STS 629/2019, 16 de Mayo de 2019

La procuradora doña Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld en representación de UGT CATALUNYA, CCOO DE CATALUNYA, PIMEC DE CATALUNYA, ASOCIACIÓN MULTISECTORIAL DE EMPRESAS (AMEC) y FUNDACIÓN PRIVADA DE EMPRESARIOS (FEMCAT) interpuso el 22 de enero de 2018 ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra:

1. La Instrucción conjunta de 5 de diciembre de 2017 por la que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución , y en relación con la extinción y liquidación de la entidad Patronato Catalunya-Món -Consell de Diplomacia Pública de Catalunya (en adelante, PCM-DIPLOCAT).

2. El acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017 y publicado en el BOE de 16 de diciembre de 2018 mediante Orden AEC/1229/2017, por el que se dispone la liquidación del PCM-DIPLOCAT y se constituye un órgano liquidador para este cometido.

3. El nombramiento de los miembros de la Comisión liquidadora por el Ministro de Hacienda y Función Pública.

4. Y contra el Real Decreto 945/2017, de 27 de octubre, por el que se dispone, en virtud de las medidas autorizadas el 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución , la adopción de diversas medidas respecto de la organización de la Generalitat de Cataluña, y el cese de distintos altos cargos de la Generalitat de Cataluña (en adelante, Real Decreto 945/2017).

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 12 de julio de 2018.

Es pretensión de la parte demandante que se declare la nulidad y subsidiaria anulabilidad y, por tanto, invalidez, de los actos administrativos y Decreto impugnados.

Por auto de 12 de julio de 2018 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 18 de septiembre de 2018 en el que interesó que se desestimase íntegramente la demanda.

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 9 de octubre de 2018 y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió plazo a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones y verificado, se declararon conclusas las actuaciones el 9 de enero de 2019.

Mediante providencia de 22 de marzo de 2019 se designó Magistrado ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 7 de mayo de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto, y el 13 de mayo siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

De todo lo impugnado en autos lo más relevante es la impugnación indirecta -así lo dicen los demandantes- del Real Decreto 945/2017 pues de él traen su causa las resoluciones relacionadas en el Antecedente de Hecho Primero 1º a 3º; y dentro de tal Real Decreto 945/2017 ante el silencio de los demandantes hay que suponer que lo impugnado es el apartado Quinto del artículo Único que dice lo siguiente: " Se adoptan las siguientes medidas en materia de organización de la Generalitat de Cataluña: Quinto. Supresión del Patronato Cataluña Mon-Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (DIPLOCAT). Patronat Catalunya Món - Consell de Diplomàcia Pública de Catalunya (PCM - DIPLOCAT) ".

Como es sabido PCM- DIPLOCAT venía regulado por el Decreto autonómico 149/2012, de 20 de noviembre, de modificación de los Estatutos y de la denominación del Patronato Catalunya Món. Según los Estatutos que aprueba, se trataba de un ente consorcial integrado por las administraciones territoriales, institucionales y corporativas, más las entidades privadas que relaciona el Anexo y los ahora demandantes forman parte de PCM-DIPLOCAT, de lo que deriva su legitimación. A su vez tal ente consorcial quedó sujeto a lo previsto en el Capítulo II del Título IX de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.

Del Decreto 149/2012 antes citado cabe destacar lo siguiente:

1. Que se configuraba como un instrumento del gobierno autonómico " para desarrollar una estrategia de diplomacia pública y contribuir al conocimiento y reconocimiento exterior del paí s"; tal objetivo " afecta tanto a la política doméstica como a la internacional, por lo tanto, el público objetivo del Patronat Catalunya Món también tiene que ser la sociedad civil internacional y, concretamente, la opinión pública internacional " (cf.preámbulo del Decreto 149/2012).

2. Según el artículo 2.1 de sus Estatutos " el Gobierno de la Generalitat tiene como objetivo impulsar iniciativas que permitan el conocimiento directo de Cataluña en el ámbito internacional. El PCM - DIPLOCAT tiene que contribuir a este objetivo posicionando la imagen, la reputación y la proyección internacionales de Cataluña mediante la exportación del mejor conocimiento de la realidad del país y sus activos y valores únicos, con el fin de fomentar su internacionalización. El cumplimiento de este objetivo repercute directamente en una mayor atracción de inversiones, conocimiento, instituciones y personas, y contribuye a generar opinión pública positiva en el extranjero y establecer relaciones de confianza en el mundo ".

El Real Decreto 945/2017 trae su causa del acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, que autoriza las medidas requeridas por el Gobierno en su acuerdo de la misma fecha y al amparo del artículo 155 de la Constitución ; a su vez, tal acuerdo se adoptó a raíz del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre anterior como requerimiento previo exigido por el citado precepto dirigido al Presidente de la Generalitat catalana y que desatendió. Tal y como expone el Preámbulo del Real Decreto 945/2017, el acuerdo del Pleno del Senado apoderó al Gobierno para acordar la " Modificación de los Departamentos, de las estructuras orgánicas y de los organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la Generalitat de Cataluña " y ejercer " la potestad de organización, creación, modificación y extinción de aquellos organismos y entidades públicas creadas o autorizadas por Ley ", todo conforme a la propia normativa autonómica.

De esta manera con el Real Decreto 945/2017 se procedió a la " supresión de aquellos órganos que resulten innecesarios en este contexto o que hayan sido creados con la única finalidad de responder al desarrollo del proceso secesionista ", lo que alcanzó a PCM-DIPLOCAT. Pues bien, los demandantes atacan esta disolución con base en los siguientes razonamientos que se exponen en síntesis:

1. El apoderamiento que hizo al Gobierno por el acuerdo del Pleno del Senado implica adoptar medidas que deben ser excepcionales, proporcionadas y aplicadas siempre conforme al ordenamiento jurídico, sin que de tal acuerdo se deduzca una expresa habilitación para suprimir PCM-DIPLOCAT; es más, el Estado nunca ha cuestionado la actuación de tal ente.

2. Del expediente administrativo no se deduce razón, expresa o presunta, que justifique la disolución impugnada; no hay análisis alguno sobre la pertinencia de tal medida ni se advierte una motivación exigible conforme al artículo 35 a ) y j) de la Ley 39/2915, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015).

3. Añade que la disolución se ha acordado con omisión total y absoluta de procedimiento, incurriendo en el motivo de nulidad del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 : sólo consta en el expediente el acto de aprobación, sin que se haya comunicado ni notificado nada a los miembros de PCM-DIPLOCAT.

4. A su vez tal disolución se ha adoptado por un órgano manifiestamente incompetente pues un acuerdo de tal naturaleza sólo puede acordarlo su máximo órgano de gobierno, el patronato ( artículo 127.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , en adelante Ley 40/2015), lo que reconoce el acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017 impugnado. Añade que el artículo 26.o) de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre , de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno, no atribuye al Gobierno de la Generalitat la competencia para acordar unilateralmente la disolución de un consorcio interadministrativo.

5. Se ha causado indefensión pues se ha ignorado a los órganos del consorcio y a las entidades pertenecientes al mismo y representadas en él: no fueron convocados, nada se les notificó ni ha habido trámite de audiencia.

6. En consecuencia se han infringido los artículos 24 y 105.c de la Constitución , más los artículos 40.1 , 53.1.e ), 76.1 , 77 y 82.1 de la Ley 39/2015 , incurriendo en el motivo de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015 .

La Abogacía del Estado se opone a la demanda en términos prácticamente idénticos a lo que sostuvo en el recurso contencioso-administrativo 725/2017, en el que se dictó la sentencia 252/2019, de 26 de febrero , procedimiento promovido por otra entidad integrante de PCM-DIPLOCAT, la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas. Pues bien, en la citada sentencia, Fundamento de Derecho Tercero, se resumía la contestación a la demanda en estos términos:

" El representante de la Administración General del Estado comienza la fundamentación de su pretensión de desestimación del recurso señalando que este se dirige contra actos de dirección política emanados del Gobierno. Es decir, de los previstos en el artículo 2 a) de la Ley de la Jurisdicción . En consecuencia, nos dice, el enjuiciamiento que cabe hacer por esta Sala de los mismos ha de circunscribirse a la posible infracción de derechos fundamentales, a sus aspectos reglados y a las eventuales indemnizaciones. "

" A estas premisas añade el Abogado del Estado esta otra a propósito de la proporcionalidad a la que se refiere la recurrente: a su parecer, han de enjuiciarse el Real Decreto y el acuerdo del Consejo de Ministros, no tanto desde la perspectiva de la ejecución de las medidas autorizadas sino a la vista de la gravedad de la situación creada por las instituciones catalanas. Alude a las actuaciones del 6 y 7 de septiembre y del 1 de octubre de 2017, cuyos resultados, explica, "se pretendieron llevar a una declaración de independencia". Entiende la contestación a la demanda que "se acude al art. 155 CE sólo como última ratio, después de un gran estoicismo por parte del Estado en la confianza de que en algún momento primase la lealtad con las instituciones del Estado". Por eso, dice que han de analizarse las medidas "desde la situación existente, que constituye la más grave subversión del orden constitucional y no con el carácter abstracto del planteamiento de la demanda".

" En ese contexto, el Abogado del Estado considera que la supresión de DIPLOCAT es una medida proporcionada desde el momento en que su actividad se ha centrado en el logro de estos objetivos:

" -"Difundir el proceso secesionista y explicarlo ante las autoridades de terceros países y organismos internacionales con la finalidad de:

" convencerlos de que Cataluña es una nación "singular", que ya ha sido independiente y quiere recuperar su independencia;

" que actualmente es víctima de discriminación lingüística, cultural, política y económica;

" que el Gobierno español y España son un lastre que les impide avanzar y alcanzar un escenario de prosperidad e igualdad;

" que Cataluña, finalizada la duración anunciada de 18 meses de la legislatura, obtendrá la independencia.

" -Crear las estructuras de una Red Exterior propia que mute en Embajadas con una Cataluña independiente.

" -Ganar la batalla de la opinión pública extranjera, en instituciones de la sociedad civil, como Think Tanks, Universidades de prestigio y medios de comunicación extranjeros.

" -Movilizar y activar a los catalanes en el exterior a través de los Casals catalans y el voto electrónico".

" De este modo, se trataría de "crear una masa crítica favorable en el exterior que asegure el reconocimiento de terceros Estados soberanos de una Cataluña independiente dentro de la Unión Europea". Tales objetivos, sigue diciendo la contestación a la demanda, se conseguirían con, "además de las actividades de la Generalitat a través de los viajes de los miembros del Govern y del equipo de la Consejería de Relaciones Institucionales, Exteriores y Transparencia", con "el papel determinante" ejercido por DIPLOCAT, consorcio privado pero "dirigido directamente por el Sr. Ángel Daniel o por su delegación por el Sr. Abilio , [que] ha desplegado una intensa agenda de actividades para promover el proceso".

" Menciona, seguidamente la serie de actividades de que se trata, las cuales plasma en un cuadro que las comprende desde el 8 de octubre de 2010 hasta el 29 de septiembre de 2017. Actividades, dice, extraídas de las memorias del consorcio DIPLOCAT de los años 2015, 2016 y 2017, aportadas como documentos que acompañan a la contestación.

" Añade el Abogado del Estado que esas actividades exceden del ámbito administrativo y entran en los de las responsabilidades penal y contable. A este respecto, alude a los autos de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2017 y 15 de febrero de 2018 , dictados en la causa especial 20907/2017, así como al auto del Juzgado Central de Instrucción n.º 3 de 4 de abril de 2018 (procedimiento ordinario n.º 7/2018. También menciona informaciones aparecidas en medios de comunicación sobre la incoación por el Tribunal de Cuentas de un procedimiento de fiscalización de las cuentas de la política de acción exterior de Cataluña entre 2011 y 2017 y aporta el programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas en el que se incluye la del destino dado a los recursos asignados a la ejecución de las políticas de acción exterior de la Comunidad Autónoma de Cataluña. En fin, señala "que la participación del consorcio Diplocat en el proceso secesionista goza de notoriedad absoluta y general".

" Por eso, concluye que las actividades a las que se refiere la demanda son secundarias respecto de los objetivos estratégicos de DIPLOCAT y que, en todo caso, pueden seguir siendo desarrolladas por otros órganos de la Generalidad con competencias en la materia.

" Apunta, después, que no hay obstáculo a la supresión de órganos en virtud del artículo 155 de la Constitución , como pone de relieve el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 14/2017 y, en definitiva considera proporcionada la supresión del consorcio.

" Por lo demás, aunque entiende que la motivación no es un elemento reglado de los actos del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción , afirma que se ha realizado de forma suficiente "y conjuntamente con la motivación de la supresión de otras "estructuras de Estado" no pendientes de impugnación ante el Tribunal Constitucional. Se remite para ello al preámbulo del Real Decreto 945/2017.

" Por último, la contestación a la demanda sostiene que el Gobierno de la Generalidad, ejercido por el Gobierno de España era competente para acordar la disolución de DIPLOCAT. En este extremo invoca los artículos 27.1 y 11 e) de sus Estatutos y 26 o) de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalidad y del Gobierno ".

Sin perjuicio de abordar aquellos alegatos que pueden identificarse como específicos de este procedimiento, en él los motivos de impugnación son sustancialmente coincidentes con los ya enjuiciados en la sentencia 252/2019 , en la que se juzgó tanto el Real Decreto 945/2017 -mediante recurso directo- como el acuerdo del Consejo de Ministros 15 de diciembre de 2017 por el que se dispuso la liquidación del PCM-DIPLOCAT y se constituye un órgano liquidador para este cometido. Razones de unidad de jurisprudencia y seguridad jurídica llevan a estar a lo ya resuelto, sin que la parte demandante haya hecho un planteamiento que invite a reconsiderar lo ya resuelto.

De esta manera en la sentencia 252/2019 , Fundamento de Derecho Cuarto fijó, esta Sala concretó las premisas de las que partía el enjuiciamiento, y lo hizo en estos términos:

" CUARTO.- Las premisas desde las que se ha de hacer el enjuiciamiento.

" A la hora de resolver sobre las pretensiones de las partes es inevitable poner de manifiesto que el Real Decreto 945/2017 y el Acuerdo del Consejo de Ministros hecho público por la Orden AEC/1229/2017, como todas las actuaciones relacionadas con la aplicación del artículo 155 de la Constitución que tuvo lugar en octubre de 2017 se inscriben en el contexto que llevó a la autorización por el Pleno del Senado de las medidas propuestas por el Consejo de Ministros. Se trataba de hacer frente a las que el Acuerdo de esa cámara califica como "extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por parte de las Instituciones de la Generalitat de Cataluña".

" Por tanto, los reproches que la demanda hace al apartado quinto del artículo único del Real Decreto 945/2017 y a la Orden AEX/1229/2017 en punto a la proporcionalidad y a la motivación han de examinarse necesariamente en el marco de tales circunstancias cuya excepcionalidad es evidente. En efecto, nunca antes bajo la vigencia de la Constitución ha sido necesario hacer uso de ese precepto constitucional ni tampoco se han producido acontecimientos como los sucedidos en Cataluña, en especial, en septiembre y octubre de 2017. Todo eso es notorio.

" Así, pues, tiene razón el Abogado del Estado cuando lo pone de relieve.

" Además, el Abogado del Estado lleva a cabo precisas afirmaciones sobre la actuación de DIPLOCAT, afirmaciones apoyadas con referencias a hechos concretos realizados por ese ente consorcial. Ciertamente, no se ha recibido a prueba este recurso ya que la Asociación recurrente no lo consideró necesario por considerar que las cuestiones suscitadas por la demanda son estrictamente jurídicas y tampoco lo pidió el Abogado del Estado. No obstante, es sabido que el artículo 60.2 de la Ley de la Jurisdicción faculta al recurrente para, a la vista de los hechos nuevos que resultaran de la contestación a la demanda, pedir que se reciba a prueba el recurso y proponer los medios probatorios que estime necesarios. Y sucede que la recurrente no ha hecho uso de esta posibilidad para desvirtuar cuanto dice la contestación a la demanda sobre la actuación de DIPLOCAT en pro de la secesión de Cataluña. Es más, en el mismo desarrollo de su argumentación, la Asociación recurrente viene a admitir implícitamente que el consorcio llevó a cabo actuaciones distintas de las meramente promotoras de Cataluña que son reprochables desde la defensa de los intereses generales protegidos por el artículo 155 de la Constitución .

" El Abogado del Estado nos dice que nuestro enjuiciamiento se ha de limitar a los aspectos reglados a los que estaba sometida la emanación del Real Decreto y del Acuerdo publicado por la Orden y niega que forme parte de ellos la exigencia de motivación, aunque luego alegue sobre ella. Sobre este particular, se debe tener en cuenta que, del mismo modo que debe respetar el Gobierno el principio de proporcionalidad, igualmente ha de observar el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que proclama el artículo 9.3 de la Constitución . La demanda sostiene con acierto que ni siquiera en la aplicación de las medidas que tienen fundamento en el artículo 155 de la Constitución se puede prescindir de los principios generales del Derecho y de éste en particular.

" Pues bien, a la constatación o a la exclusión de la arbitrariedad en la supresión de DIPLOCAT solamente se puede llegar examinando las razones que han llevado a decidirla. Es decir, examinando la motivación que le asiste. Por tanto, no es una cuestión ajena al control judicial de los actos del Gobierno. En este sentido, si bien a propósito de la decisión del Gobierno de conceder el indulto, la sentencia del Pleno de esta Sala de 20 de noviembre de 2013 (recurso n.º 13/2013 ) deja claro que no está excluida del respeto al principio de interdicción de la arbitrariedad ".

Respecto de lo razonado en ese Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia 252/2019 que acaba de reproducirse, sólo cabe matizar que en el presente recurso sí se recibió el pleito a prueba, pero la prueba practicada se ciñó al expediente administrativo como prueba documental. Con base en él, la parte demandante pretendió probar las infracciones procedimentales a las que se ha hecho referencia en el anterior Fundamento de Derecho Quinto, esto es, la ausencia de motivación y justificación, más la indefensión causada a los demandantes. Y cabe reforzar una idea expuesta en esa otra sentencia y que también sostienen los demandantes: que el apoderamiento al Gobierno derivado del acuerdo del Pleno del Senado no le exime de respetar en su desarrollo y aplicación los principios generales del Derecho como el de proporcionalidad, motivación más interdicción de la arbitrariedad.

Respecto de la falta de la debida motivación en cuanto a la decisión en sí de disolver PCM-DIPLOCAT, también es aplicable lo ya resuelto por la sentencia 252/2019 en su Fundamento de Derecho Quinto en el que se ligaba tal infracción procedimental al juicio sobre la proporcionalidad de la medida de disolución. Así tras transcribir el preámbulo del Real Decreto 945/2017, ese Fundamento de Derecho Quinto concluía en estos términos:

" Estas consideracioneshan de contrastarse con los hechos relacionados por el Abogado del Estado -que la recurrente no ha intentado desvirtuar- sobre la actuación de DIPLOCAT como una red diplomática paralela orientada a lograr apoyo internacional a la causa de la secesión. Es decir, como una de esas estructuras de Estado mencionadas por el preámbulo cuya supresión decide el Gobierno. Hemos de precisar que nos referimos a las actuaciones identificadas en la contestación a la demanda con el soporte documental indicado. No consideramos, en cambio, los autos de la Sala Segunda y del Juzgado Central de Instrucción n.º 4 ni las actuaciones a las que se alude del Tribunal de Cuentas pues, aparte de que no constan incorporados a los autos, por la mención que se hace de ellos, es claro que no tienen carácter definitivo.

" Pues bien, a la vista de esa realidad, se perciben las razones que movieron al Gobierno a suprimir DIPLOCAT y también que no hay arbitrariedad en esa medida pues responde a la finalidad de restablecer la normalidad constitucional que se consideró muy gravemente alterada. Al margen de cuáles fueran los orígenes del consorcio y de cuáles sean su composición y sus actividades iniciales y aquellas otras de distinta naturaleza que también desempeñe, no es irrazonable concluir desde los presupuestos de hecho establecidos que su labor en pro de la secesión de Cataluña cualifica y compromete a la entidad con ese propósito y, por tanto, sienta las bases para considerar justificada su supresión".

Por tanto, de preámbulo de tal disposición la Sala dedujo las razones que justificaron la disolución de PCM-DIPLOCAT lo que implica que advirtió una motivación suficiente tanto en cuanto a su explicitación formal como en cuanto a su justificación material o sustantiva, sin que en autos las entidades ahora demandantes hayan intentado probar que no era cierta la realidad de unos hechos que justificaron la disolución y que exponía la Abogacía del Estado en la contestación a la demanda. Al respecto una vez conocido el escrito de contestación los demandantes desatendieron la posibilidad probatoria que ofrece el artículo 60.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).

La consecuencia de lo expuesto es que el acuerdo de disolución cuenta con la debida motivación, tanto en manifestación formal de las razones como sobre la relevancia de lo decidido, lo que lleva a que se considere una medida que supera el juicio de proporcionalidad. En efecto, ligado a la anterior cuestión litigiosa la sentencia 252/2019 concreta tal juicio en el Fundamento de Derecho Sexto en estos términos:

" SEXTO.- El juicio de la Sala. Se ha respetado el principio de proporcionalidad.

Establecida la relación directa del consorcio con la secesión de Cataluña, se debe responder a la pregunta que plantea la demanda, de si no había otras medidas menos drásticas, menos agresivas, que la adoptada. Es decir, la de si el principio de proporcionalidad que debe guiar el ejercicio del poder la impide por exigir una solución distinta.

" La Sala no aprecia el exceso que sugiere la demanda.

" Como viene a reconocer la recurrente y, es por otro lado, claro, no hay una relación tasada de medidas que pueden adoptarse al amparo del artículo 155 de la Constitución . Son las "necesarias para obligar" a la Comunidad Autónoma "al cumplimiento forzoso" de "las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan" o para proteger "el interés general de España" contra el que ha atentado. El de "medidas necesarias" para obligar a cumplir las obligaciones constitucionales o legales o poner fin a los atentados al interés general de España es un concepto jurídico indeterminado de igual manera que lo son los que establecen el presupuesto para su aplicación.

" No obstante, de la experiencia constitucional vivida durante varias décadas se desprende sin dificultad una primera precisión. No basta cualquier incumplimiento de la Constitución o del ordenamiento jurídico. Ni cualquier actuación contradictoria con los intereses públicos. Han sido numerosos los casos en que se han apreciado comportamientos inconstitucionales o ilegales y contrarios a los intereses generales por parte de las Comunidades Autónomas y, también, por parte del Estado y de las corporaciones locales. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la del Tribunal Supremo ofrecen una amplia muestra.

" Los incumplimientos a los que se refiere el artículo 155 de la Constitución son otra cosa, se cualifican por su extraordinaria gravedad y los atentados graves al interés general de España solamente pueden ser los que atacan su propia existencia e integridad porque es el interés de todo el conjunto en que España consiste según los artículos 1 y 2 del texto fundamental. No en vano es en este artículo 155 el único lugar de la Constitución en que se utiliza el concepto "interés General de España".

" Así, pues, las del artículo 155 de la Constitución son aquellas medidas útiles para hacer frente a actuaciones contra las que no sirven las respuestas ordinarias que pueden ofrecer los órganos constitucionales en su normal funcionamiento. Han de ser las necesarias, es decir las imprescindibles e idóneas para lograr los objetivos señalados por ese precepto, que no son otros que la defensa, la salvaguardia, de la propia Constitución y, en último extremo, de la soberanía del pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado.

" Pues bien, ahora, de nuevo hemos de volver la mirada sobre lo sucedido, recordar los hechos no controvertidos relativos a DIPLOCAT y a todos los que tienen en cuenta el preámbulo del Real Decreto y el Acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017. Hechos que, tampoco parece discutible, tienen suficiente notoriedad como para ser de común conocimiento.

" De nuevo hay que recordar, no sólo que ha sido la primera vez en la experiencia democrática presidida por el texto de 1978 que se ha apreciado la necesidad de aplicar el artículo 155 de la Constitución . Y que esa necesidad ha surgido porque poderes constituidos, los de la Generalidad de Cataluña, sin observar el procedimiento de su reforma sino en franca vulneración de la Constitución ( SSTC n.º 114 y 124/2017 ), optaron por separar esa Comunidad Autónoma de España.

" La gravedad extraordinaria de lo sucedido no parece necesitar de más explicación. Y como DIPLOCAT fue una de las piezas de ese designio, no puede considerarse excesiva su supresión.

" Por otro lado, es verdad que nada impide que los distintos Departamentos de la Generalidad con competencias en las distintas materias sobre las que recaían aquellas actividades que se pueden llamar ordinarias de promoción exterior de Cataluña las asuman y prosigan. Pero, al margen de esta posibilidad cierta, se debe insistir en que, identificado el consorcio como instrumento al servicio de la secesión, no resulta desproporcionado suprimirlo cuando es la supervivencia de la propia Constitución la que estaba en juego " .

En lo que se refiere a lo que son motivos de impugnación basados en razones procedimentales, la demanda sostiene que la disolución se acordó por un órgano manifiestamente incompetente, lo que también rechazó la sentencia 252/2019 en estos términos:

" SÉPTIMO.- El juicio de la Sala. El Gobierno es competente.

" Por último, hemos de rechazar que el Gobierno careciera de competencia para acordar la supresión de DIPLOCAT y su liquidación.

No está en discusión que el Gobierno ejerciera las atribuciones del Gobierno de la Generalidad. Tampoco parece dudoso que los Estatutos del consorcio permiten al Gobierno acordar su disolución. Sus artículos 27.1 y 11 e) así lo indican. Del mismo modo, el artículo 26 o) de la Ley catalana 13/2008, del que se hace eco el preámbulo del Real Decreto 945/2017 , atribuye al Gobierno de la Generalidad, en este caso, artículo 155 de la Constitución mediante, al Gobierno de España, la potestad de crear, modificar, dividir o extinguir entidades y organismos públicos o privados que dependan de la Generalidad o que estén vinculados a ella, y aprobar sus estatutos, si los citados acuerdos no requieren una ley del Parlamento".

" Como los Estatutos y la legislación catalana no hacen posible llegar a otra conclusión, la demanda invoca el artículo 127 de la Ley 40/2015 y deduce de su apartado 2 que es el pleno del consorcio el único que puede decidir su disolución. Pero tiene razón la contestación a la demanda cuando limita la previsión de este precepto a aquellos supuestos en que la disolución del consorcio resulte de un acuerdo de su máximo órgano, pero no excluye que pueda proceder de otras causas previstas legal o estatutariamente. Y en este caso ocurre que, además de las previsiones legales y estatutarias indicadas, la decisión de suprimir y liquidar DIPLOCAT cuenta, además, con la cobertura del artículo 155 de la Constitución , Acuerdo del Pleno del Senado mediante... ".

Como motivos ya específicos de impugnación planteados en este procedimiento, los demandantes alegan que la Administración demandada ha incurrido en el motivo de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 -omisión del procedimiento exigible-, pero sin especificar a cuál de los presupuestos de este recurso refiere tal nulidad y que se relacionan en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, de lo que cabría deducir que invoca una nulidad generalizada que afectaría a todos esos presupuestos. Pero también cabría entender que la demanda identifica tal omisión procedimental en que la Administración del Estado haya actuado en sustitución de la Generalidad catalana, lo que no la habría eximido de haber aplicado el procedimiento de supresión de consorcios previsto en el artículo 127.2 de la Ley 40/2015 . Pues bien, tal motivo se desestima por las siguientes razones:

1. Una vez declarada la conformidad a derecho de la competencia del Gobierno para acordar la disolución de PCM-DIPLOCAT, del artículo 127 de la Ley 40/2015 -cuyo carácter de norma básica no se discute a la vista de su disposición final decimocuarta 2.c)- no se deduce un especifico procedimiento, sino unas consecuencias obvias que dan sentido a las resoluciones impugnadas y relacionadas en los puntos 1º a 3º del Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia.

2. Así de conformidad con el artículo 127.1 y 2 de la Ley 40/2015 se acordó la liquidación y designación de liquidador y a la misma conclusión lleva el artículo 27 de los Estatutos de PCM-DIPLOCAT. A partir de lo cual hay que estar ya al concreto contenido del acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017 cuyas concretas determinaciones no se han impugnado, en especial lo relativo al procedimiento de liquidación (cf . punto 6 del Anexo del acuerdo).

De todo lo expuesto se desprende la procedencia de desestimar también la demanda en cuanto a la indefensión que se afirma se les ha causado y esto es así por las siguientes razones:

1. De nuevo se parte de una medida de intervención cuyo carácter excepcional está en la base en la iniciativa política acordada por el Pleno del Senado al amparo del artículo 155 de la Constitución , tal y como se ha expuesto en el Fundamento de Derecho Octavo de esta sentencia.

2. Tal excepcionalidad implica que el acuerdo de disolución no haya procedido ni del gobierno autonómico, ni por este " a petición de la mayoría cualificada de las tres quintas partes de los miembros del Pleno del PCM- DIPLOCAT " ( artículo 27.1 de los Estatutos): quien lo acuerda es quien ejerce por sustitución las funciones del Gobierno autonómico al que se sustituye, esto es, el Gobierno de la Nación al darse los presupuestos del artículo 155 de la Constitución .

3. Lo que se impugna no es una resolución que ponga fin a un procedimiento contradictorio que exija una fase de audiencia, sino un conjunto de decisiones. Y adoptada la decisión de disolver y liquidar, ni en la Ley 40/2015, ni en las leyes autonómicas 13/1989 y 26/2010 ya citadas ni, en fin en los Estatutos, se regula un concreto procedimiento por lo ya dicho, ni dentro de él se prevé la participación de las entidades consorciadas en la decisión de disolver cuando la adopta el gobierno, sea el autonómico o, excepcionalmente, el de la Nación.

4. Cuestión distinta serán las actuaciones de los liquidadores pues sigue la actividad de PCM-DIPLOCAT pero en liquidación y a ésta se ciñe el ejercicio de las funciones de cada órgano, luego las entidades consorciadas demandantes al integrarse en el Pleno seguirán interviniendo si bien dentro de tal finalidad liquidadora [cf. punto 5.d) del acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017].

5. En fin, como señala la Abogacía del Estado, al no identificarse la disolución con un acto de naturaleza sancionadora huelga la invocación del artículo 24 de la Constitución luego integrar la nulidad invocada en el artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015 .

Lo expuesto lleva a la desestimación de la demanda, no sin antes precisar que respecto de la Instrucción conjunta y del acuerdo de nombramiento de miembros de la Comisión liquidadora (cf. Antecedente de Hecho Primero 1º y 3º respectivamente), ningún motivo de impugnación específico se defiende respecto de tales presupuestos, lo que confirma que se impugnen no por razón de su contenido en sí, sino por el mero hecho de ser actos derivados de la disolución de PCM-DIPLOCAT.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de costas a la parte demandante por rechazarse todas sus pretensiones. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3000 euros.

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de UGT CATALUNYA , CCOO DE CATALUNYA , PIMEC DE CATALUNYA , ASOCIACIÓN MULTISECTORIAL DE EMPRESAS (AMEC) y FUNDACIÓN PRIVADA DE EMPRESARIOS (FEMCAT) contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son conformes a Derecho, confirmándolas.

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.