STS 806/2019, 11 de Junio de 2019

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo núm. 539/2014 seguido en la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 2 de junio de 2016, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo formulado con fecha 1 de octubre de 2014 por el Consejero de Cultura de la Generalitat al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, sobre devolución de documentos incautados con motivo de la Guerra Civil, debemos anular y anulamos dicha desestimación en cuanto por la misma se deniega la restitución o transferencia a la Generalitat de Catalunya de documentos, fondos documentales u otros efectos que hubieran sido identificados por la Comisión Mixta Gobierno-Generalitat de Catalunya en cualquiera de sus sesiones, por ser en este extremo contraria al ordenamiento jurídico; reconociendo el derecho que asiste a la recurrente a que por la Administración demandada se lleve a cabo la restitución o transferencia de los referidos documentos, fondos documentales u otros efectos que hubieran sido objeto de dicha identificación. Sin hacer expresa imposición de costas".

SEGUNDO.- La Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó con fecha 23 de junio de 2016 escrito de preparación del recurso de casación.

La Letrada de la Administración de Justicia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó por diligencia de ordenación de fecha 4 de julio de 2016 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante esta Sala.

TERCERO.- La parte recurrente, presentó con fecha 11 de octubre de 2016 escrito de formalización e interposición del recurso de casación -cuyos motivos se reseñarán más adelante-, en el que solicitó:

"dictar sentencia por la que, se ESTIME este recurso, CASE Y ANULE LA SENTENCIA RECURRIDA y, en su lugar, SE DICTE NUEVA SENTENCIA por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, y se declare la íntegra conformidad a derecho de la desestimación presunta del requerimiento previo formulado por el Consejero de Cultura de la Generalitat de Catalunya al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en relación con la reclamación de entrega de documentación al amparo de la Ley 21/2005".

CUARTO.- El Abogado de los Servicios Jurídicos de la Generalitat de Catalunya, en la representación defensa que tiene de la misma, compareció y se personó como parte recurrida.

QUINTO.- La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 8 de noviembre de 2016, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

SEXTO.- Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, al Abogado de la Generalitat de Catalunya, parte recurrida, presentó en fecha 31 de enero de 2017 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala que declare que no ha lugar al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de costas al recurrente.

SÉPTIMO.- Por providencia de 26 de octubre de 2018, se acordó que, debido a la reestructuración de la Sala, y en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes en la Sala a partir del 16 de octubre de 2018, aprobadas por Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal de 10 de octubre de 2017 y publicado en el BOE de 11 de diciembre de 2017, remitir el presente recurso a esta Sección Tercera.

OCTAVO.- Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 7 de mayo de 2019, fecha en la que tuvo lugar el acto, continuando en deliberaciones sucesivas hasta el 21 de mayo.

PRIMERO.- La sentencia de instancia y la cuestión litigiosa.

El Abogado del Estado recurre en casación la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de junio de 2016, dictada en el recurso núm. 539/2014 , interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo formulado con fecha 1 de octubre de 2014 por el Consejero de Cultura de la Generalitat al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, sobre devolución de documentos incautados con motivo de la Guerra Civil, que estima en parte el recurso contencioso-administrativo y anula dicha desestimación en cuanto por la misma se deniega la restitución o transferencia a la Generalitat de Catalunya de documentos, fondos documentales u otros efectos que hubieran sido identificados por la Comisión Mixta Gobierno-Generalitat de Catalunya en cualquiera de sus sesiones; reconociendo el derecho que asiste a la recurrente a que por la Administración demandada se lleve a cabo la restitución o transferencia de los referidos documentos, fondos documentales u otros efectos que hubieran sido objeto de dicha identificación.

SEGUNDO.- Los antecedentes del recurso.

La sentencia de instancia (fundamentos de derecho primero, segundo y tercero) recoge con minuciosidad el planteamiento, los antecedentes históricos del asunto y la legislación aplicable:

"PRIMERO.- A través del presente proceso reclama la Generalitat de Catalunya le sea transferida por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte "... toda la documentación pendiente de traslado que, por imperativo de la Ley 21/2005 le debe restituir, que incluye todos los documentos y bienes confiscados por la DERD a la Generalitat y a personas físicas o jurídicas privadas con residencia, domicilio, delegación o secciones en Catalunya, entre los que también están los documentos y bienes de personas físicas o jurídicas desaparecidas o suprimidas respecto a los cuales corresponde a la Generalitat gestionar la devolución a sus legítimos sucesores, todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada si se opusiere a esta demanda".

Tal es la petición de la demanda en la que se interesa la anulación del acto recurrido, en concreto, la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo formulado con fecha 1 de octubre de 2014 por la Generalitat ante el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, al amparo de lo establecido en el artículo 44.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en el que literalmente se reclamaba "Que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte lleve a cabo la actividad a la que está obligado en virtud de lo dispuesto en la Ley 21/2005, de 17 de noviembre, y por lo tanto, transfiera (previa fijación de una fecha concreta) a la Generalidad de Cataluña toda la documentación pendiente de traslado según los acuerdos de la Comisión Mixta, incluidos aquellos documentos y bienes de personas jurídicas suprimidas o desaparecidas respecto a los cuales corresponde a la Generalidad de Cataluña gestionar su devolución y que aún se conservan en el Centro Documental de la Memoria Histórica".

SEGUNDO.- La pretensión de transferencia de documentación que formula la Generalitat de Catalunya se ampara en lo establecido en la Ley 21/2005, de 17 de noviembre, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en su artículo 1 , lo constituye "... la restitución de los documentos y efectos incautados en Catalunña por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos", órgano administrativo constituido en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938 en cuyo preámbulo se justificaba su creación ante "... la necesidad de unificar e intensificar, tanto en la retaguardia como en las zonas que se vayan ocupando, la recogida, custodia y clasificación de todos aquellos documentos aptos para obtener antecedentes sobre las actuaciones de los enemigos del Estado, así en el interior como en el exterior, y suministrar datos útiles a todos los demás organismos encargados de la defensa".

En su artículo 1, el Decreto de 26 de abril de 1938 atribuía a la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos (DERD) la misión de "recuperar, clasificar y custodiar todos aquellos documentos que en la actualidad existan en la zona liberada procedentes de archivos, oficinas y despachos de entidades y personas hostiles y desafectas al Movimiento Nacional y los que aparezcan en la otra zona, a medida que se vaya liberando y que sean susceptibles de suministrar al Estado información referente a la actuación de sus enemigos".

A consecuencia de la aplicación de dicho Decreto, y como recoge la exposición de motivos de la Ley 21/2005, "La totalidad del personal de la DERD se trasladó a Cataluña al ser ocupada. De allí se transfirieron las 160 toneladas de documentos requisados a la sede central de recuperación de documentos en Salamanca, para la confección de fichas de antecedentes políticos que eran utilizadas en los consejos de guerra, los Tribunales de Responsabilidades Políticas, los Tribunales de Depuración de Funcionarios y el Tribunal Especial para la Represión de la Masonería y el Comunismo".

Restablecida la Generalidad de Cataluña mediante Real Decreto Ley 41/1977, de 29 de septiembre, y derogada, conforme a su Disposición Final Segunda, la Ley de 5 de abril de 1938 , por la que se habían declarado "... revertidos al Estado la competencia de legislación y ejecución que le corresponde en los territorios de derecho común y los servicios que fueron cedidos a la región catalana en virtud de la Ley de quince de septiembre de mil novecientos treinta y dos", mediante Real Decreto 276/1977, de 28 de octubre, se suprimieron los servicios documentales creados en el año 1938.

La exposición de motivos de la Ley 21/2005 parte de la nueva situación surgida entonces en Cataluña que habría supuesto, se dice, "... el renacimiento del derecho de sus Instituciones a recuperar su memoria histórica y a la restitución de su archivo institucional, por tanto, de los documentos y efectos incautados en aquel trágico período de la historia de Espanña".

Recuerda, además, que "A partir de la promulgación de la Constitución espanñola de 1978, se han aprobado diversas normas que tienen por objeto restaurar situaciones jurídicas afectadas injustamente por la legislación y la actuación del régimen franquista. Entre ellas podemos citar las normas de amnistía, el reconocimiento de derechos asistenciales a las personas pertenecientes al ejército republicano, la restitución de documentos, fondos documentales y otros efectos y derechos del patrimonio sindical y la restitución o compensación a los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas. El Congreso de los Diputados aprobó, el 18 de mayo de 2004, una proposición no de ley por la que se instaba al Gobierno a iniciar un proceso de diálogo con el Gobierno de la Generalidad de Catalunña, con el fin de alcanzar un acuerdo que permita resolver el contencioso planteado en relación con la documentación incautada que en la actualidad se halla recogida en el Archivo General de la Guerra Civil Espanñola".

Y concluye la conveniencia de "... aprobar una norma con rango de ley que permita el restablecimiento de las situaciones jurídicas ilegítimamente extinguidas en lo que respecta a la Generalidad de Catalunña y a las personas naturales y jurídicas de carácter privado, salvaguardando al mismo tiempo, en razón de su interés histórico y cultural, la integridad funcional del Archivo y de los documentos y fondos documentales en él custodiados".

Fijado, como decíamos, el objeto de la Ley en la restitución de los documentos y fondos documentales incautados con motivo de la Guerra Civil custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Espanñola, al tratar, en su artículo 2, del ámbito subjetivo, establece que "1. El Estado restituirá a la Generalidad de Catalunña, de conformidad con lo previsto en esta Ley, la documentación del archivo institucional de sus órganos de gobierno, de su Administración y de sus entidades dependientes, así como la correspondiente al Parlamento de Catalunña, que se conservan en el fondo de la Delegación Nacional de Servicios Documentales depositados en el Archivo General de la Guerra Civil". Y añade en el apartado 2 que "Asimismo, a los efectos de lo establecido en el artículo 5, el Estado transferirá a la Generalidad de Catalunña los documentos, fondos documentales y otros efectos, incautados en Catalunña a personas naturales o jurídicas de carácter privado, con residencia, domicilio, delegación o secciones en Catalunña, por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos, creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938, o en aplicación del Decreto de 13 de septiembre de 1936, que estén custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Espanñola".

Es decir, distingue entre la restitución a la Generalitat de Catalunya y la restitución a las personas naturales y jurídicas privadas. Mientras que la primera se produce de modo directo a favor de la Generalitat misma en cuanto titular original de tales documentos -por pertenecer al archivo institucional de sus órganos de gobierno, de su Administración y de sus entidades dependientes, o al Parlamento de Catalunña-, la segunda se lleva a cabo mediante la transferencia de los documentos o efectos a la Generalitat a fin de que ésta, a su vez, instruya un procedimiento destinado a acreditar la existencia de un interés legítimo en la devolución de los documentos por parte de quienes pudieran ser sus titulares.

En efecto, el artículo 5 se refiere precisamente a los requisitos y al procedimiento para la restitución a quienes pudieran resultar los titulares legítimos, y establece que las peticiones y solicitudes que se formulen -que habrán de presentarse en el plazo de un año a contar desde el día siguiente a la notificación del acto de identificación a quienes puedan resultar sus legítimos titulares, o, en el supuesto de que no sea posible la práctica de la notificación, desde el día siguiente a la publicación del acto de identificación con el efecto, caso de superarse dicho plazo en cualquiera de esos dos supuestos, de caducar el derecho a la restitución de los documentos- "se tramitarán y resolverán por el procedimiento que establezca la Generalidad de Catalunña en ejercicio de sus competencias, y contra los actos y resoluciones que se dicten en dicho procedimiento los particulares podrán interponer los recursos que correspondan".

Ha de significarse que dicho procedimiento fue aprobado por la Generalitat de Catalunya mediante Decreto 183/2008, de 9 de septiembre, publicado en el DOGC de 16 de septiembre de 2008.

Además, y como pieza clave para conciliar los intereses de las Administraciones afectadas, prevé la Ley en su artículo 4.1 que "Para la identificación de los documentos, fondos documentales y otros efectos se creará, en el plazo máximo de dos meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, una Comisión Mixta Gobierno-Generalidad de Catalunña integrada por representantes designados por ambas Administraciones".

Dicha Comisión se constituyó con fecha 12 de enero de 2006, y en el mismo acuerdo constitutivo se indicaba que la Comisión se configura como un instrumento de cooperación bilateral que tiene por función la identificación de documentos, fondos documentales y otros efectos para su restitución a la Generalitat de Catalunya.

Desde su creación, y tal y como refleja el expediente administrativo, se han celebrado un total de trece sesiones de la Comisión que han determinado el dictado de siete Órdenes Ministeriales -de 18 de enero de 2006, 30 de julio de 2008, 18 de diciembre de 2008, 17 de mayo de 2010, 24 de noviembre de 2010, 19 de julio de 2011 y 3 de diciembre de 2014- autorizando el traslado y posterior entrega a la Generalitat de los documentos, fondos documentales y efectos que en cada una de ellas se relaciona, tanto institucionales como de particulares.

TERCERO.- Como reconoce la demandante, a partir de los trabajos desarrollados por la Comisión Mixta y del dictado de las referidas Órdenes Ministeriales la Generalitat ha ido recibiendo distintas transferencias de documentación, no solo de la perteneciente a la misma Generalitat de Catalunya ( artículo 2.1 de la Ley 21/2005 ), sino también de documentos pertenecientes a personas físicas o jurídicas privadas (artículo 2.2).

Así, refiere que, entre enero de 2006 y diciembre de 2014, "el Ministerio ha dado cumplimiento a la mayoría de acuerdos de restitución de documentos adoptados por la Comisión Mixta Gobierno-Generalitat de Catalunya, transfiriendo desde el Centro Documental de la Memoria Histórica al Archivo Nacional de Cataluña un total de 1.674 cajas de documentos, 938 libros, 10 carteles, 3 mapas y 4 banderas...".

Sin embargo, denuncia que están pendientes de devolver distintos documentos sobre cuya procedente restitución se había pronunciado ya la Comisión Mixta, aludiendo en concreto a lo resuelto en las sesiones de ésta de fechas 17 de octubre de 2011 y 4 de marzo de 2013. Y añade que, además, consta la voluntad explícita del Ministerio de no devolverlos tal y como expuso el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales y Archivos y Bibliotecas en su escrito de 28 de julio de 2014 (documento núm. 3 del complemento del expediente administrativo), que daba respuesta al requerimiento formulado al respecto con fecha 30 de junio por la Generalitat. En dicho escrito, el Director General se pronuncia en estos términos: "Por último, en lo que respecta a tu solicitud de información sobre el estado del traslado de los documentos y bienes incautados en Cataluña que se conservan en el fondo de la DNSD en el Archivo General de la Guerra Civil Española cuya restitución ha sido acordada por la Comisión Mixta, te informo -aunque soy consciente de que ya tienes noticia de ello- que en la reunión del Patronato del Centro Documental de la Memoria Histórica tuvo lugar el pasado 18 de junio y que, en ella, los miembros del Patronato informaron favorablemente por mayoría la restitución de los documentos y bienes identificados como propios de la Generalitat de Cataluña, así como todos los bienes de particulares que corresponde a la Generalitat gestionar su devolución a los interesados. No obstante, en relación con estos últimos, de acuerdo al criterio sentado por las STC 20/2013 ; STC 67/2013 ; STC 68/2013 , que establecen que, finalmente, son de titularidad del Estado aquellos documentos de particulares cuya devolución no se haya podido realizar, el Patronato propuso no incluir en el próximo envío aquellos documentos y bienes de personas jurídicas suprimidas o desaparecidas (como es el caso del Socorro Rojo Internacional, la Unión Patriótica o Solidaridad Antifascista, entre otros), dado que no tiene sentido mover documentos respecto de los que no existe posibilidad alguna de devolución...".

Ante el retraso en la ejecución de lo decidido por la Comisión Mixta, el Director General de Archivos, Bibliotecas, Museos y Patrimonio de la Generalitat había reiterado su petición de 30 de junio de 2014 en sucesivos escritos de 8, 15, 22 y 29 de julio de 2014.

Finalmente, y por escrito de 1 de octubre de 2014 -registro de entrada en el Ministerio de Educación de 6 de octubre- formuló requerimiento previo del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , por el que solicitaba, como indicábamos, que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte procediera a transferir, previa fijación de una fecha concreta, a la Generalitat de Catalunya "... toda la documentación pendiente de traslado según los acuerdos de la Comisión Mixta, incluidos aquellos documentos y bienes de personas jurídicas suprimidas o desaparecidas respecto a los cuales corresponde a la Generalidad de Cataluña gestionar su devolución y que aún se conservan en el Centro Documental de la Memoria Histórica".

A la vista de dicho requerimiento, la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas solicitó informe a la Abogacía del Estado sobre los extremos que refleja en el correspondiente oficio de 13 de noviembre de 2014 -documento núm. 2, folios 1 y siguientes del expediente administrativo-, informe que fue emitido con fecha 2 de diciembre de 2014 -documento núm. 3 del expediente-.

No obstante no haberse dado respuesta expresa al requerimiento previo, mediante Orden de 3 de diciembre de 2014 el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte autorizó a "... proceder al traslado y transferencia a la Generalidad de Cataluña de los fondos documentales y otros bienes custodiados en el Centro Documental de la Memoria Histórica que figuran en las relaciones adjuntas que se anexan a esta Orden Ministerial...".

Al entender la Generalitat que con esta decisión, y con la consiguiente entrega de fondos documentales y bienes autorizada, no se había cumplido íntegramente el requerimiento previo formulado, interpuso el recurso contencioso-administrativo con que se iniciaron estos autos".

TERCERO.- Los razonamientos y la decisión de la Sala "a quo".

"CUARTO.- Para delimitar de modo conveniente el objeto del proceso, y antes de analizar los argumentos en los que se sustenta la pretensión actora, resulta necesario destacar que el requerimiento previo se dirigía a obtener la restitución de los documentos, fondos documentales y bienes sobre cuya procedente traslado y entrega a la Generalitat de Catalunya se había pronunciado ya la Comisión Mixta.

Esos acuerdos favorables a la restitución constituyen el presupuesto de la pretensión actora, y así resulta con toda claridad de los sucesivos escritos de 30 de junio y 8, 15, 22 y 29 de julio de 2014 que dirigió al Ministerio de Educación, -folios 1 y siguientes del documento núm. 2 del expediente administrativo-, del encabezamiento, apartado quinto de los fundamentos de derecho y súplica del requerimiento mismo cuya desestimación presunta se recurre aquí, y del relato fáctico de la demanda.

Hacemos estas consideraciones porque, al relacionar en su fundamentación jurídica los documentos y otros efectos que se reclaman, la actora los agrupa en tres categorías. Las dos primeras obedecen a la misma clasificación del artículo 2 de la Ley, y así se refiere a "A) Documentos y otros efectos que fueron incautados por la DERD a personas físicas y jurídicas privadas que todavía hoy están pendientes de restitución", lo que se correspondería con el apartado 2 del artículo 2 de la Ley 21/2005 ; y "B) Documentos y otros efectos que fueron incautados por la DERD a la Generalitat de Catalunya que todavía hoy están pendientes de restitución", es decir, los contemplados en el apartado 1 del mismo artículo.

Pero, además, incorpora una tercera categoría (C), los "Documentos confiscados a la Generalitat de Catalunya y a particulares que integraron la "Causa General" instruida en el Tribunal Supremo".

Tales documentos no se contemplan en el acuerdo de la Comisión Mixta de 17 de octubre de 2011 (folios 2 a 10 del documento núm. 1 del expediente), ni en los adoptados en sesiones de 23 de mayo (folios 19 a 26 y 33 a 40 del documento núm. 1) y 21 de junio de 2012 (folios 27 a 32 del mismo documento). Tampoco en los que les precedieron.

Sí se planteó la posibilidad de su restitución en la reunión de la Comisión Mixta de 4 de marzo de 2013 (folios 41 a 49 del documento núm. 1), página 5 y siguientes del acta de la misma fecha, cuya lectura evidencia precisamente la existencia de discrepancias sensibles y la falta de cualquier acuerdo sobre esta cuestión.

Por tanto, la exigencia del cumplimiento de los acuerdos de la Comisión Mixta, que es la pretensión en rigor ejercida atendido el contenido del requerimiento previo y de las reclamaciones formuladas antes en vía administrativa, determina que la petición de restituir los documentos que integran la "Causa General" haya de quedar fuera del objeto del proceso.

QUINTO.- La Ley 21/2005, de 17 de noviembre, configura la Comisión Mixta Gobierno-Generalitat de Catalunya, a la que se refiere en su artículo 4.1 , como el órgano básico en torno al cual gravita todo el proceso de restitución y transferencia de documentación pues al mismo le atribuye la función de identificación de los documentos, fondos documentales y otros efectos a los que alcanza la Ley.

La relevancia de su intervención es evidente pues a ella corresponde determinar, de entre los fondos del Archivo General de la Guerra Civil Española, cuales se ajustan al objeto de la Ley y han de ser, por tanto, restituidos o transferidos, teniendo presente que ha de tratarse de documentos o efectos "incautados en Cataluña por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938" ( artículo 1 de la Ley 21/2005 ). Clasifica además la Ley en su artículo 2, y desde el punto de vista subjetivo ("Ámbito subjetivo", lleva por rúbrica el precepto), la documentación y efectos, distinguiendo la documentación del archivo institucional de los órganos de gobierno de la Generalitat, de su Administración y de sus entidades dependientes, así como la correspondiente al Parlamento de Cataluña, que se conservan en el fondo de la Delegación Nacional de Servicios Documentales depositados en el Archivo General de la Guerra Civil, por una parte; y, por otra, "los documentos, fondos documentales y otros efectos incautados en Cataluña a personas naturales o jurídicas de carácter privado, con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña, por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938, o en aplicación del Decreto de 13 de septiembre de 1936, que estén custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española".

La composición de esta Comisión Mixta, con representantes del Ministerio de Cultura y de la Generalitat, garantiza la ponderación de los intereses de las dos Administraciones afectadas, y su decisión favorable a la restitución o transferencia resulta imprescindible para que ésta se produzca.

Así ha venido operando desde su constitución en el año 2006, y todos los documentos, fondos documentales y efectos cuyo traslado a la Generalitat ha sido autorizado por el Ministerio en cumplimiento de la Ley 21/2005, tanto por la vía del apartado 1 del artículo 2 , como por la del apartado 2 del mismo artículo, han contado con la previa intervención y decisión favorable de la Comisión Mixta. Hasta la fecha constan, de acuerdo con el contenido del expediente administrativo, un total de trece sesiones de la Comisión, celebradas el 12 de enero de 2006, 11 de julio y 11 de noviembre de 2008, 10 de julio de 2009, 18 de enero y 22 de junio de 2010, 22 de febrero, 7 de junio, 27 de septiembre y 17 de octubre de 2011, 23 de mayo y 21 de junio de 2012 y 4 de marzo de 2013.

La lectura de la Ley misma creemos que no autoriza una interpretación distinta, no solo por su tenor literal, sino también por el espíritu de consenso que la inspira y que se manifestaba ya en su génesis parlamentaria a la que alude la Exposición de Motivos cuando relata que "El Congreso de los Diputados aprobó, el 18 de mayo de 2004, una proposición no de Ley por la que se instaba al Gobierno a iniciar un proceso de diálogo con el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, con el fin de alcanzar un acuerdo que permita resolver el contencioso planteado en relación con la documentación incautada que en la actualidad se halla recogida en el Archivo General de la Guerra Civil Española".

Si la intervención de la Comisión Mixta y la identificación de los documentos, en los términos exigidos por la Ley, es ineludible para autorizar su traslado a Cataluña, la principal cuestión que plantea la Generalitat en este proceso es precisamente la contraria, es decir, si, una vez identificados los fondos de que se trate por la Comisión Mixta en el ejercicio de su competencia como incluidos dentro del objeto de la Ley y, afectados, en consecuencia, por la obligación de restitución o transferencia que al Estado le impone la Ley misma cuando establece, en su artículo 2.1, que "El Estado restituirá a la Generalidad de Cataluña...", o en el apartado 2 del mismo precepto, que "...el Estado transferirá a la Generalidad de Cataluña...", puede éste incumplir dicha obligación.

Es, por lo demás, este incumplimiento el que denuncia la actora en relación a los documentos incluidos en el grupo "A" del fundamento de derecho II de su demanda, es decir, los incautados por la DERD a personas físicas o jurídicas privadas respecto de los cuales ya se pronunció la Comisión Mixta en sentido favorable a su transferencia a la Generalitat a fin de que procediese a restituirlos a sus titulares legítimos por el procedimiento previsto en el artículo 5 de la Ley.

Aunque el requerimiento previo no fue contestado, la razón que ampara en este caso la decisión de no transferirlos la expone en la contestación a la demanda el Abogado del Estado. Parte para ello de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en sentencia 20/2013, de 31 de enero desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Castilla y León contra los artículos 1 , 2.2 , 3.1 y 3 , 4.1 y 5.2 y las Disposiciones Adicionales Primera y Segunda de la Ley 21/2005, de 17 de noviembre ; y en las sentencias 67/2013 y 68/2013 , que se remiten expresamente a la anterior.

A la vista de estos pronunciamientos, concluye que "resulta palmario que la transferencia de los documentos se produce a los solos efectos de ser restituidos, y no es incondicionada, de modo que el Estado no transfiere la titularidad del archivo General de la Guerra Civil la Generalitat de Cataluña, sino que le transfiere una serie de fondos documentales que hasta ahora se encontraban depositados en el Archivo General de la Guerra Civil, y lo hace a los solos efectos de su restitución a los propietarios originarios o sus sucesores".

Y añade que "cuando la Generalitat pretende la entrega de documentos de personas jurídicas suprimidas o desaparecidas, en las que no existe posibilidad de que los propietarios originarios o sus sucesores recuperen los documentos que en su día les fueron incautados, se está vulnerando el espíritu, finalidad y literalidad de la Ley 21/20025 puesto que, tomando las propias palabras del TC en la sentencia anteriormente transcrita, "La protección del interés de los propietarios originarios o sus sucesores de recuperar lo que en su día les fue incautado se, que se promueve con la restitución legalmente prevista", se vería vulnerada, pues no se estaría protegiendo dicho interés, sino el interés de la Generalitat en obtener unos documentos que, debido a esta imposibilidad de restitución, siguen integrando un archivo de titularidad estatal, como expresamente indica el TC al indicar que "Si la transferencia de los documentos se produce a los efectos de ser restituidos, y esta restitución no se puede producir, por no haberse podido acreditar la titularidad de los mismos, tales documentos siguen integrando un archivo de titularidad estatal". La Generalitat, cuando pretende la devolución de tales documentos, no persigue la finalidad de la encomienda legalmente prevista y que se concede a los solos fines de la restitución a sus legítimos propietarios originales o sus sucesores, sino que persigue una finalidad propia y un interés particular suyo que no tiene cobertura en la Ley 21/2005".

A continuación, expone el Abogado del Estado los motivos por los que entiende que es imposible la restitución, con expresa referencia a la situación de las logias masónicas en Cataluña, así como a las circunstancias que imposibilitan el reintegro de "ejemplares de biblioteca confiscados a editoriales, imprentas, librerías, talleres de encuadernación y similares".

No podemos, sin embargo, compartir esta argumentación.

El traslado a Cataluña de los documentos, fondos documentales y otros efectos a que se refiere la Ley 21/2005 es, obvio resulta decirlo, una decisión del legislador. Y esta decisión, y los supuestos, condiciones, procedimiento y demás circunstancias que regula la misma Ley, han sido sancionados en su constitucionalidad por la citada sentencia 20/2013 .

El pronunciamiento que hace el Tribunal Constitucional y destaca el Abogado del Estado en cuanto a que "el Estado no transfiere la titularidad del archivo General de la Guerra Civil a la Generalitat de Cataluña, sino que le transfiere una serie de fondos documentales que hasta ahora se encontraban depositados en el Archivo General de la Guerra Civil, y lo hace a los solos efectos de que se cumpla lo establecido en el artículo 5 de la Ley, es decir, a los efectos de su restitución a los propietarios originarios o sus sucesores" no se cuestiona en este proceso, ni aquí pretende tampoco la Generalitat que se reconozca su titularidad sobre los documentos y efectos transferidos. Desde luego, la afirmación del Abogado del Estado según la cual "La Generalitat, cuando pretende la devolución de tales documentos, no persigue la finalidad de la encomienda legalmente prevista (...), sino que persigue una finalidad propia y un interés particular suyo que no tiene cobertura en la Ley 21/2005" carece de cualquier sustrato probatorio.

La solicitud de transferencia de la documentación ya identificada por la Comisión Mixta sí tiene un claro apoyo en el artículo 4.1 y, especialmente, en el artículo 3.3, según el cual "Identificados los documentos, fondos documentales y otros efectos, el Estado los entregará a la Generalidad de Cataluña en el plazo de tres meses...". Lo mismo que la competencia de la Generalitat para aprobar el procedimiento de restitución a particulares de los documentos transferidos lo encuentra en el artículo 5.

Frente a estos cimientos legales, debemos plantearnos si la negativa a la entrega basada en que resulta imposible la restitución a los titulares legítimos y en la frustración con ello de la verdadera finalidad de la transferencia en estos casos, tiene el mismo apoyo.

Y, ciertamente, no lo encontramos en la Ley.

Por un lado, la transferencia de documentación, caso de no comparecer los titulares legítimos en el procedimiento arbitrado por la Generalitat -aprobado por Decreto 183/2008, de 9 de septiembre- no supone la atribución a ésta de la propiedad definitiva de los documentos y efectos privados transferidos, pues así lo ha declarado de manera expresa el Tribunal Constitucional en la sentencia de 31 de enero de 2013 al señalar lo siguiente:

"En lo que se refiere a la alegación que pone en cuestión la constitucionalidad de que se otorgue a la Generalitat la propiedad definitiva de todos los documentos y efectos privados transferidos que no puedan ser restituidos, la impugnación realizada debe ser desestimada, pues debemos rechazar que tal sea la consecuencia necesaria que se deriva de la lectura de la Ley 21/2005.

En efecto, no es posible acoger la interpretación que de la Ley realiza la recurrente, pues la transferencia de documentación a la Generalitat se produce con una finalidad muy concreta: su restitución a los propietarios originarios o a sus sucesores.

Así se desprende, en primer lugar, de la exposición de motivos de la Ley 21/2005 que tras afirmar que "procede, pues, en este momento, aprobar una norma con rango de ley que permita el restablecimiento de las situaciones jurídicas ilegítimamente extinguidas en lo que respecta a la Generalidad de Catalunña y a las personas naturales y jurídicas de carácter privado, salvaguardando al mismo tiempo, en razón de su interés histórico y cultural, la integridad funcional del Archivo y de los documentos y fondos documentales en él custodiados", asevera que "esta Ley tiene, pues, por objeto, con carácter general, la restitución de los documentos y fondos documentales incautados con motivo de la Guerra Civil y custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Espanñola. En el artículo 2 se distingue entre la restitución a la Generalidad de Catalunña, que se produce ope legis, y la restitución a las personas naturales y jurídicas privadas, que requiere la instrucción de un procedimiento previo destinado a acreditar, por parte de los interesados, la existencia de un interés legítimo en la devolución de los documentos."

Así se desprende sobre todo, y en segundo lugar, del artículo 2.2 de la Ley impugnada cuando establece que "asimismo, a los efectos de lo establecido en el artículo 5, el Estado transferirá a la Generalidad de Catalunña los documentos, fondos documentales y otros efectos, incautados en Catalunña a personas naturales o jurídicas de carácter privado, con residencia, domicilio, delegación o secciones en Catalunña". Efectos que no son otros, según ese artículo 5 al que se remite el artículo 2.2, que los que se refieren al derecho a la restitución.

El Estado, por tanto, en virtud de la Ley impugnada no transfiere la titularidad del Archivo General de la Guerra Civil a la Generalitat de Catalunña, sino que le transfiere una serie de fondos documentales que hasta ahora se encontraban depositados en el Archivo General de la Guerra Civil, y lo hace a los solos efectos de que se cumpla lo establecido en el artículo 5 de la Ley, es decir, a los efectos de su restitución a los propietarios originarios o sus sucesores. La subrogación de la Comunidad Autónoma en los derechos y obligaciones del Estado se produce, por tanto, a los efectos de la restitución de la documentación transferida a sus propietarios originarios. No es, por tanto, posible acoger la interpretación de la Ley que realiza la recurrente y que supone otorgar a la Generalitat la propiedad de todos los documentos y efectos privados que no hubiesen podido restituirse. Si la transferencia de los documentos se produce a los efectos de ser restituidos, y esta restitución no se puede producir, por no haberse podido acreditar la titularidad de los mismos, tales documentos siguen integrando un archivo de titularidad estatal.

La Ley no prevé, por tanto, la transferencia incondicionada de fondos documentales a la Generalitat, sino que aquella se realiza con un objetivo determinado, su restitución. La Ley tampoco prevé, pudiendo haberlo hecho por ser conforme con la Constitución, que la gestión de los fondos del Archivo General de la Guerra Civil transferidos a la Generalitat y que no puedan ser restituidos a sus propietarios originarios o a sus sucesores, sea realizada por la Comunidad Autónoma. Por tanto, puesto que los efectos de la Ley impugnada no son los denunciados por la recurrente, la impugnación en este punto debe ser desestimada".

La prevención del Abogado del Estado a que la Generalitat adquiera la titularidad definitiva de los documentos no restituidos es entonces infundada y no puede justificar la negativa a la transferencia cuando ésta sí tiene, insistimos, un indudable apoyo legal.

En segundo término, la afirmación de que dicha transferencia vulnera el espíritu, finalidad y literalidad de la Ley 21/2005 cuando no existe la posibilidad de entregar los documentos a quienes pudieran ser sus titulares legítimos, lo que ampararía la negativa a la entrega, desconoce y altera el sistema previsto en la Ley desde el momento en que desapodera al órgano al que la Ley misma asigna la competencia de identificar la documentación, fondos documentales u otros bienes, la Comisión Mixta Gobierno-Generalitat, de esa función, e impide la consecuencia obligada que a la identificación le atribuye el artículo 3.3 -entrega a la Generalitat en el plazo de tres meses-; además de eludir, en fin, el procedimiento también previsto en la Ley para la identificación y, en su caso restitución de los documentos, fondos documentales u otros efectos, a quienes pudieran resultar titulares legítimos.

Por contra, confiere a la Administración del Estado una facultad del todo extralegal, cual es la de valorar si existe o no la posibilidad de entregar a los particulares los documentos de que se trate y decidir, en consecuencia, si accede o no a la transferencia a favor de la Generalitat, con independencia de lo decidido por la Comisión Mixta.

Consideramos, por todo ello, que la entrega a la Generalitat de Catalunya de los documentos, fondos documentales y otros efectos que la Comisión Mixta hubiera ya identificado en cualquiera de sus sesiones como incautados a personas naturales o jurídicas de carácter privado con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña, con el fin de tramitar el procedimiento a que se refiere el artículo 5 de la Ley 21/2005 , es obligada, por lo que procede estimar el recurso en este particular.

No puede dejar de destacarse que sobre la constitucionalidad del sistema de transferencia a la Generalitat para que sea ésta la que restituya a los particulares los documentos de que fueran titulares se ha pronunciado también el Tribunal Constitucional en la mencionada sentencia 20/2013 en estos términos:

"En el caso de la norma impugnada, la transferencia a la Generalitat de Catalunña de los documentos incautados en su territorio durante la guerra civil para que sea ésta la encargada de devolvérselos a sus legítimos propietarios no puede ser tachada de irrazonable ni carente de toda justificación. Para tratar de demostrar la arbitrariedad de la transferencia de los fondos documentales a la Generalitat que prevé la Ley 21/2005, la recurrente se pregunta por qué la misma no se realiza a los ayuntamientos o a otras personas jurídicas según donde se hubiera realizado la incautación, debiéndose senñalar, sin embargo, que no es en absoluto más razonable que el Estado tenga que entenderse con casi un millar de municipios catalanes, y menos aún con las distintas personas jurídicas, como sugiere la recurrente, en lugar de con la Generalitat. La Generalitat tiene competencias en materia de cultura, patrimonio histórico y archivos. No es, por tanto, posible afirmar que la vía establecida por la Ley para proceder a la restitución de los documentos sea irrazonable, por lo que es aquí donde se agota el enjuiciamiento de su posible arbitrariedad, que la norma supera cumplidamente. En consecuencia, "no puede tacharse de arbitraria una norma que persigue una finalidad razonable y que no se muestra desprovista de todo fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución adoptada, pues ''entrar en un enjuiciamiento de cuál sería su medida justa supone discutir una opción tomada por el legislador que, aun cuando pueda ser discutible, no resulta arbitraria ni irracional'' (por todas, STC 149/2006, de 11 de mayo , FJ 6; y, en un sentido parecido, STC 128/2009, de 1 de junio , FJ 3), tanto más cuando el reparo que se le opone no deja de ser otra cosa que una objeción de oportunidad, sin relevancia, por tanto, desde el punto de vista constitucional". ( STC 102/2012, de 8 de mayo , FJ 4).

En aplicación de las razones senñaladas se debe desestimar la impugnación basada en la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad recogido en el artículo 9.3 CE ".

SEXTO.- La misma pauta interpretativa debe aplicarse a la pretensión relacionada con la documentación que la actora identifica en el apartado B) del fundamento de derecho II de la demanda, y que comprende "Documentos y otros efectos que fueron incautados por la DERD a la Generalitat de Catalunya que todavía hoy están pendientes de restitución".Recuerda en este punto la demandante la necesaria restitución, que califica de ope legis, que atribuye el apartado 1 del artículo 2 a favor de la Generalitat de la "documentación del archivo institucional de sus órganos de gobierno, de su Administración y de sus entidades dependientes, así como la correspondiente al Parlamento de Catalunña, que se conservan en el fondo de la Delegación Nacional de Servicios Documentales depositados en el Archivo General de la Guerra Civil".

Con fundamento en este precepto, reclama la entrega de los documentos en materia de orden público generados por la Generalitat después de mayo de 1937, la documentación del ejército catalán antes de su unificación con el ejército de la República en marzo de 1937, de las Milicias Antifascistas, de la Consejería de Defensa y del Consejo de Sanidad de Guerra de la Generalitat, la documentación generada por la Junta Electoral de Barcelona (solo se habría devuelto la que se atribuye a Ezquerra Republicana de Catalunya) y la documentación del Tribunal Especial Popular de Barcelona.

Sucede, sin embargo, que buena parte de esta documentación no mereció la aprobación de la Comisión Mixta, singularmente la relacionada con la materia de orden público que se sometió a su consideración en las sesiones de 23 de mayo y 12 de junio de 2012 y en la de 4 de marzo de 2013, planteando las dudas que documentan las actas correspondientes en torno a los efectos de la transferencia de competencias en esta materia a favor del Gobierno de la República a partir de mayo de 1937.

Tanto las razones expuestas en el fundamento anterior, como las que han servido para desestimar la pretensión relacionada con la documentación incorporada a la "Causa General" en el fundamento de derecho cuarto, y que atienden a la necesaria delimitación del objeto del proceso en atención a la concreta petición formulada en vía administrativa, deben conducir a estimar tan solo las solicitudes de entrega de documentación, fondos documentales y otros efectos que hubieran sido identificados por la Comisión Mixta en cualquiera de sus sesiones, rechazando cualquier otra que no esté amparada en dicha identificación".

Y estima en parte el recurso, esto es, únicamente la restitución o transferencia a la Generalitat de Catalunya de los referidos documentos, fondos documentales u otros objetos incautados a personas físicas o jurídicas privadas que hubieran sido objeto de identificación por la Comisión Mixta y que ya se pronunció en sentido favorable a su transferencia a la Generalitat, a fin de que procediese a restituirlos a sus titulares legítimos por el procedimiento previsto en el artículo 5 de la Ley.

CUARTO.- Los motivos del recurso de casación.

El Abogado del Estado invoca dos motivos de casación con arreglo a la versión entonces vigente del artículo 88.1 LJCA :

1. ) al amparo del apartado c), denuncia la infracción de los artículos 24 y 120.3 CE y 218.2 LEC por incurrir la sentencia en incongruencia interna por cuanto, admitiendo ésta que la Ley 21/2005, declarada constitucional por el Tribunal Constitucional, atribuye la titularidad de los documentos controvertidos al Estado, sin embargo concluye en el fallo reconociendo que se han de transferir determinados documentos a la Generalidad de Cataluña.

2. ) al amparo del apartado d), denuncia la infracción de los artículos 2.2 , 3.3 y 5 de la Ley 21/2005 en relación con las SSTC 20/2013 , 67/2013 y los artículos 1261 y 1275 CC , en la medida en que la sentencia impone al Estado la obligación de entrega de determinados documentos a la Generalidad de Cataluña para una finalidad imposible, como es su entrega a titulares originarios o sus sucesores que no existen, sin que exista una obligación de entrega incondicionada por parte del Estado ni la Generalidad ostente el derecho de propiedad sobre dichos documentos. A este respecto, los acuerdos de la Comisión Mixta Estado- Generalidad de Cataluña no pueden alterar el reparto de competencias sobre los documentos establecido legalmente.

Previamente, el Abogado del Estado sostiene, con base en el artículo 88.3 de la LJCA , la necesidad de integración de hechos acreditados en la instancia que ponen de manifiesto que la no transferencia de documentos por el Estado respondía a que no se podía cumplir la finalidad establecida en la Ley 21/2005, además de evitar la pérdida o deterioro de una documentación que se encontraba digitalizada.

QUINTO.- Planteamiento general.

1. A la vista de la sentencia recurrida, estimatoria parcial del recurso de la Generalitat, el asunto se ciñe a la restitución de los documentos, fondos documentales y bienes sobre cuyo procedente traslado y entrega a la Generalitat de Catalunya se había pronunciado ya la Comisión Mixta y, en concreto, a la entrega a la Generalitat de Catalunya de los documentos, fondos documentales y otros efectos que la Comisión Mixta hubiera ya identificado en cualquiera de sus sesiones como incautados a personas naturales o jurídicas de carácter privado con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña, con el fin de tramitar el procedimiento a que se refiere el artículo 5 de la Ley 21/2005 .

2. En efecto los documentos en su día cuestionados se agrupan en tres categorías. Las dos primeras obedecen a la misma clasificación del artículo 2 de la Ley, y así se refiere a "A) Documentos y otros efectos que fueron incautados por la DERD a personas físicas y jurídicas privadas que todavía hoy están pendientes de restitución", lo que se correspondería con el apartado 2 del artículo 2 de la Ley 21/2005 ; y "B) Documentos y otros efectos que fueron incautados por la DERD a la Generalitat de Catalunya que todavía hoy están pendientes de restitución", es decir, los contemplados en el apartado 1 del mismo artículo. Además, incorpora una tercera categoría (C), los "Documentos confiscados a la Generalitat de Catalunya y a particulares que integraron la "Causa General" instruida en el Tribunal Supremo".

   Solo los del apartado A) -que corresponde al artículo 2.2 de la Ley 21/2005 - interesan a los efectos del presente recurso.

3. La Ley 21/2005, de 17 de noviembre, "de restitución a la Generalidad de Cataluña de los documentos incautados con motivo de la Guerra Civil custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española y de creación del Centro Documental de la Memoria Histórica" configura la Comisión Mixta Gobierno-Generalitat de Catalunya, a la que se refiere en su artículo 4.1, como el órgano básico en torno al cual gravita todo el proceso de restitución y transferencia de documentación pues al mismo le atribuye la función de identificación de los documentos, fondos documentales y otros efectos a los que alcanza la Ley.

   La composición de esta Comisión Mixta, con representantes del Ministerio de Cultura y de la Generalitat, garantiza la ponderación de los intereses de las dos Administraciones afectadas, y su decisión favorable a la restitución o transferencia resulta imprescindible para que ésta se produzca.

   Así ha venido operando desde su constitución en el año 2006, y todos los documentos, fondos documentales y efectos cuyo traslado a la Generalitat ha sido autorizado por el Ministerio en cumplimiento de la Ley 21/2005, tanto por la vía del apartado 1 del artículo 2 , como por la del apartado 2 del mismo artículo, han contado con la previa intervención y decisión favorable de la Comisión Mixta.

4. La resolución del presente recurso de casación exige interpretar esencialmente la Ley 21/2005, en particular, sus artículos 2.2 , 3.3 y 5 , cuya vulneración invoca el Abogado del Estado. Esa interpretación no puede dejar de hacerse sino es en el marco de su exposición de motivos y de los criterios señalados por la STC 20/2013, de 31 de enero , que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Castilla y León. Y, con el complemento que aporta el Decreto 183/2008, de 9 de septiembre, "del procedimiento para la restitución a las personas físicas o jurídicas de carácter privado de los documentos incautados con motivo de la Guerra Civil", de la Generalitat que no consta impugnado. De todo ello se hace eco la sentencia recurrida y que quedó transcrita.

   SEXTO.- Sobre la integración de los hechos.

   Interesa inicialmente el Abogado del Estado, al amparo del artículo 88.3 de la LJCA , la integración o incorporación de determinados hechos:

   (I) Los documentos reclamados por la Generalidad de la Cataluña para cumplir su función de entrega a sus titulares originarios, no pueden ser entregados a estos porque si se trata de personas físicas han fallecido sin dejar sucesores y si se trata de personas jurídicas se ha extinguido sin sucesión alguna.

   (II) La Generalidad de Cataluña cuenta con copia digitalizada de la documentación controvertida que consiste en un certificado por el que se acredita la digitalización por parte de las empresas contratadas por la Generalidad de los documentos que fueron puestos a su disposición que fueron los fondos documentales objeto de restitución o transferencia por aplicación de la Ley 21/2005 u otros muchos no incluidos en los acuerdos de la Comisión Mixta Administración del Estado-Generalidad de Cataluña.

   (III) El hecho de que la Generalidad de Cataluña nunca ha contestado los requerimientos de la Administración del Estado sobre la gestión de los documentos transferidos para ser entregados a sus legítimos titulares.

   Con ello trata de poner de manifiesto que si no se transfirieron los documentos fue porque no se podía cumplir la finalidad establecida en la Ley para la misma y porque el deber de la correcta gestión de la documentación de su titularidad obligó a la Administración del Estado a evitar desplazamientos innecesarios que pudieran dar lugar a la pérdida o deterioro de la documentación. La función que se adjudicó a la Generalidad para la entrega a sus legítimos titulares de la documentación se podía llevar a cabo sin necesidad de la transferencia de los documentos al tenerlos digitalizados.

   Pues bien, entendemos que la integración de algunos de estos hechos solo puede ser parcial -la Generalitat menciona, sin que haya sido objeto de contradicción, una serie de documentos pertenecientes a personas físicas o jurídicas privadas que si han podido ser restituidos a sus legítimos titulares- y, en todo caso, la Sala "a quo" no deja de tenerlos en cuenta o, en último término, resultan poco relevantes a los efectos de los razonamientos de la sentencia recurrida y del propio planteamiento de las partes.

   SÉPTIMO.- Sobre el motivo primero: incongruencia interna.

   La Administración recurrente aduce falta de congruencia interna de la sentencia recurrida porque considera que admitida la "titularidad" del Estado sobre los documentos controvertidos, el fallo ordena que se transfieran a la Generalitat.

   Lo cierto es que la Generalitat no reclamó la "titularidad" de los documentos incautados por la DERD a personas físicas y jurídicas privadas con residencia, domicilio, delegación o secciones en Catalunya pendientes de restitución, ni el Tribunal a quo reconoció nada similar.

   Según la STC 20/2013 , no se transfería a la Generalitat la titularidad de los documentos incautados por la DERD a dichas personas físicas y jurídicas privadas, sino que estos documentos debían serles transferidos "a los efectos de lo establecido en el artículo 5", esto es, para su restitución a dichas personas naturales o jurídicas de carácter privado una vez la Generalitat las hubiese identificado. La cuestión de la titularidad de los documentos no es el objeto de debate, sino la negativa del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte a aceptar que esta facultad de indagar sobre los titulares de los documentos o sus sucesores sólo correspondía a la Generalitat por mandato de la Ley 21/2005.

   Por su parte, el Tribunal a quo en ningún momento dice que se transfiera a la Generalitat de Catalunya la "titularidad" de los documentos controvertidos.

   Le transfiere una serie de fondos documentales que hasta ahora se encontraban depositados en el Archivo General de la Guerra Civil, y lo hace a los solos efectos de que se cumpla lo establecido en el artículo 5 de la Ley, es decir, a los efectos de su restitución a los propietarios originarios o sus sucesores.

   Lo único que reconoció el Tribunal fue que la pretensión respecto a dichos documentos identificados por la Comisión Mixta estaba amparada en los artículos 3.3 y 4.1 de la Ley 21/2005 , y que por consiguiente debían transferirse estos documentos a la Generalitat, no para que ésta ostentase la titularidad de dichos documentos, sino para que, de acuerdo con la Ley 21/2005 y el Decreto 183/2008, realizase la labor de identificar los titulares o sucesores de los documentos que se sabía de cierto que habían sido confiscados en Cataluña y se procediese a su restitución.

   Debe pues rechazarse este primer motivo.

   OCTAVO.- Sobre el motivo segundo: infracción de los artículos 2.2 , 3.3 y 5 de la Ley 21/2005 .

1. Sin perjuicio de los que hemos ya adelantado y de lo que, con detalle, recoge la sentencia recurrida, recordemos lo que disponen los preceptos cuestionados:

   "Artículo 2. Ámbito subjetivo. (...)

2. Asimismo, a los efectos de lo establecido en el artículo 5, el Estado transferirá a la Generalidad de Cataluña los documentos, fondos documentales y otros efectos, incautados en Cataluña a personas naturales o jurídicas de carácter privado, con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña, por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos, creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938, o en aplicación del Decreto de 13 de septiembre de 1936, que estén custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española".

   "Artículo 3. Disposiciones comunes.

1. El Estado dispondrá las medidas necesarias para la efectiva puesta a disposición de la Generalidad de Cataluña de todos los documentos y efectos que deben ser restituidos, subrogándose ésta en todos los derechos y obligaciones de aquél.

2. En todo caso, en el Archivo General de la Guerra Civil Española se depositará una copia o duplicado de todos los documentos restituidos cuyo coste económico será asumido por la Generalidad de Cataluña. Dicha copia o duplicado tendrá la consideración de copia auténtica en los términos previstos en la legislación de régimen jurídico de las administraciones públicas y de procedimiento administrativo común.

3. Identificados los documentos, fondos documentales y otros efectos, el Estado los entregará a la Generalidad de Cataluña en el plazo de tres meses. La entrega de los mismos deberá formalizarse mediante la correspondiente acta de entrega y recepción, suscrita por los representantes de ambas Administraciones, la cual determinará la efectividad de la misma".

   "Artículo 4. Restitución a la Generalidad de Cataluña.

1. Para la identificación de los documentos, fondos documentales y otros efectos se creará, en el plazo máximo de dos meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, una Comisión Mixta Gobierno-Generalidad de Cataluña integrada por representantes designados por ambas Administraciones.

   (...)".

   "Artículo 5. Requisitos y procedimiento.

1. El derecho a la restitución a los sujetos previstos en el artículo 2.2 deberá ejercitarse en el plazo de un año contado a partir del día siguiente a la notificación del acto de identificación a quienes puedan resultar sus legítimos titulares. En el supuesto de que no sea posible la práctica de dicha notificación, el plazo se computará desde el día siguiente a la publicación del acto de identificación. Transcurrido dicho plazo, caducará el derecho a la restitución de los documentos, fondos documentales y otros efectos.

2. Las peticiones y solicitudes que se formulen se tramitarán y resolverán por el procedimiento que establezca la Generalidad de Cataluña en ejercicio de sus competencias, y contra los actos y resoluciones que se dicten en dicho procedimiento los particulares podrán interponer los recursos que correspondan.

3. Sólo podrá declararse la procedencia de la restitución de los documentos, fondos documentales y otros efectos si en el procedimiento referido en los apartados anteriores se cumplen los siguientes requisitos:

   1. La identificación precisa de los documentos, fondos documentales y otros efectos cuya restitución se solicita.

   2. La acreditación documental, o por cualquier otro medio de prueba admitido en derecho, de su titularidad dominical en el momento de la incautación.

   3. La acreditación documental, o por cualquier otro medio de prueba admitido en derecho, de la condición de sucesor legítimo en el caso de muerte o declaración de fallecimiento de los titulares que sean personas naturales, o de extinción en el caso de personas jurídicas".

2. La Administración recurrente entiende que la sentencia recurrida impone al Estado una obligación de entrega a la Generalitat de Catalunya de determinados documentos para una finalidad imposible como sería la posterior entrega de dichos documentos a unos titulares originarios o sus sucesores, dado que considera que ya no existen.

   Sin embargo, como apunta la Generalitat, no es cierto, o no lo es en todo caso, que los documentos ya identificados por la Comisión Mixta pendientes de devolución no tengan titulares o sucesores, que ya habrían recibido alguna documentación en devoluciones anteriores procedentes del Centro Documental de la Memoria Histórica.

   No es exacto, en consecuencia, que exista una finalidad de imposible cumplimiento y que ello justifica la negativa del Ministerio a transferir los documentos ya identificados.

   Esta es una función que, por mandato de la Ley 21/2005, sólo la Generalitat de Cataluña puede acometer una vez le han sido entregados los documentos previamente identificados por dicha Comisión, sin que dicha Ley faculte al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte a denegar el traspaso a la Generalitat de los documentos ya identificados.

3. La restitución de los documentos previamente identificados por la Comisión Mixta como documentos incautados en Cataluña es una obligación que opera por mandato legal ( artículos 3.3 y 4.1 de la Ley 21/2005 ), que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte no puede incumplir.

   Conviene resaltar la Exposición de Motivos:

   "(...) con el fin de alcanzar un acuerdo que permita resolver el contencioso planteado en relación con la documentación incautada que en la actualidad se halla recogida en el Archivo General de la Guerra Civil Española.

   Procede, pues, en este momento, aprobar una norma con rango de ley que permita el restablecimiento de las situaciones jurídicas ilegítimamente extinguidas en lo que respecta a la Generalidad de Cataluña y a las personas naturales y jurídicas de carácter privado, salvaguardando al mismo tiempo, en razón de su interés histórico y cultural, la integridad funcional del Archivo y de los documentos y fondos documentales en él custodiados.

   Esta Ley tiene, pues, por objeto, con carácter general, la restitución de los documentos y fondos documentales incautados con motivo de la Guerra Civil y custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española. En el artículo 2 se distingue entre la restitución a la Generalidad de Cataluña, que se produce ope legis, y la restitución a las personas naturales y jurídicas privadas, que requiere la instrucción de un procedimiento previo destinado a acreditar, por parte de los interesados, la existencia de un interés legítimo en la devolución de los documentos.

   En relación con los interesados citados se establece un procedimiento sumario rodeado de especiales garantías, a fin de facilitar el ejercicio del derecho a la restitución que la ley concede".

   Y la interpretación sistemática de la Ley debe complementarse con lo que ha dicho la STC 20/2013 , ampliamente transcrita en la sentencia recurrida y a la que nos remitimos. En particular, cuando destaca que la transferencia a la Generalitat de Cataluña de los documentos incautados en su territorio durante la Guerra Civil para que sea esta la encargada de devolvérselos a sus legítimos propietarios no puede ser tachada de irrazonable ni carente de toda justificación.

4. En el ámbito reglamentario, el Decreto Autonómico 183/2008 es claro:

   "La Ley distingue entre la restitución a la Generalidad de Cataluña, que se produce ope legis, y la restitución a las personas naturales y jurídicas privadas, que requiere la instrucción de un procedimiento previo destinado a acreditar, por parte de las personas interesadas, la existencia de un interés legítimo en la devolución de los documentos. (...)

   Artículo 1. Objeto

   1.1. El objeto de este Decreto es regular el procedimiento para la restitución a personas físicas o jurídicas de carácter privado de los documentos, fondos documentales y otros efectos que fueron incautados en Cataluña por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos, (...).

   Artículo 2. Acto de identificación

   (...)

   2.2. El Archivo Nacional de Cataluña debe notificar el acto de identificación de los documentos citados en el artículo 1 a quienes puedan ser los legítimos titulares en el plazo de seis meses desde su recepción.

   (...)

   Artículo 14. Ejecución

   14.1 El Archivo Nacional de Cataluña debe ejecutar las resoluciones de estimación de las solicitudes, entregando los documentos, fondos documentales u otros efectos a las personas titulares, sin perjuicio que éstas puedan acordar su depósito con el Archivo Nacional de Cataluña u otro archivo público.

   14.2 La entrega debe formalizarse mediante un acta de entrega y recepción, suscrita por la persona representante del Archivo y por la persona interesada".

   Y, en general, regula el procedimiento de restitución con detalle en desarrollo del artículo 5 de la Ley 21/2005 . Ninguna duda cabe al Decreto de cual ha de ser el mecanismo para la restitución de dichos documentos. Y dicho Decreto Autonómico no habría sido objeto de tacha alguna de inconstitucionalidad ni ilegalidad. Únicamente, consultadas las correspondientes bases de datos, consta sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 24 de noviembre de 2017 -recurso núm. 176/2014 - que inadmite por falta de legitimación del recurrente -un particular investigador y asiduo usuario del Archivo General de la Guerra Civil- o desestima las distintas pretensiones allí ejercidas, para la devolución al indicado Archivo de tales documentos.

5. En definitiva, con su negativa a traspasar a la Generalitat los documentos identificados por la Comisión Mixta, el recurrente adoptó una decisión no contemplada en la Ley 21/2005 que no confiere al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la facultad de valorar si existe o no la posibilidad de identificar los titulares o sucesores de los documentos controvertidos para su entrega.

   La posición del Abogado del Estado, sin duda bien construida, no encaja sin embargo en la normativa aquí aplicable, como correctamente ha razonado la Audiencia Nacional. Ni siquiera la posible imprecisión sistemática de la Ley 21/2005 al recoger en su artículo 4 "Restitución a la Generalidad de Cataluña" de la mencionada Comisión Mixta altera las anteriores conclusiones, a la vista de su artículo 3.3 "Disposiciones comunes". Entender que el Estado debe facilitar sólo una copia digitalizada de tales documentos es una interpretación forzada de la Ley, que no está ni en su letra ni es su espíritu, ampliamente tratados en la sentencia recurrida y en lo que llevamos dicho en este fundamento, con apoyo explícito en la STC 20/2013 y, completado el bloque normativo, por el Decreto Autonómico 183/2008.

6. En todo caso, tampoco cabe duda de la titularidad de tales bienes.

   Como resulta de la propia Ley y de la STC, el Estado no transfiere la titularidad del Archivo General de la Guerra Civil a la Generalitat de Cataluña, sino que le transfiere una serie de fondos documentales que hasta ahora se encontraban depositados en el Archivo General de la Guerra Civil, y lo hace a los solos efectos de que se cumpla lo establecido en el artículo 5 de la Ley, es decir, a los efectos de su restitución a los propietarios originarios o sus sucesores. Si la transferencia de los documentos se produce a los efectos de ser restituidos, y esta restitución no se puede producir, por no haberse podido acreditar la titularidad de los mismos, tales documentos siguen integrando un archivo de titularidad estatal. La Ley no prevé, pudiendo haberlo hecho por ser conforme con la Constitución, que la gestión de los fondos del Archivo General de la Guerra Civil transferidos a la Generalitat y que no puedan ser restituidos a sus propietarios originarios o a sus sucesores, sea realizada por la Comunidad Autónoma.

   En consecuencia, la Generalidad de Cataluña no adquiere la titularidad de esos bienes, que, evidentemente, y conviene resaltarlo, si resultase imposible su restitución a los legítimos titulares en el modo y tiempo que previene al artículo 5 de la Ley 21/2005 y el Decreto 183/2008, seguirán integrando el Archivo General de la Guerra Civil, con su imperativa devolución o reintegro al mismo.

   También se rechaza este segundo motivo.

   NOVENO.- Sobre las costas.

   Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LJCA ).

   Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de junio de 2016, dictada en el recurso núm. 539/2014 . Con imposición de las costas a la parte recurrente, con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espín Templado D. José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas Dª. María Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor D. Diego Córdoba Castroverde

D. Ángel Ramón Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.