STS, 17 de Diciembre de 2008

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictó Sentencia, el veinte de julio de dos mil seis, en el Recurso número 55 de 2005, cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimando la demanda debemos declarar nula la Orden Foral 279/2004 del Consejero Foral de Educación por la que se establece el proyecto Atlante y ello por haberse dictado tal disposición general sin haberse oído, como era preceptivo, a los órganos a los que debió oírse. Sin costas".

En escrito de catorce de septiembre de dos mil seis, el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veinte de julio de dos mil seis.

La Sala de Instancia, por Providencia de diecinueve de septiembre de dos mil seis, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de nueve de abril de dos mil siete, el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de trece de septiembre de dos mil siete.

En escrito de veintiséis de noviembre de dos mil siete, el Procurador don Fernando Gala Escribano, en nombre y representación del Sindicato de los Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi -Euskadiko Irakaskuntzako Langileen Sindikatua" (STEE-EILAS), manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diez de diciembre de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Se impugna en el recurso de casación que resolvemos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de veinte de julio de dos mil seis, dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 55/2005, interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi contra la Orden Foral 279/2004 de 8 de octubre, de la Consejería de Educación que estableció el Proyecto Atlante para la mejora de competencias básicas de Educación Infantil y Primaria y que anuló la misma.

La Sentencia de instancia recurrida en el primero de sus fundamentos identifica el objeto del proceso y lo describe a modo de hechos probados de esta forma: "Mediante Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre del Consejero de Educación, se estableció el denominado Proyecto Atlante para la mejora de las competencias básicas en la Educación Primaria para los centros públicos y privados de Educación Infantil y Primaria, teniendo para su elaboración como único basamento el informe del Director del Servicio de Planificación Educativa que obra unido al folio 1 del expediente administrativo. Dicha disposición reglamentaria establece lo que denomina áreas críticas, líneas de mejora, cincuenta metas y el calendario de aplicación. No consta acreditado en el expediente administrativo que en la tramitación de dicha Orden Foral 279/2004 se hayan recabado los pertinentes informes establecidos en las normas vigentes".

El segundo de sus fundamentos de Derecho se inicia planteando las pretensiones del Sindicato recurrente en relación con la Orden Foral que impugna así como las de la Administración que rebate esas razones, y expresa lo que sigue: "A la vista de tales hechos es preciso dar respuesta a la pretensión ejercitada por la parte actora y contenida en el suplico de la demanda de que se anule la Resolución y se declare nula la Orden Foral 279/2004 de 8 de octubre del Consejero de Educación por haber sido dictada prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido; subsidiariamente, se anule la misma por ser contraria al Ordenamiento Jurídico, basándose para ello en primer lugar en que la referida O.F. recurrida infringe lo dispuesto en el art. 83 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 de 30 de agosto en relación con los arts. 22, 23 y 24 de la Ley del Gobierno 50/1997.

Así mismo se basa en que la referida O.F. recurrida incurre en el motivo de nulidad del art. 62.1- C) de la Ley 30/1992 al infringirse lo dispuesto en el art. 7-1-1º de la L.F. 12/1997 reguladora del Consejo Escolar de Navarra o Junta Superior de Educación y Consejos Locales en relación con los arts. 22, 23 y 24 de la Ley del Gobierno 50/1997 que dispone que tal Consejo Escolar de Navarra será consultado preceptivamente sobre los asuntos relativos a.... las disposiciones y actuaciones generales encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza y en adecuación a la realidad social navarra y las encaminadas a compensar las desigualdades y las diferencias sociales e individuales, tal informe preceptivo no consta.

La Administración demandada se opuso a la demanda, en trámite de alegaciones previas, alegando la inadmisibilidad del recurso por falta de agotamiento de la vía administrativa, siendo rechazado tal incidente por auto de 16 de septiembre de 2.005.

En la contestación a la demanda opone la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente.

En segundo lugar inadmisibilidad del recurso por falta de agotamiento de la vía administrativa. En tercer lugar, se alega, que el proyecto Atlante aprobado por la O.F. 279/2004 no afecta a las condiciones de trabajo del profesorado, por lo que no es preceptiva la negociación sindical. En cuarto lugar alega la parte demandada que el proyecto Atlante no requiere el informe perceptivo del Consejo Escolar. Finalmente el proyecto Atlante no desarrolla la L.O.C.E., sino que se basa en principios universales recogidos en la L.O.G.S.E".

La Sentencia rechaza las causas de inadmisibilidad en el tercero de los fundamentos así expone que: "

1. En relación con la falta de legitimación activa esta Sala ha declarado en reiteradas Sentencias lo siguiente, siguiendo la mas reciente doctrina elaborada y motivada al respecto tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional: "Como es conocido y se ha dicho reiteradamente con carácter general ha de afirmarse que en materia de legitimación activa debe entenderse que el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional exige la tenencia de legitimación como requisito imprescindible para accionar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reconociéndola a quienes tengan un interés directo -concepto hoy sustituible por el más amplio de interés legítimo- en la nulidad de las actuaciones impugnadas, principio general que descarta la acción pública fuera de los casos excepcionales en que no son permitidos por el ordenamiento jurídico. En correlación con ello el art. 82.b ) incluye la falta de legitimación entre las causas de inadmisibilidad de los recursos. Según una constante jurisprudencia, el interés legitimador concurre cuando el accionante posee una relación directa con la actuación recurrida, en términos tales que la declaración pretendida le otorgue por su estimación un beneficio, o por su denegación un perjuicio.

   En este sentido la jurisprudencia más reciente ha definido la legitimación activa tomando como base el art. 28.1

   1. LJCA, que la otorga a "los que tuvieren interés directo" en la anulación de los actos y disposiciones administrativas, pero entendiendo que este concepto legal debe interpretarse en el sentido amplio que impone el art. 24.1 CE al referirse, con carácter general, la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, a los "derechos e intereses legítimos". Se ha pasado así del concepto de interés directo al más amplio concepto constitucional de interés legítimo, que es el recogido en el texto de la vigente LJCA (art. 19. 1.A). Ello, no obstante, no faculta para interpretar que el interés legitimador haya perdido su estricto perfil, de modo que pueda llegar a identificarse con un mero interés en la legalidad. Por el contrario, aún en las formulaciones más generosas de la legitimación, la jurisprudencia se ha cuidado de hacer expresa reserva de que en ningún caso se comprenden en ella, ni el mero interés en la legalidad, ni los agravios potenciales o futuros. En este sentido se ha definido positivamente afirmando que para que exista interés legitimador basta con que el éxito de la acción signifique para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada por el acto combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficios o perjuicios se produzcan por vía indirecta o refleja.

   Así las cosas debe procederse aun con mayor cautela en supuestos en los que como el presente se hallan o pueden hallarse en juego los intereses laborales,... de los trabajadores.

   Dejar sin acción a un Sindicato en casos como el presente, no sólo contradice ya los más elementales principios de tutela judicial y "pro actione" en favor de la persona (natural y/o jurídica) sino que llegaríamos a deslavazar de tal forma el concepto de legitimación (altamente protegido jurisprudencialmente, como hemos visto) que lo dejaríamos vacío o sin contenido. Aquí no se da un mero interés de defensa de la legalidad, sino a más a más, de un interés legítimo, un auténtico interés directo de defensa de los de los afiliados del Sindicato recurrente."

   A ello debe añadirse en el presente caso la alteración de las condiciones de trabajo de los funcionarios docentes, cuya representación en tanto que sindicato ostenta.

2. En relación con la falta de agotamiento de la vía administrativa hay que decir que tal causa de inadmisibilidad ya fue planteada en fase de alegaciones previas y resuelta por auto de 16 de septiembre de 2.005.

   Es claro que la citada O.F. 279/2004 de 8 de octubre del Consejero Foral de Educación fue publicada en el B.O.N. de fecha 10 de diciembre de 2.004, núm. 148. Tal publicación se hizo en dicho B.O.N. en su Sección 1-1ª dedicada a Disposiciones Generales. La citada O.F. en su punto ó art. 9 establecía que la presente O.F. entrará en vigor al día siguiente de su publicación, lo que es propio de las disposiciones generales, toda vez que los actos administrativos se ejecutan o llevan a cabo tan pronto son firmes, pero en ningún caso entran en vigor. Finalmente en dicha O.F. no se dice que frente a ella se pueda interponer recurso alguno, sino al contrario y como acabamos de decir que entraría en vigor al día siguiente de su publicación.

   En su consecuencia, estima la Sala, no es posible acceder a la causa de inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa ya que, le ha dado carácter de disposición general lo que excluye la posibilidad de recursos administrativos tanto de reposición como de alzada y además la propia Administración ha vetado tal posibilidad pues no ha dicho qué recursos cabían, ni plazo para interponerlos, ni ante quién se podía interponer.

   Por otra parte tal O.F. 279/2004 ha sido desarrollada por diversas resoluciones administrativas".

   El fundamento de Derecho cuarto resolvió el fondo del asunto afirmando que el "proyecto" recurrido no afecta a las condiciones de trabajo del profesorado.

   No hay más que leer las 50 metas estratégicas para darse cuenta que muchas de ellas afectan profundamente al profesorado. Así las núm. 14, 19, 20, 21, 22, 23, 31, 32, 33, 36, 41, 42, 43, 44, 46, 47, y 49 entre otras.

   En su consecuencia, teniendo la O.F. recurrida carácter de disposición general y afectar a las condiciones de trabajo del profesorado, entre otras cosas, es evidente que se ha obviado la negociación en la Mesa Sectorial de Educación de aquellas materias, que afectan al profesorado.

   Pues bien, en la tramitación de dicha disposición general se ha obviado lo dispuesto en el art. 83 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 aplicable al presente caso por razón de temporalidad.

   En dicha norma art. 83-3 ) se prevé la constitución de una Mesa Sectorial de Negociación para la determinación de las condiciones de trabajo.

   Serán objeto de negociación las materias siguientes: 83-3ª A) -6):

   1. Participar, a través de las correspondientes consultas, en la elaboración de los proyectos de disposiciones generales que se refieran exclusivamente al personal incluido en el ámbito de su representación. D) La oferta de empleo público. E) La clasificación de puestos de trabajo. F) La determinación de los programas y fondos para la acción de promoción interna y perfeccionamiento. G) El estudio, participación y concreción de los programas.

   Por lo expuesto procede estimar este motivo de nulidad alegado, de haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido toda vez que no se dio audiencia a la Mesa Sectorial de notificación prevista en el Decreto Foral 251/1993, audiencia o informe que es preceptiva aún cuando no sean vinculante.

   Por último en el fundamento quinto expresó para estimar el recurso que "Alega en segundo lugar la parte actora que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido toda vez que no se ha dado audiencia al Consejo escolar o Junta Superior de Educación.

   El art. 7-1º de la Ley Foral 12/1997 establece que el Consejo escolar de Navarra o Junta Superior de Educación será consultado preceptivamente en los siguientes casos...: "las disposiciones y actuaciones generales encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza y su adecuación a la realidad social navarra".

   Es evidente que el proyecto "Atlante", ahora recurrido, reúne tales características por lo que tal "audiencia" o "informe" del citado organismo es preceptiva aún cuando su contenido no sea vinculante. Asimismo, su omisión, al ser preceptiva, acarrea la nulidad del trámite de elaboración de una disposición general doctrina sentada de forma reiterada en Sentencias de esta Sala de fechas 10-XII-1999 y 28-6-2002 y confirmada por el Tribunal Supremo ".

Se formulan tres motivos de casación todos ellos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de ellos por infracción del art. 19.1.b) al haber reconocido la Sentencia legitimación activa al sindicato demandante para interponer el recurso cuando carece de derecho o interés legítimo para recurrir.

Según el motivo "La legitimación "ad causam" de los Sindicatos en el orden contencioso-administrativo, ha de localizarse en la noción de interés profesional, social o económico colectivo de los trabajadores ( es decir, en la defensa de los intereses cuya defensa le esté atribuida legalmente, amén del interés propio como persona jurídica). Ese interés viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada.

La legitimación que conviene a un sindicato se ciñe al planteamiento jurisdiccional de aquellas acciones que versen sobre los derechos de los trabajadores. Los trabajadores de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos no se van a ver beneficiados por la anulación de la Orden Foral impugnada en mayor medida que por su confirmación. Tampoco el sindicato en sí mismo. No hay en la argumentación jurídica de la demanda razonamiento alguno al respecto. Como se ha señalado, la Orden Foral impugnada no incorpora incremento o innovación alguna en las funciones y responsabilidades en unos casos de los profesores de determinadas materias, en otros casos del tutor, o en otros de la comunidad educativa. Los ejemplos aportados por el actor abonan esta conclusión. Simplemente con la medida, se trata de organizar de otra forma las funciones y tareas propias de cada colectivo, en cuanto adaptadas al proyecto educativo aprobado (Proyecto Atlante).

Debe advertirse que el proyecto Atlante en si mismo no es un proyecto que afecte a las condiciones de trabajo de los profesores a los que representa el sindicato, dado que se limita a marcar propósitos y metas cuya aplicación requerirá de otros actos administrativos que las concreten.

No se aprecia, por consiguiente, un interés legítimo en sentido propio, que afecte al ámbito de representación del sindicato dentro de su círculo de interés, o a los derechos de concretos trabajadores representados por éste, sino que la pretensión que postula el sindicato recurrente no va más allá de un interés genérico en el cumplimiento de la legalidad.

En definitiva, el sindicato demandante no ha acreditado en el presente supuesto qué incidencia pudiera tener en la esfera jurídica propia del sindicato en cuestión, la eventual estimación del recurso, más allá de un simple interés por la legalidad, interés que trasladado al ámbito de un mero sujeto particular, no le otorgaría la capacidad para ser parte en este determinado proceso".

El segundo motivo con igual amparo que el anterior afirma que la Sentencia vulnera los arts. 25.1 en relación con el 69.c) de la Ley Jurisdiccional y los arts. 107 y concordantes de la Ley 30/1992 al entender que no era necesario agotar la vía administrativa para interponer el recurso contencioso administrativo.

Dice el motivo que: "en el supuesto debatido en instancia se impugnaba ante la jurisdicción contencioso-administrativa directamente la Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre, del Consejero de Educación, por la que se establece el Proyecto Atlante para la mejora de las competencias básicas de Educación Infantil y Primaria.

Es evidente que dicha Resolución constituye un acto que no pone fin a la vía administrativa, ya que con carácter previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa debe interponerse recurso de alzada, en aplicación del art. 52 de la Ley Foral reguladora del Gobierno y Administración de la Comunidad Foral, en relación con el art. 107 y concordantes de la Ley 30/1992.

Sentado lo anterior, la sentencia recurrida yerra estrepitosamente al afirmar la naturaleza reglamentaria de la Orden Foral 279/2004, basándose únicamente en que se ha publicado en el BON, pues dicha tesis supone desconocer la existencia de actos administrativos dirigidos a una pluralidad de sujetos que se publican en el BON, sin que por ello tengan naturaleza de disposición de carácter general, o de actos administrativos que la Administración entienda que por su trascendencia deben ser objeto de publicidad en el Boletín Oficial.

La sentencia impugnada entiende erróneamente que la Orden Foral tiene naturaleza reglamentaria, pues se basa únicamente en que la misma se publicó en el BON (aspecto meramente formal) sin analizar su contenido, que no tiene naturaleza normativa, lo que obviamente conduce directamente, como a continuación acreditaremos, a que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto administrativo.

En efecto, no cabe duda de que la Orden Foral 279/2004 no tiene el carácter de disposición general, sino de acto administrativo, por cuanto constituye un proyecto educativo cuya eficacia se agota en su aplicación y no pasa a formar parte del ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 232 de enero y 5 de febrero de 1991 [RJ 1991\3172 y RJ 1991\3173], 14 de noviembre de 1991 [1991\8673], 21 de marzo de 1986 [1986\2321], y 19 de enero de 1987 [RJ1987\431 ], entre otras).

El Sindicato demandante en instancia reconocía que la Orden Foral recoge los propósitos del Departamento de Educación, lo que evidencia su carácter de manifestación de voluntad de la Administración y, en consecuencia, de acto administrativo.

La naturaleza de acto administrativo viene a confirmarse en los informes del Servicio de Ordenación e Innovación Escolar que esta Administración Foral acompañó al escrito de contestación a la demanda, de cuya lectura no puede sino concluirse que el proyecto Atlante constituye una declaración de intenciones del Departamento de Educación, que carece de contenido normativo.

Todo ello permite concluir que la Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre, por la que se establece el proyecto Atlante para la mejora de las competencias básicas de Educación Infantil y Primaria, tiene el carácter de acto administrativo y no de norma reglamentaria.

Acreditado que estamos ante un acto administrativo, éste no fue impugnado en vía administrativa, ya que contra el mismo se no formuló el correspondiente recurso de alzada.

Debe tenerse muy presente que el hecho de que la Orden Foral no indicase que contra la misma podía interponerse recurso de alzada no eximía al Sindicato recurrente de la necesidad de agotar la vía administrativa con carácter previo a la interposición del recurso contencioso administrativo.

Por otro lado, el modo en que se publicara la Orden Foral en el BON no puede modificar la verdadera naturaleza jurídica de la misma.

Para empezar, la notificación del acto administrativo, se llevó a efecto, correctamente, mediante su publicación en el BON, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59.6 letra a) de la Ley 30/1992, por tratarse de un acto administrativo que tiene como destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas.

Sin embargo, la Orden Foral se publicó en el BON, por error, en el apartado de Disposiciones Generales, previéndose, de manera impropia, por cuanto no se trata de una norma reglamentaria, su entrada en vigor al día siguiente de su publicación.

No obstante, tales incorrecciones no pueden alterar la naturaleza jurídica de la Orden Foral, que, como ha resultado acreditado, es la de acto administrativo, si atendemos a su origen, expresión formal, ámbito y efectos, destinatarios y, especialmente, contenido, acto administrativo contra el que no se ha interpuesto el correspondiente recurso de alzada".

El tercero de los motivos considera que la Sentencia quebrantó los arts. 32, 33 y 34 de la Ley 9/1987, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción dada en la Ley 7/1990, dada la innecesariedad de dar audiencia a la Mesa Sectorial de Educación.

Según el motivo: "Aún admitiendo que estuviésemos ante una disposición de carácter general no es necesaria la audiencia a la Mesa Sectorial de Educación en base a las siguientes razones: si el art. 32 k) de la Ley 9/1987 exige que sean objeto de negociación todas las materias que afecten a las condiciones de trabajo de los funcionarios hemos de convenir que esta negociación habrá de producirse tanto si el objeto de la decisión administrativa es la regulación de aquellas condiciones de trabajo como si su finalidad es otra pero incide indirectamente en ellas. Sin embargo, la interpretación del sintagma "condiciones de trabajo" no puede extenderse al punto de comprender toda regulación que afecta a un determinado cuerpo de funcionarios sino que ha de limitarse a las circunstancias que repercutan en la forma en que se desempeñe el trabajo en un puesto determinado.

Sentado lo anterior, la sentencia en su fundamento de derecho cuarto entiende que muchas de las metas estratégicas afectan profundamente al profesorado. Así en las nº 14, 19, 20, 21, 22, 23, 31, 33, 36, 41, 42, 43, 44, 46, 47 y 49 entre otras, se incluyen referencias al profesorado que ha de intervenir en el Proyecto Atlante, por lo que la intervención de la Mesa Sectorial de Educación es inexcusable en esas materias conforme a la Ley 9/12987. Sin embargo, no existe en la Orden Foral impugnada disposición ni precepto alguno que afecte a las condiciones de trabajo, en el sentido a que se refieren los apartados j y k del art. 32 Ley 9/1987, ni tampoco decisión que afecte a alguna de las materias que los apartados anteriores de ese mismo artículo identifican como objeto de negociación.

En definitiva, debe rechazarse la preceptividad de la negociación sindical en el caso que nos ocupa, toda vez que, como ya se ha señalado, el Proyecto Atlante no afecta a las condiciones de trabajo del profesorado, ni las determina, ni tiene repercusión sobre las mismas, al tratarse de una declaración de intenciones del Departamento de Educación, que recoge una serie de objetivos o metas a conseguir, sin establecer medida o actuación concreta alguna.

Así se desprende, con toda claridad, de los informes del Servicio de Ordenación e Innovación escolar que se acompañaron al escrito de contestación a la demanda y figuran incorporados a los autos, en los que se explica, de manera fundamentada, que los distintos objetivos que están relacionados con el profesorado constituyen meras declaraciones de intenciones, que no especifican actuaciones concretas.

Con carácter ilustrativo, puede verse, por ejemplo, la Meta Estratégica 19, "Estabilidad del profesorado interino mediante la convocatoria de oposiciones". Se trata de una declaración de intenciones que recoge la voluntad política de mejorar la estabilidad del profesorado, pero no se especifica cuándo, cómo, de qué manera, en qué condiciones, cuántas plazas, en qué especialidades, etc.

Lo mismo puede afirmarse de la Meta Estratégica 21, "Fomento de la investigación, por parte del profesorado generalista, de nuevos métodos que constituyen a aumentar el nivel de competencias lingüísticas y matemáticas, mediante el reconocimiento de méritos profesionales y su publicación". Manifiesta la voluntad del Departamento de Educación de incentivar la investigación del profesorado, pero no concreta cómo lo va a llevar a cabo, ni qué méritos se van a reconocer, ni de qué manera se va a incentivar esa investigación.

Igualmente cabe decir de cada uno de los objetivos que establece el Proyecto Atlante que no constituye sino el enunciado de una serie de intenciones generales de la Administración educativa, que no tiene una repercusión directa sobre las condiciones de trabajo de los profesores.

La aplicación del Proyecto Atlante requerirá de otros actos administrativos que concreten las medidas a adoptar, los cuales, como se señala en el informe del Servicio de Ordenación e Innovación Escolar, de 18 de julio de 2005, serán objeto de negociación en la Mesa Sectorial de personal docente, cuando sea necesario.

En consecuencia, el Proyecto Atlante no afecta a las condiciones de trabajo del profesorado, no siendo, por tanto, preceptiva su negociación en la Mesa Sectorial el Personal docente".

Entrando ahora en la consideración de los motivos el primero de ellos se refiere a la legitimación reconocida por la Sentencia al Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi de acuerdo con lo establecido en el art. 19.1.b) de la Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio.

Como ya hemos expuesto, el motivo niega al Sindicato recurrente legitimación "ad causam" porque carece en este proceso de interés profesional, social o económico colectivo de los trabajadores. Ese interés viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada.

El motivo ha de decaer. Sin perjuicio de tener por reproducidas las razones que expuso la Sentencia para reconocer legitimidad al Sindicato recurrente, es preciso reiterar que habrá de ser el enjuiciamiento del supuesto concreto el que permita determinar si el sindicato que acciona posee o no la legitimación ad causam para ser parte en el proceso en el que comparece y la regla de oro para determinar esa posible legitimación estriba en lo ya expuesto, es decir, en identificar la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio para los trabajadores en el supuesto de que prospere la acción intentada.

Descendiendo por tanto al supuesto concreto el objeto del recurso en el que comparece el sindicato lo constituye la Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre, del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra que establece el Proyecto Atlante para la mejora de las competencias básicas de Educación Infantil y Primaria.

Según afirma el preámbulo de la Orden Foral "El Departamento de Educación, en virtud de las competencias que el Gobierno de Navarra tiene en materia educativa, ha elaborado un proyecto para que los niños y niñas navarros accedan a una enseñanza de calidad que les permita adquirir y afianzar las competencias básicas necesarias para el aprendizaje de los conocimientos de todas las áreas y desarrollar su personalidad en el marco de los principios democráticos y de los derechos humanos.

Este Proyecto tiene como objetivo elevar el nivel de competencias básicas de los niños y niñas de Educación Primaria y aumentar el número que promociona a la ESO superando los objetivos de la etapa superados según sus capacidades.

El Proyecto Atlante está fundamentado en diez áreas críticas que se corresponden con diez líneas de mejora necesarias, a partir de las cuales se han propuesto cincuenta metas para mejorar el aprendizaje de las competencias básicas del alumnado navarro de Educación Infantil y Primaria y que requieren la colaboración de todos los miembros que componen la comunidad escolar.

El Proyecto posee un objetivo general como es elevar el nivel de competencias básicas de los niños y niñas de Educación Infantil y Primaria.

Aumentar el número que promociona a la ESO con los objetivos de la etapa superados.

Desarrolla para ello diez áreas críticas una de las cuales la cuarta expone el papel del profesorado en el Proyecto y afirma que "Es propósito del Departamento elevar la consideración social del profesorado. Se pretende valorar la función pública docente y prestar una atención prioritaria a la cualificación y la formación del profesorado, a la mejora de las condiciones en que realiza su trabajo y al estímulo de una creciente consideración y reconocimiento social de su labor. Además quiere reconocer la labor del profesorado en cuanto a la implantación de planes de innovación, la investigación en el aula y los procesos de evaluación de programas, a la vez que reconocer su esfuerzo por mejorar su cualificación profesional.

El Departamento de Educación cuenta con un personal altamente cualificado que utiliza excelentes métodos docentes que es necesario difundir y reconocer. El Proyecto Atlante contempla el reconocimiento del trabajo continuado de estos profesores y profesoras que dedican su esfuerzo a elevar el nivel de competencia de su alumnado, utilizando para ello innovadores planes pedagógicos.

Por ello consideramos que es necesario ofrecer al profesorado programas de formación que le permitan innovar, investigar en el aula y evaluar sus programas. Esta formación debe realizarse bien en los propios centros cuando se trate de proyectos comunes al claustro o bien de forma individual en los cursos especializados para cada área o materia".

Hemos destacado ese área crítica por ser directamente aplicable a los profesores, pero, prácticamente, el diseño y realización de las restantes también afecta a los trabajadores de la Enseñanza en tanto que parte integrante de la comunidad escolar.

Y lo mismo puede decirse de las líneas de mejora en las que el papel del profesorado también es relevante. Por último y como resaltó la Sentencia de instancia en el seno de las cincuenta metas estratégicas que contempla el Proyecto, son varias las que de modo directo afectan a los intereses del profesorado, citaremos a título de ejemplo la 19 y damos por reproducidas aquellas que citó la Sentencia recurrida.

En consecuencia es innegable el interés legítimo del sindicato en el proceso puesto que la Orden que impugna afecta al círculo de intereses de los profesores, y la entrada en vigor del Proyecto les afectaba en sus condiciones de trabajo entendidas éstas en un amplio sentido de derechos y deberes, muchos de ellos ya concernidos de antemano por su trabajo habitual, pero que, para quienes lo prestan en el ámbito de la educación infantil y primaria en los centros de enseñanza de la Comunidad Foral navarra, revestía un interés especial al interesar a su diario quehacer, razones que justifican suficientemente la presencia del sindicato en este proceso en defensa de esos intereses.

El segundo de los motivos también pretende la declaración de inadmisibilidad del recurso porque el sindicato no agotó la vía administrativa previa al constituir el objeto del proceso un acto administrativo dirigido a la comunidad educativa navarra y en particular a la educación infantil y primaria" y "cuya eficacia se agota en su aplicación y no pasa a formar parte del Ordenamiento Jurídico".

También este motivo debe rechazarse. Los sólidos argumentos de la Sentencia de instancia son bastante para ello. Pero aún a riesgo de reiterarlos, efectivamente hay que negar la afirmación de la recurrente de que la Orden recurrida no pasa a formar parte del ordenamiento jurídico. Lejos de ello lo hizo, y extendió su vigencia de acuerdo con su calendario de aplicación durante tres cursos académicos 2004/2007 disponiendo la Orden que en el último de ellos se evaluara el Proyecto, se identificarán las áreas críticas y se elaborasen las líneas de mejora. El que se agotase en esos tres cursos no significa que no obligase a quienes estaban implicados por él a desarrollar las tareas que imponía y que no fuera un instrumento normativo cuyo cumplimiento obligaba a aquellos a los que se dirigía. Ello sin desdeñar el resto de los argumentos utilizados por la Sala de instancia para considerar que se trataba de una disposición general tanto por el rango que adoptaba como por el órgano del que procedía, el modo en el que se le dio publicidad y el de entrar en vigor.

El tercero de los motivos se refiere con cita de los arts. 32, 33 y 34 de la Ley 9/1987 de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas a la innecesariedad de dar audiencia a la Mesa Sectorial de Negociación para la determinación de las condiciones de trabajo.

La Sentencia recurrida cuando aborda el fondo del asunto se refiere al Decreto Foral Legislativo 251/1993 de 30 de agosto, que aprobó el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y del que cita el art. 83.3ª A) 6 en relación con la Mesa Sectorial de Negociación para la determinación de las condiciones de trabajo y del igual modo procede al citar la Ley Foral 12/1997 de 4 de noviembre, reguladora del Consejo Escolar de Navarra o Junta Superior de Educación y de los Consejos Locales cuyo art. 7. 1. dispone que "El Consejo Escolar o Junta Superior de Educación será consultado preceptivamente sobre los siguientes asuntos: i) Las disposiciones y actuaciones generales encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza y su adecuación a la realidad social navarra, y las encaminadas a compensar las desigualdades y las diferencias sociales e individuales".

Por lo tanto lo que hace la Sentencia es interpretar derecho autonómico de la Comunidad Foral, tarea que compete en exclusiva al Tribunal Superior de Justicia de Navarra en este supuesto, y no a este Tribunal Supremo sin que pueda abrir la puerta a nuestra intervención la cita por el motivo de normas del Estado a título instrumental cuando las utilizadas por la Sentencia son exclusivamente autonómicas.

El motivo debe ser rechazado.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que el otorga el núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN