STS 1139/2019, 18 de Julio de 2019

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 5 de abril de 2018 , desestimatoria del recurso promovido por D. Héctor contra la resolución de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de fecha 15 de octubre de 2016, por la que se exigía al demandante, como obligado al pago de alimentos en favor de D. Isidoro , el reembolso del importe total de 1.800 euros satisfecho en dicho concepto como anticipo por el Fondo de Garantía del Pago de Alimentos.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 17 de mayo de 2018, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 29 de octubre de 2018 por el que se admite el recurso de casación, declarando que la cuestión planteada en el mismo presenta interés casacional para la formación de la jurisprudencia y consiste en determinar los efectos jurídicos de la falta de comunicación de la resolución de la concesión del pago del anticipo al obligado al pago de alimentos; indica que el precepto que en principio será objeto de interpretación es el artículo 17.4 del Real Decreto 1618/2017, de 7 de diciembre , sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos.

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, desarrollando en el correspondiente escrito un único motivo por infracción del artículo 17 del Real Decreto 1618/2017 , en relación con los artículos 82 , 42 y 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Termina dicho escrito con el suplico de que se dicte en su día sentencia por la que, con estimación del recurso, se case y anule la recurrida y se dicte nueva resolución por la que se estime el recurso contencioso-administrativo, se declare nulo y contrario a derecho el acto administrativo contra el que se interpuso y se impongan las costas a la Administración demandada.

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, quien ha presentado en el plazo otorgando su escrito de oposición, en el que solicita que se dicte sentencia totalmente desestimatoria del mismo.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 4 de junio de 2019 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 2 de julio del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

Objeto y planteamiento del recurso.

Don Héctor impugna en casación la sentencia de 5 de abril de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en materia de reintegro de anticipo por pago de alimentos. La sentencia recurrida desestimó el recurso que el actor había interpuesto contra la resolución de la Dirección General de costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 15 de octubre de 2016, por la que se le reclamaba el reintegro total del anticipo del pago de alimentos abonado a su cargo por un importe total de 1.800 €.

El recurso se basa en la infracción del artículo 17 del Real Decreto 1618/2017, de 7 de diciembre , sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, en relación con los artículos 82 , 42 y 47.1.e) de la Ley del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre ). El recurrente alega que, siendo el obligado al pago, no se le dio traslado ni trámite de audiencia sobre la previa resolución de reconocimiento del anticipo del pago de los alimentos. Solicita la casación de la sentencia y la nulidad de la resolución administrativa impugnada en la instancia.

El auto de admisión del recurso dictado por esta Sala el 29 de octubre de 2018 declaró que tenía interés jurisprudencial determinar los efectos jurídicos de la falta de comunicación de la resolución de la concesión del pago del anticipo al obligado al pago de los alimentos.

Sobre los fundamentos de la sentencia impugnada.

La Sala de instancia justifica la desestimación del recurso en las siguientes razones jurídicas:

"

El tema objeto de debate requiere un examen de la normativa de aplicación, en concreto el RD 1618/2007. Dicha norma sobre Organización y Funcionamiento del fondo de Garantía del pago de Alimentos, establece en su art. 2, párrafo 2 , que:

"2. El fondo de Garantía del pago de alimentos tiene como finalidad garantizar a los hijos e hijas menores de edad el pago de alimentos reconocidos e impagados establecidos en convenio judicialmente aprobado o en resolución judicial en proceso de separación, divorcio, declaración de nulidad del matrimonio, filiación o alimentos, mediante el abono de una cantidad que tendrá la condición de anticipo".

El art. 17 del Real Decreto, dentro de las normas reguladoras del procedimiento, establece:

"1 Corresponderá a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas resolver el expediente, de forma motivada.

2. El plazo máximo para resolver y notificar al solicitante la resolución será de tres meses, contado desde la entrada de la solicitud en cualquiera de los registros del Ministerio de Economía y Hacienda ......

4. La concesión del pago del anticipo se comunicará también al obligado al pago de los alimentos, en el plazo de diez días a partir de la fecha de la emisión de la resolución de reconocimiento.

   El art. 22 prevé entre los motivos de extinción del anticipo "e) Por cumplimiento voluntario o forzoso de la obligación de pago por parte del obligado".

   Finalmente el art. 24 se refiere a la subrogación y reembolso y dispone:

1. De conformidad con la disposición final quinta de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, el Estado se subrogará de pleno derecho, hasta el total importe de los pagos satisfechos al interesado, en los derechos que asisten al mismo frente al obligado al pago de alimentos, teniendo dicho importe la consideración de derecho de naturaleza pública, y su cobranza se efectuará de acuerdo con lo previsto en el Ley General Presupuestaria. Su recaudación en período ejecutivo se realizará mediante el procedimiento administrativo de apremio.

2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, se practicará liquidación de las cantidades adeudadas al Estado por el obligado al pago de alimentos. Dicha liquidación será notificada al obligado, que deberá ingresarla en el Tesoro Público en los plazos previstos por el artículo 62.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre (RCL 2003, 2945) , General Tributaria.

   Las liquidaciones que no hayan sido satisfechas en períodos voluntario serán recaudadas en período ejecutivo por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.1 del Reglamento General de Recaudación , aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio".

   Es preciso asimismo puntualizar que en el preámbulo del citado Real Decreto se significa:

   "El Fondo de Garantía del pago de Alimentos surge así para garantizar a los hijos e hijas menores de edad la percepción de unas cuantías económicas, definidas como anticipos, que permitan a la unidad familiar en la que se integran subvenir a sus necesidades ante el impago de los alimentos por el obligado a satisfacerlos. El montante de los recursos económicos de que disponga dicha unidad familiar es, lógicamente, el criterio central para determinar si concurren o no las circunstancias de insuficiencia económica que justifican la concesión de anticipos por el Fondo.

   Serán beneficiarios de los anticipos que conceda el fondo los hijos e hijas menores de edad titulares de un derecho de alimentos judicialmente reconocido e impagado. Junto a ellos, serán también beneficiarios los hijos e hijas mayores de edad discapacitados cuando concurran idénticas circunstancias de insuficiencia económica de la unidad familiar en la que estén integrados.

   El Estado, ante el fracaso de la ejecución judicial del título que reconoció el derecho a alimentos, debe garantizar ante todo el superior interés del menor, sufragando con cargo a los fondos públicos las cantidades mínimas necesarias para que la unidad familiar en que se integra pueda atender a las necesidades del menor. En contrapartida, y atendiendo a los principios de buen uso y defensa de los recursos públicos, el Estado se subrogará en los derechos que asisten al menor frente al obligado al pago de alimentos, y repetirá contra éste el importe total satisfecho a título de anticipos. En atención a estos principios, y a la configuración del fondo de Garantía del Pago de Alimentos como un fondo carente de personalidad jurídica de los previstos por la Ley General Presupuestaria (RCL 2003, 2753) , su gestión se ha encomendado al Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de costes de Personal y Pensiones Públicas".

   Sobre la base de esta normativa, debe examinarse este supuesto en el que no se cuestiona el tema relativo a las condiciones para el anticipo o de los beneficiarios, sino que la demanda se centra en que no se ha dado audiencia al recurrente, ni se le ha notificado la previa Resolución reconociendo el anticipo al obligado al pago de los alimentos, según alega dicho recurrente.

En orden a solventar la litis ha de significarse, a la vista del expediente remitido que en el mismo consta el incumplimiento por parte del obligado al pago de la pensión de alimentos para dicho menor. Figuran las resoluciones dictadas por el Juzgado de Primera Instancia correspondiente, y las dictadas en ejecución de la sentencia, que detallan que no se han abonado las cantidades a las que venía obligado el interesado en concepto de pensión para su citado hijo menor.

En consecuencia, la madre del menor solicitó el anticipo con cargo al citado Fondo de Garantía y según los datos aportados en el expediente, una vez comprobada la documentación presentada por la progenitora, se acordó reconocer el derecho al anticipo con cargo al Fondo de Garantía del Pago de Alimentos a favor de dicho menor mediante la citada Resolución de 6.08.15.

Consta al folio 12 del expediente comunicación de la citada Resolución dirigida recurrente, remitida a la misma dirección a la que en todo momento se ha dirigido la Administración y en la que se ha notificado además la Resolución que ahora se impugna.

Es cierto que no se aporta el acuse de recibo correspondiente, ahora bien, el tema que aquí se examina se centra en la Resolución que acuerda el reintegro de las cantidades abonadas con cargo al Fondo. En todo momento, consta que el aquí recurrente no había cumplido sus obligaciones de pago de pensión de alimentos y de ese incumplimiento deriva el anticipo acordado.

Incluso aceptando a efectos dialecticos que no hubiera tenido conocimiento de la Resolución acordando el anticipo, no queda excluido de la obligación de reintegro, puesto que era conocedor de que debía abonar la pensión a favor de su hijo menor, y no cumplió tal obligación y de ese punto deriva la subrogación del Estado y la obligación por su parte de reintegrar las cantidades abonadas.

No consta que en todo el periodo de tiempo transcurrido hubiera aportado cantidad alguna en concepto de pensión para su hijo menor, por lo que difícilmente puede considerarse incorrecta la decisión administrativa adoptada al respecto.

Por otra parte, en el Real Decreto citado no se prevé una especial intervención del obligado al pago en el seno del procedimiento de anticipo, sino que sólo se establece que se le comunicará la resolución dictada en relación con los anticipos con cargo al Fondo, y el art. 22 establece entre los motivos de extinción, el pago voluntario o forzoso de la deuda.

En ningún momento consta que el interesado hubiera abonado cantidad alguna o hubiera intentado hacerlo siendo plenamente conocedor de la situación existente, derivada de las resoluciones dictadas en el procedimiento civil en el Juzgado de Primera Instancia.

Por tanto, no se prevé que pudiera oponerse al anticipo, puesto que éste se produce precisamente por su incumplimiento anterior. La única oposición vendría derivada del pago de su obligación de abono de la pensión, lo que no ha acreditado, ni ha explicado que hubiera existido una circunstancia que permitiera modular su responsabilidad.

El Estado se limita a anticipar estas cantidades subrogándose en la posición del obligado a su pago, y aunque en el expediente no consta el acuse de recibo de la notificación de la Resolución de 6.08.15 acordando el anticipo, sí consta la comunicación al interesado, como antes se exponía, y lo cierto es que no ha cumplido en ningún momento su obligación de abono de pensión, y la deuda derivada de la pensión persiste, siendo acreedor en este caso el Estado al haberse subrogado en la obligación del interesado, por lo que el recurrente debe reintegrar la cantidad abonada con carácter de anticipo.

El aquí recurrente conoce perfectamente la situación y es evidente que no había cumplido su obligación de pago de pensión, y de hecho en la demanda no se hace alegación sobre este punto. Es decir, la única posición que tendría el interesado en el procedimiento de anticipo es abonar la pensión antes de que tuviera que anticiparla el Estado o en su caso acreditar que no tenía obligación de abonarla, pro no lo hizo, de modo que la deuda se mantiene puesto que las cantidades en definitiva fueron abonadas al menor que tenía derecho a la pensión de alimentos.

Como se decía, se prevé como extinción del anticipo el pago voluntario de la pensión, y en ningún momento consta realizado aquél. En la demanda no se alega argumento alguno sobre que se haya cumplido la obligación de pago, o de que en su caso no proceda el abono de la pensión reclamada por alguna razón concreta, y en este momento podrían alegarse todos estos aspectos y serían examinados en el recurso.

No se causa indefensión, ya que como se expone, el interesado podría alegar en la demanda y se valoraría en eta resolución, que ha cumplido el pago o las razones que a su derecho convinieran por las que se entendiera que no procede el reintegro. Y sin embargo, se limita a legar la indefensión que entiende causada, pero no acredita sobre los motivos por los que pudiera oponerse al anticipo y en este momento al reintegro.

Por tanto, no constando así, no se aprecia nulidad alguna, ya que la resolución impugnada acuerda el reintegro de una cantidad que en definitiva estaba obligado a abonar el interesado y que de hecho se ha anticipado.

En el mismo sentido es de cita la sentencia de esta Sección de 6.04.16 (PO 406/15 -ROJ 3604-), que extracta la contestación a la demanda.

Determina lo anterior, que se ajusta por lo demás a las normas procedimentales del citado RD 1618/07, de 7-12, que no quepa sustentar la existencia de vicio invalidante alguno en el acto recurrido.

Ha de concluirse por todo lo anterior, concisamente expresado, con la suerte adversa del presente recurso." (fundamentos de derecho tercero y cuarto)

Sobre la notificación y audiencia al obligado al pago de los alimentos.

Los hechos de los que trae causa el presente litigio están claros y no son objeto de debate. A solicitud de la madre del menor, hijo común con el recurrente, la dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas adoptó la resolución de 6 de agosto de 2015 por la que se reconoció al menor don Isidoro un anticipo a cargo del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos con efectos desde 1 de abril del 2015 hasta un máximo de 18 meses por un importe mensual de 100 euros, a percibir por la madre. El Estado se subrogaba en el derecho a percibir dichas cantidades frente al obligado al pago. Tampoco es objeto de discusión, puesto que la admite la sentencia de instancia, el que no consta acreditado que la notificación de la citada resolución otorgando el anticipo le fuera entregada en regla al obligado al pago, dado que no obra en el expediente el correspondiente acuse de recibo.

Sin duda alguna tal notificación es obligada, no ya sólo por aplicación de las normas generales del procedimiento administrativo ( art. 40 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 39/2015, de 1 de octubre ), puesto que el obligado al pago es un directo interesado en dicha resolución, sino además porque así lo prevé expresamente el artículo 17.4 del Real Decreto 1618/2017 en el propio procedimiento de concesión de anticipo. La no notificación es por tanto, sin discusión, una infracción procedimental. Ahora bien, tiene razón la Sala de instancia en sostener que tal infracción, de haber existido, no comporta la nulidad del procedimiento y de la resolución, habida cuenta de la finalidad y regulación de la misma.

En efecto, de la regulación del anticipo y del examen del artículo 17 del citado Real Decreto se deriva que el anticipo se concibe como un beneficio a favor del menor y para su mantenimiento a cargo del progenitor con quien conviva, beneficio que parte de la existencia de una obligación legal del pago a la pensión de alimentos por parte del progenitor no conviviente. Pues bien, en lo que afecta a la cuestión del anticipo la figura del obligado al pago tiene una importancia menor, puesto que no se le impone una obligación nueva sino que, con la finalidad de evitar retrasos o incumplimientos, se otorga al menor beneficiario de dicha pensión un anticipo a cuenta de una obligación ya existente y exigible. Por ello, el obligado al pago, aunque debe ser notificado de la concesión del anticipo, como hemos visto, no ve alteradas sus obligaciones pecuniarias por la misma. De esta forma, podría objetar la devolución que se le reclama del anticipo, en todo o en parte, en caso de que hubiera abonado alguna o la totalidad de las mensualidades de la pensión al menor, pero no puede oponerse al reintegro en caso contrario, ya que eso sería desconocer una obligación al pago de una pensión ya declarada. Siendo así que la Sala de instancia deja sentado como hecho probado que el obligado al pago no abonó ninguna mensualidad, no puede negarse al reintegro a la Administración de la cantidad que hubiera debido abonar al menor aun en el supuesto de que no le hubiese llegado de manera efectiva la notificación de la concesión del anticipo.

Tal como señala la sentencia, semejante conclusión no le produce ninguna indefensión al recurrente, puesto que en caso de haber procedido a todos o alguno de los pagos, hubiera podido alegarlo precisamente en este procedimiento, con la consiguiente minoración de la cantidad requerida por la Administración por parte del órgano judicial de instancia. No siendo así y no habiendo sufrido indefensión alguna, la posible infracción procedimental ocurrida (la no notificación efectiva de la concesión del anticipo) es una infracción no invalidante de la resolución. O, dicho en otros términos, constituiría una causa de anulabilidad de las contempladas en el artículo 48.2 de la Ley reguladora del procedimiento administrativo ya citado, sin que en este caso y por las razones vistas fuese determinante de la nulidad de la resolución no notificada.

Conclusión y costas.

En atención a las razones expresadas en el anterior fundamento de derecho, no ha lugar al recurso de casación. En lo que respecta a la cuestión de interés casación planteada en el Auto de admisión del recurso en relación con la comunicación de concesión de un anticipo al pago de alimentos, de lo dicho se deriva que aun siendo preceptiva dicha notificación por las razones expresadas, la no comunicación sólo podría tener efectos invalidantes en caso de que se hubiese producido indefensión material de algún tipo para la defensa de los derechos e intereses del obligado al pago, lo que no se produce por la mera inobservancia de dicha notificación.

En lo que respecta a las costas y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas en la casación, manteniéndose las acordadas para la instancia en la sentencia impugnada.