 y el capítulo II del Título II y el capítulo I del Título III del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Decreto 849/1986, de 11 de abril, y la jurisprudencia citada- que, cuestionada en un procedimiento la titularidad de los terrenos que la Administración considera dominio público hidráulico, no resulta preciso -para el ejercicio de las potestades administrativas relativas a la utilización y protección de dicho dominio público hidráulico- proceder a su deslinde previo, en los términos de los artículos 50 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas .

Estimar el recurso de casación número 1321/2018, interpuesto, en la representación que legalmente ostenta, por el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, contra la sentencia nº 367/17, de 13 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de La Rioja, por la que, con estimación del P.O. 111/16, anuló la resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 13 de febrero de 2015 (confirmada en reposición por vía de silencio), <<en lo que afecta a la declaración de demanialidad hidráulica>>, casar y revocar dicha sentencia en el particular impugnado, y, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso-administrativo, confirmando la precitada resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 13 de febrero de 2015.

Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Rafael Fernandez Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina

Dª Ines Huerta Garicano D. César Tolosa Tribiño D. Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.