Auto Aclaratorio TS, 4 de Abril de 2019

El artículo 267.1 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial, establece que los Tribunales no podrán variar las resoluciones que pronuncien después de firmadas pero sí aclarar algún concepto oscuro y rectificar cualquier error material de que adolezcan. Dicha aclaración, según lo dispuesto en el apartado 2 del mismo precepto, debe solicitarse dentro del plazo de dos días siguientes a la publicación de la sentencia.

Por su parte, el apartado 3 del precepto indicado señala que >.

En fin, el apartado 4 del artículo 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que >.

La aclaración de conceptos oscuros o la subsanación de omisiones que los artículos 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 214 y 215 autorizan, al tener carácter excepcional, deben ser de interpretación estricta y referirse únicamente a conceptos o datos cuya oscuridad u omisión tengan trascendencia para la comprensión de la resolución judicial o de la decisión que en ella se pronuncia.

Es cierto que los apartados 4 y siguientes del artículo 267 LOPJ, en la redacción dada por la Ley Orgánica 19/2003 y el artículo 215 LEC han ampliado las posibilidades de variación de la sentencia, pero sólo cuando se trata de suplir omisiones que permitan integrar aquélla para evitar incurrir en incongruencia omisiva. Por ello, disponen que las omisiones y defectos de que pudieran adolecer las sentencias y autos, que fuere necesario remediar para llevarlas plenamente a efecto, podrán ser subsanadas mediante auto, en los mismos plazos y por el mismo procedimiento establecido en los párrafos anteriores. Y si se tratase de sentencias o autos que hubieren omitido manifiestamente pronunciamientos relativos a pretensiones oportunamente deducidas y substanciadas en el proceso, el Tribunal, a solicitud escrita de parte, en el plazo de cinco días a contar desde la notificación de la resolución, previo traslado de dicha solicitud a las demás partes para alegaciones escritas, por otros cinco días, dictará auto por el que se resolverá completar la resolución con el pronunciamiento omitido o no haber lugar a completarla. Si el Tribunal advirtiese en sentencias o autos que dictara las omisiones antes referidas, podrá, en el plazo de cinco días, a contar desde la fecha en que se dicta, proceder de oficio, mediante auto, a completar su resolución, pero sin modificar o rectificar lo que hubiere acordado. No cabrá recurso alguno contra los autos en que se resuelva acerca de la aclaración, rectificación, subsanación o

complemento, sin perjuicio de los recursos que procedan, en su caso, contra la sentencia o auto a que se refiera la solicitud o actuación de oficio del tribunal.

En el presente caso, lleva razón la parte cuando señala que no se le ha dado respuesta a la causa de nulidad alegada por haber sido aprobado el Real Decreto impugnado por un Gobierno en funciones, si bien también debemos poner de relieve que la técnica utilizada para la redacción de la demanda ha sido notoriamente confusa y defectuosa.

Respecto de la alegación realizada, procede completar la sentencia, con el siguiente razonamiento: "En defensa de la primera de las pretensiones indicadas, denuncia la nulidad del Real Decreto 1/2016 al haber sido aprobado por el gobierno en funciones y por tanto sin competencia para ello, con violación del artículo 21.3 de la Ley 50/1997 del Gobierno en relación con el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, alegando que el Gobierno quedó en funciones el día 20 de diciembre de 2.015, al celebrase ese día elecciones generales al Congreso de los Diputados y al Senado, por lo que no tenía el pleno ejercicio de las atribuciones que la Constitución y las Leyes atribuyen al Gobierno, pues según dispone el art. 21 de la Ley 50/1997 :

"1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta ley.

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

   1. Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

   2. Plantear la cuestión de confianza.

   3. Proponer al Rey la convocatoria de un referendum consultivo.

5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

   1. Aprobar el Proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.

   2. Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales."

   Entiende la recurrente que la aprobación de la planificación hidrológica de la totalidad de las demarcaciones con cuencas intracomunitarias no es un asunto ordinario, en cuanto a través de los planes hidrológicos se concreta la política de aguas del Gobierno, y así resulta sin duda del contenido de los planes y así lo indica el artículo 40 del R.D.Leg. 1/2001, abundando en las razones por las que considera que las previsiones del planeamiento suponen la concreción de una política hidráulica y exceden con mucho del concepto de despacho ordinario de los asuntos.

   Añade que no hay en el expediente remitido, ni siquiera se hace mención en el preámbulo de la norma, referencia alguna a urgencia o a asuntos de interés general.

   Frente a ello el Abogado del Estado, con referencia a jurisprudencia de esta Sala, mantiene que el Real Decreto impugnado versa sobre asuntos que están incluidos en el despacho ordinario, pues la planificación hidrológica es una tarea que ineludiblemente ha de abordarse periódicamente por el Gobierno, sin que se impida que, si posteriormente accede un nuevo Gobierno, pueda iniciar su proceso de modificación añadiendo, a mayor abundamiento, que el Gobierno en funciones podría aprobar el RD en base a la urgencia, dado que el plazo para la revisión de los planes hidrológicos finalizaba el 31 de diciembre de 2015.

   La cuestión que aquí se plantea ha sido examinada por la Sala en diversas ocasiones, siendo la más semejante la contemplada en la sentencia de 27 de diciembre de 2017 (rec. 5058/16 ), en el que se impugnaba el Real Decreto 389/16, que aprobó el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

   Como entonces, hemos de partir de la doctrina establecida por la Sala en la sentencia del Pleno de 2 de diciembre de 2005 (RC 161/2004 ), en relación con el artículo 21.3 de la LOFAGE :

   A tal efecto se indica que "el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo. La Constitución es tajante, ordena al Gobierno que continúe ejerciendo sus funciones tras su

   cese y no excluye expresamente ninguna de entre las que quiere que sigan siendo ejercidas. Se comprende sin dificultad que España no puede quedarse sin Gobierno ni siquiera unas horas. También que el hecho de que no se establezcan constitucionalmente límites explícitos a la actuación del Gobierno en funciones no quiere decir que no existan pues la propia naturaleza de esta figura, cesante y transitoria, conlleva su falta de aptitud para ejercer la plenitud de las atribuciones gubernamentales. Sin embargo, el silencio del artículo 101 del texto fundamental sobre las eventuales restricciones del cometido del Gobierno en funciones después de haber impuesto su existencia e, incluso, el hecho de que no se remita a tal efecto a la Ley, a diferencia de lo que hace en otras hipótesis, nos han de advertir sobre el sumo cuidado con el que ha de afrontarse la tarea de definir qué es lo que no puede hacer".

   Se valoran en dicha sentencia los distintos supuestos en que se produce la situación de un Gobierno en funciones, poniendo de manifiesto que puede darse el caso de permanecer en funciones durante un largo periodo de tiempo, circunstancia que concurre en este caso en el que la situación se prolongó desde octubre de 2015 a noviembre de 2016, y en cuanto al alcance de las limitaciones señala que:

   "La Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones. No obstante, nos facilita el criterio para distinguir cuáles son los confines dentro de los que debe moverse, fuera de los casos en que la urgencia determine la necesidad de su intervención, pues la habilitación para resolver sobre estos últimos va implícita en la propia imposición de su existencia. El criterio al que nos referimos es el que resulta de la función constitucional del Gobierno. De la que ha de desempeñar el que está en plenitud de sus facultades tras haber completado el proceso de su formación. Esa función no es otra que la dirección de la política interior y exterior y, en estrecha relación con ella, la defensa del Estado. Esos son los cometidos con los que el artículo 97 de la Constitución singulariza la función gubernamental y para cuya realización atribuye al órgano Gobierno la dirección de la Administración Civil y Militar y le encomienda la función ejecutiva y la potestad reglamentaria...Pues bien, si esto es lo que debe hacer el Gobierno que se forma, es, al mismo tiempo, lo que no puede hacer el Gobierno en funciones porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Gobierno.

   Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar".

   Y desde estas consideraciones la referida sentencia delimita el concepto de "despacho ordinario de asuntos" en los siguientes términos:

   "De cuanto acabamos de decir en el fundamento anterior se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política.

   De este modo entendida, o sea interpretada conforme a la Constitución, se despejan las dudas que pudiera ofrecer la conformidad con el texto constitucional de las normas legales que sujetan a límites la actuación del Gobierno en funciones cuando aquél no ha dispuesto expresamente ninguno. Por lo demás, situados en esta perspectiva, es posible apreciar que el mismo legislador asume esa interpretación porque en el apartado quinto del artículo 21 se preocupa por prohibir al Gobierno en funciones aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (a) y presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado (b). Es decir, la Ley prohíbe al Gobierno en funciones utilizar los principales instrumentos de orientación política, pues los Presupuestos Generales del Estado no son sino la traducción en términos de ingresos y gastos de la dirección política que el Gobierno quiere llevar a la práctica en el ejercicio de que se trate. Y las leyes que, según el Preámbulo de la Constitución, son la expresión de la voluntad popular y proceden casi exclusivamente de la iniciativa gubernamental, introducen en el ordenamiento jurídico las normas que responden a las orientaciones que prevalecen en el electorado y, por tanto, en las Cortes Generales. Por eso, son uno de los cauces típicos de expresión de la orientación política decidida por el Gobierno y asumida por las Cortes Generales.

   A parecidos resultados conduce, por lo demás, el apartado sexto de este artículo 21 de la Ley 50/1997, que deja en suspenso las delegaciones legislativas mientras el Gobierno esté en funciones por haberse celebrado elecciones generales. Además, este apartado es relevante porque introduce en la regulación legal una diferencia de régimen jurídico en atención a la causa determinante de la entrada en funciones del Gobierno.

   Circunstancia esta que refuerza las consideraciones antes realizadas sobre la necesidad de examinar caso por caso y asunto por asunto los que han de considerarse incluidos en el despacho ordinario y los que, por quedar fuera de él, no pueden ser abordados por el Gobierno en funciones de no existir urgencia o demandarlo el interés general contemplado en el artículo 21.3 de este texto legal . La aprobación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, el ejercicio de la iniciativa legislativa y la emanación de los decretos legislativos no son los únicos actos de orientación política prohibidos al Gobierno en funciones. La misma Ley 50/1997, en el apartado cuarto de su artículo 21, veda al Presidente en funciones proponer al Rey la disolución de una o de ambas cámaras de las Cortes Generales, presentar la cuestión de confianza o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, todos ellos actos de clara orientación política. Esto significa que la línea divisoria entre lo que el Gobierno en funciones puede y no puede hacer no pasa por la distinción entre actos legislativos y no legislativos, sino por la que hemos señalado entre actos que no conllevan dirección política y los que la expresan.

   Por tanto, la misma Ley 50/1997 responde a los criterios que, a juicio del Pleno de la Sala, presiden la concepción constitucional del Gobierno en funciones. Criterios que, por lo demás, se confirman viendo las cosas desde otra perspectiva. En efecto, asumir la tesis del recurrente supondría situar al Gobierno de España en una posición de precariedad tal que podría impedir o dificultar que ejerciera los cometidos que la Constitución le ordena realizar, pues en pocos actos gubernamentales están ausentes las motivaciones políticas o un margen de apreciación.

   En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse".

   Pues bien, la aplicación de dichos criterios al caso, y como ya señalamos en la referida sentencia de 27 de diciembre de 2017, lleva a considerar, en primer lugar, que la aprobación del planeamiento se produjo en el ámbito de un largo periodo de Gobierno en funciones, que se inició con el Real Decreto 977/2015, de 26 de octubre (BOE del día 27), por el que se disolvieron el Congreso de los Diputados y el Senado y se convocaron elecciones generales, y terminó con la publicación del Real Decreto 417/2016, de 3 de noviembre, por el que serían nombrados los Ministros del nuevo Gobierno, tras haber sido precisa una segunda convocatoria electoral mediante Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, periodo de tiempo en el que finalizaban los plazos establecidos para la adopción de la disposición impugnada.

   En segundo lugar se trata de una revisión del planeamiento hidrológico que responde a la previsión legal de revisión sexenal establecida al efecto y en cumplimiento y persecución de los objetivos establecidos en la normativa comunitaria e interna, de manera que no responden a una iniciativa política del Gobierno ni a criterios de dirección política en la materia, sino que es la normativa aplicable la que orienta la política del agua, sin perjuicio del ámbito de discrecionalidad que en su desarrollo corresponda a quien ejerce la potestad reglamentaria, que no puede identificarse con el establecimiento de nuevas orientaciones políticas y que, por ello, como indica la sentencia del Pleno que se ha transcrito, no comporta la exclusión del ámbito del "despacho ordinario de asuntos".

   Por las mismas razones las decisiones adoptadas en la norma impugnada no comprometen ni impiden las decisiones que en el ejercicio de sus funciones deba adoptar el nuevo Gobierno surgido de las elecciones generales, que, entre otros extremos, podía proceder a la derogación de la norma reglamentaria que nos ocupa y que este caso, incluso, fue del mismo signo político que en que aprobó la norma objeto de recurso.

   Por todo ello y en estas circunstancias el Real Decreto impugnado puede considerarse incluido en el ámbito del "despacho ordinario de asuntos", lo que determina la desestimación de esta primera causa de nulidad que se invoca por la parte recurrente.