STS 1242/2019, 25 de Septiembre de 2019

La Abogacía del Estado en la representación que le es propia interpuso recurso contencioso-administrativo 197/2015 contra la Orden 38/2015, de 29 de septiembre de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, "por la que se desarrollan y modifican los Anexos II y III del Decreto 23/2009, de 15 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Agentes Forestales de la Comunidad Autónoma de La Rioja (inciso último del Anexo III.5).

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó sentencia el 24 de octubre de 2016 en el citado recurso, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" Primero: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado.

" Segundo: Declaramos la nulidad del inciso último del Anexo III.5 de la Orden 38/2015, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, así como de sus actos de aplicación no firmes ".

Notificada la sentencia, se presentó por el letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, ante dicha Sala, escrito informando de su intención de interponer recurso de casación y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito; la Sala sentenciadora, por auto de 24 de enero de 2017, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la Comunidad Autónoma de La Rioja como recurrente y la Abogacía del Estado como recurrida, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 3 de abril de 2017 , lo siguiente:

"... Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

" 1.Si las funciones de policía judicial que el artículo 6.q) de la ley 43/2003, de Montes , atribuye a los agentes forestales implica que las señales luminosas de sus vehículos deban ser de color azul, conforme a lo dispuesto en el Anexo XI.3 del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, sin que sea necesario, por tanto, que el Gobierno de la Nación así lo determine expresamente a través de la oportuna disposición reglamentaria.

" 2. Si la falta de desarrollo por el Gobierno de la Nación de la habilitación específica contenida en la disposición final segunda . 2, letra i) del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tráfico, Circulación y Vehículos de Motor y Seguridad Vial, para introducir en el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, las modificaciones necesarias con el fin de que el color de la señal luminosa de todos los vehículos prioritarios sea azul, permite a las Comunidades Autónomas efectuar dichas modificaciones en ejercicio de sus competencias de auto-organización y medio ambientales.

" Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 6.q) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en relación con el Anexo XI-3 del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, la disposición final segunda . 2, letra i) del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tráfico, Circulación y Vehículos de Motor y Seguridad Vial, y los artículos 148.1.9 ª y 149.1.21ª de la Constitución ."

Por diligencia de ordenación de 6 de abril de 2017 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja evacuó el trámite conferido mediante escrito de 29 de mayo de 2017 en el que tras exponer los antecedentes que consideró de interés, precisó las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas, cuál es su pretensión en el presente recurso a los efectos del artículo 92.3.b) de la LJCA y los pronunciamientos que se solicitan en el fallo del mismo.

Por providencia de 6 de junio de 2017 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la Abogacía del Estado en la representación que le es propia solicitando que se desestime el recurso interpuesto por las razones que constan en su escrito de 19 de septiembre de 2017.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 19 de junio de 2019 se señaló este recurso para votación y fallo el 17 de septiembre de 2019, fecha en que tuvo lugar tal acto, y el 23 siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Primero, en la instancia la Abogacía del Estado impugnó la Orden 38/2015, dictada por la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, por la que modificó, en lo que ahora interesa, el Anexo II del Decreto 23/2009, de 15 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Agentes Forestales de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En concreto se impugnaba la modificación introducida en el Anexo II.5 referido a los vehículos asignados a los Agentes Forestales, al prever lo siguiente: "Así mismo y para ajustar los vehículos utilizados por los Agentes Forestales a la normativa estatal en materia de Vehículos, éstos dispondrán de una señalización óptica-luminosa de color azul, colocada en el techo del vehículo en la parte delantera y centrada".

El litigio se centró en si la Comunidad Autónoma de la Rioja, ejerciendo sus competencias en materia de auto organización y medio ambiental, puede regular que los vehículos asignados a la tareas de guardería forestal y empleados por sus Agentes Forestales, empleen una señal óptico-luminosa azul; o si, por el contrario, tal regulación invade competencias estatales en cuyo ejercicio se han dictado las normas que seguidamente se expondrán y en las que se prevé que el uso de tales señales queda reservada, dentro de los "vehículos prioritarios", a los de policía, mientras que será amarilla para el resto de los vehículos así clasificados.

Siguiendo los Fundamentos de Derecho de la sentencia impugnada, la Abogacía del Estado basó tal impugnación en el artículo 149.1.21ª de la Constitución que atribuye al Estado competencia en materia de "tráfico y circulación de vehículos a motor". Invocaba además las siguientes normas dictadas por el Estado en desarrollo de esa competencia:

1. En primer lugar la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada como texto articulado por Real Decreto-legislativo 339/1990, de 2 de marzo, (en adelante, Ley de Tráfico de 1990). Tal ley atribuye a la Administración del Estado la competencia para dictar la normativa técnica básica referida directamente a la seguridad vial, el ejercicio de las potestades de homologación de los elementos que afecten a la misma, y dictar instrucciones y directrices en materia de inspección técnica de vehículos [artículo 4.a) y b)]. Además tal ley exige que para que un vehículo circule debe contar con la correspondiente autorización administrativa cuyo objeto es verificar, entre otros aspectos, se ajusten en sus características, equipos y accesorios a las prescripciones técnicas que se fijen reglamentariamente (artículo 61.1).

2. Invocaba además la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada como texto refundido por el Real Decreto-legislativo 6/2015, de 30 de octubre (en adelante, Ley de Tráfico de 2015) y que derogó la anterior. Esta norma reproduce la anterior regulación en sus artículos 4 y 66 .

3. El Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre (en adelante, Reglamento General de Vehículos). Su Anexo XI, en el que bajo la rúbrica "V-1 Vehículo Prioritario" se regula las señales de los vehículos prioritarios previendo que su empleo " indica la prestación de un servicio de policía, extinción de incendios, protección civil y salvamento, o de asistencia sanitaria, en servicio urgente ".

4. En este Anexo XI se añadía en la redacción al tiempo de dictarse la Orden autonómica impugnada, que tal señal "... estará constituida por un dispositivo luminoso, con una o varias luces, de color azul para los vehículos de policía, y de color amarillo auto para los vehículos de extinción de incendios, protección civil y salvamento, y de asistencia sanitaria ".Y, en fin, por " vehículo de policía" el Anexo II.D,13 prevé lo siguiente: " 13. Policía: vehículo destinado a los servicios de policía, que se presten por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ".

La Comunidad Autónoma de La Rioja, tanto en la instancia como en este recurso, sostiene la legalidad de la Orden autonómica dictada por las siguientes razones: la competencia autonómica para regular que los vehículos empleados en tareas de guardería forestal y asignados a los Agentes Forestales, usen la señal óptica-luminosa azul y no la amarilla, propia de otros vehículos prioritarios, con base en estas razones:

1. Porque dentro del concepto de "policía" cabe incluir a los agentes forestales conforme a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (en adelante, Ley de Montes), de cuya definición de "agente forestal [artículo 6.q)] se deduce que es agente de la autoridad, que ejerce, entre otras, funciones de vigilancia, policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y tiene la consideración policía judicial en sentido genérico conforme al artículo 283.6 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, " actuando de forma auxiliar de los jueces, tribunales y del Ministerio Fiscal, y de manera coordinada con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ".

2. Porque la reforma hecha en la Ley de Tráfico de 1990 por la Ley 6/2014 apoderaba al Gobierno para que introdujese "las modificaciones necesarias con el fin de que el color de la señal luminosa de todos los vehículos prioritarios sea azul", lo que reiteró la disposición final segunda.2.i) de la Ley de Tráfico de 2015. Por tanto, ya se preveía que todos los vehículos prioritarios emplearían la señal luminosa azul, luego la Orden impugnada no hizo sino recoger lo ya establecido en la norma estatal, todo lo cual implicaba que el Reglamento General de Vehículos, en su redacción vigente al tiempo de dictarse la Orden impugnada, contenía una regulación equívoca frente a las normas posteriores de mayor rango.

3. Porque la Comunidad Autónoma de La Rioja tenía competencia para dictar la Orden impugnada con base en los títulos competenciales referidos al medio ambiental -en concreto, sobre montes- y auto organizativas, todo lo cual se justifica en el preámbulo del Decreto 23/2009 autonómico ya citado del que trae su causa la Orden impugnada.

La sentencia impugnada estimó la demanda de la Abogacía de Estado remitiéndose a la normativa expuesta por dicha parte demandante y, más en concreto, alega que al tiempo de dictarse la Orden impugnada no se había desarrollado la disposición final segunda.2 1 de la Ley de Tráfico de 2015, como tampoco antes, la que en igual sentido preveía la Ley de Tráfico de 1990 tras la reforma hecha por la Ley 6/2014. De esta manera concluye que al no haber regulado el Gobierno esta materia conforme al apoderamiento que le conferían esas normas, permanecía la regulación del Reglamento General de Vehículos.

Las cuestiones que el auto de 3 de abril de 2017 identifica como relevantes por tener interés casacional para la formación de jurisprudencia, son las citadas en el Antecedente de Hecho Cuarto. Pues bien, antes de entrar en las mismas conforme al recurso de casación promovido por la Comunidad Autónoma de La Rioja, debe precisarse que dictada la sentencia impugnada ha habido cambios relevantes. En concreto por Orden PCI/810/2018, de 27 de julio, el Ministerio de la Presidencia -apoderado para ello- ha modificado el Reglamento General de Vehículos precisamente para generalizar que ya todos los vehículos prioritarios empleen señales óptico-luminosas azules.

La consecuencia de tal reforma es que finalmente los vehículos asignados a los agentes forestales en La Rioja podrán ya emplear esa señalización óptica-luminosa azul. Bien pudiera concluirse que decae el interés casacional en que esta Sala se pronuncie sobre si tales agentes forestales al ejercer funciones de "policía judicial" son "policía" a los efectos del tráfico y circulación vial y, más en concreto, el régimen de los vehículos prioritarios, más la validez conforme a Derecho de los títulos invocados por dicha Comunidad Autónoma como habilitantes. Ambas cuestiones no se identifican por presentar interés casacional en abstracto, sino que están supeditadas al empleo de la señal óptico-luminosa azul por los vehículos asignados a los agentes forestales en La Rioja, cuestión de fondo, insistimos, solventada tras esa reforma.

Aun así la Sala considera que procede entrar en ese enjuiciamiento casacional e interpretar las normas identificadas por el auto de admisión, pero siempre con el matiz de que se hace a los efectos de deslindar el régimen de los vehículos policiales en general respecto de los asignados a los agentes forestales. Cabe así apuntar lo siguiente:

1. Que el Anexo II.D.13 del Reglamento General de Vehículos prevé, a los efectos de dicha norma, qué se entiende por vehículo de "policía" y dice así: " 13. Policía: vehículo destinado a los servicios de policía, que se presten por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ".

2. Constituyen Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los dependientes del Gobierno de la Nación, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales ( artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ), siendo el cometido de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado el mantenimiento de la seguridad pública ( artículo 1). Por tanto, a los exclusivos efectos del Reglamento General de Vehículos , los vehículos empleados por los agentes forestales no tienen la consideración de vehículos "policía" a no formar parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

3. Que el artículo 6.q) de la vigente Ley de Montes atribuya a los agentes forestales, como agentes de la autoridad, funciones de "policía" no debe entenderse en un sentido orgánico como integrados en un cuerpo policial de los que conforman las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de ahí que dicho artículo los considere como auxiliares de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, luego los diferencia.

4. A tal conclusión se llega también aun cuando funcionalmente tengan los agentes forestales la consideración de policía judicial, según el artículo 283.Sexto de la Ley de Enjuiciamiento Criminal , al que se remite el artículo 6.q) de la Ley de Montes . En lo que hace a las características identificativas de ciertos vehículos prioritarios -en concreto los de policía-, el Reglamento General de Vehículos ciñe el concepto de "policía" a los empleados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no a todas aquellas autoridades o agentes que, como policía judicial, relaciona la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

En cuanto a los títulos competenciales invocados por la Comunidad Autónoma recurrente -auto organización y medio ambiente- respecto de la guardería forestal, cabe entender lo siguiente:

1. La potestad organizativa de dicha Comunidad Autónoma respecto de la guardería forestal y los agentes forestales, hay que referirla, por ejemplo, a la relación de puestos de trabajo, conformación en cuerpos o escalas, categorías, régimen retributivo, estructura y dependencia orgánica y funcional de tal servicio de guardería forestal, etc.

2. Y la competencia sobre medio ambiente remite a aspectos variados como pueden ser instrumentos de gestión, régimen de los distintos bienes con relevancia medio ambiental, régimen de intervención en las actividades que percutan en los mismos, régimen sancionador, evaluación medio ambiental, etc. más materias propias de competencias concurrentes (ordenación del territorio, urbanismo, aguas, etc.).

3. Por tanto, cual sea el color de las señalas óptico-luminosas de los vehículos adscritos al servicio de guardería forestal y empleados por los Agentes Forestales, es una materia ajena a esos dos títulos competenciales. La regulación de las características técnicas de los vehículos prioritarios se inserta en la competencia específica sobre tráfico y circulación vial y, dentro de la misma, las características técnicas de los distintos tipos de vehículos. Este título competencial, especifico y directamente relacionado con la materia objeto de la misma, corresponde al Estado, sin que se advierta una competencia concurrente con los títulos invocados por la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Finalmente y aun cuando no haya sido una cuestión identificada en el auto de admisión, por permitirlo el artículo 93.1 de la LJCA hay que indicar que la previsión de la Ley de Tráfico, tanto la de 1990 como la vigente de 2015, en el sentido de apoderar al Gobierno para generalizar el uso de la señal luminosa azul para todos los vehículos prioritarios, no implicaba ya que se permitiese tal uso generalizado: se trataba de una previsión normativa condicionada en cuanto a su aplicación al desarrollo reglamentario por parte del Gobierno por ser competencia suya, lo que se ha hecho realidad con la Orden PCI/810/2018 antes citada.

Conforme a lo expuesto, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA y respecto de las dos cuestiones identificadas por el auto de 3 de abril de 2017 precisadas de interpretación para la formación de jurisprudencia, se concluye lo siguiente:

1. Que a los efectos de las características técnicas de la señalización óptico-luminosa de los vehículos asignados a los agentes forestales, como vehículos prioritarios, la consideración de dichos agentes como policía judicial en el artículo 6.q) de la vigente Ley de Montes no implica que se constituyan como integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, luego tales vehículos no se consideran como de "policía".

2. Que no cabe invocar las competencias autonómicas sobre medio ambiente ni sobre auto organización de la respectiva Administración autonómica, para regular las características técnicas en cuanto a la señalización óptico-luminosa de tales vehículos como vehículos prioritarios.

Con base en la interpretación expuesta y con arreglo a las restantes normas que fueran aplicables, se resuelven las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, y se confirma la sentencia impugnada por estas razones:

1. Ante todo la recurrente alega que la sentencia impugnada le ha causado indefensión al no resolver sobre lo que planteó en su demanda respecto de la regulación deducible de la Ley de Montes, lo que hay que calificar más bien como un supuesto de incongruencia omisiva.

2. En puridad la sentencia no obvia la incidencia de la Ley de Montes, si bien tal cuestión se aborda mediante un razonamiento atípico pues al comenzar el resumen de los alegatos de la Comunidad demandante y respecto de esa incidencia, apostilla lo siguiente entre corchetes:

   "[Lo cierto es que con esa regulación [se refiere la sentencia al Reglamento General de Vehículos] y con la regulación de los agentes forestales incluida en la Ley de Montes, Ley 43/2003, de 21 de noviembre (Ley estatal, norma de rango superior al Real Decreto 2822/1998 y posterior), se plantea claramente la duda del color que deben llevar los vehículos de los agentes forestales (o, no hay duda y queda claro, según como se mire)]".

3. Se trata de un razonamiento que, más que jurídico, bien podría calificarse como una anotación personal del y para el ponente, en la que vierte sus dudas sobre lo litigioso y que por error se habría deslizando en la sentencia. Sin embargo al formar parte de la fundamentación de la sentencia implica que, en lo esencial, la Sala de instancia no ha dejado de advertir esa cuestión, ni de pronunciarse sobre la misma.

4. Se pronuncia así sobre la competencia exclusiva del Estado y añade que la consecuencia de que al tiempo de dictarse la Orden impugnada no se había desarrollado la disposición final segunda.2.i de la Ley de Tráfico de 2015, no es otra sino estar a la regulación en ese momento vigente del Reglamento General de Vehículos que reserva el uso de señales óptico-luminosas azules sólo por los vehículos de policía.

5. La consecuencia es que, implícitamente, al asumir el planteamiento de la Abogacía del Estado, la sentencia de la Sala de instancia se ha ajustado a lo razonado en esta sentencia sobre la cuestión fundamental llamada a fijar jurisprudencia: el concepto de policía en el Reglamento General de Vehículos y sobre el alcance del título competencial del Estado.

Por razón de lo expuesto se confirma la sentencia de instancia y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad.

Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Duodécimo de esta sentencia, se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA contra la sentencia de 24 de octubre de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso contencioso-administrativo 197/2015 , sentencia que se confirma.

En cuanto a las costas, estése a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.