STS, 18 de Junio de 1996
| Ponente | ANTONIO NABAL RECIO |
| ECLI | ES:TS:1996:7988 |
| Número de Recurso | 5493/1991 |
| Procedimiento | Recurso de apelación. Contencioso |
| Fecha de Resolución | 18 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Apelación 5.493/91
Señalamiento: 6/6/1996
Secretaría: Sra. Fernández
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de junio de mil novecientos noventa y seis.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, Sección Quinta, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados D. Mariano de Oro Pulido y López, Presidente, D. Jaime Barrio Iglesias y D. Antonio Nabal Recio, ponente, pronuncia
S E N T E N C I A
en las apelaciones 5.493/91, interpuestas por D. Hipolito , representado por el Procurador D. Eduardo Morales Price y asistido del Abogado D. Carmelo Pérez Alonso, como Presidente de la Asamblea General y del Consejo de Administración de la Junta de Compensación del Plan Parcial "Campo Internacional", y por "Hijos de Francisco López Sánchez, S.A.", representada por la Procuradora Dª Matilde Marín Pérez y asistida del Abogado D. Normando Moreno Santana, contra la sentencia dictada el 5 de marzo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Las Palmas de Gran Canaria en su recurso 477/87 . Se han opuesto a la apelación D. Marcos y Dª Macarena , representados por el Procurador D. Alejandro González Salinas y defendidos por el Abogado D. Antonio Tastet Díaz.
Primero: En acuerdo de 7 de mayo de 1987 aprobó el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana el Proyecto de Compensación del Plan Parcial "Campo Internacional". Interpuesta reposición por Dª Macarena y D. Marcos , fue desestimada en nuevo acuerdo del día 7 de agosto siguiente.
Segundo: Dª Macarena y D. Marcos interpusieron a continuación el recurso 477/87 ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Las Palmas, concluido por sentencia estimatoria de 5 de marzo de 1991, sin costas, objeto de esta apelación, dictada ya por la Sala de lo Contencioso -administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Primero: En su escrito de demanda solicitan D. Marcos y Dª Macarena , como petición inicial, la anulación de los acuerdos recurridos por estimar que el Proyecto de Compensación infringe el ordenamiento jurídico; y, subsidiariamente, su anulación parcial en cuanto a los costos de urbanización y las adjudicaciones de parcelas del Proyecto, declarando además que corresponde a los herederos de Dª Rafaela una edificabilidad de 106.250 m2, o la que resulte del período de prueba, o su indemnización en·dinero, caso de que no pudieran serles adjudicados terrenos, y en cuantía a determinar en ejecución de sentencia.
La sentencia de Instancia acepta la petición inicial, pero además se pronuncia después sobre las peticiones subsidiarias. Estima así las alegaciones relativas a los costos de la urbanización y rechaza la atribución de 106.250 m2 de edificabilidad, pero considera además que el aprovechamiento medio de "Campo Internacional" no fue bien·determinado y que ello podría afectar a la superficie asignable a los recurrentes.
Antes de examinar las cuestiones planteadas por la sentencia y las apelaciones conviene recordar, sin embargo, la biografía de "Campo Internacional", pues hechos ocurridos hace más de 30 años siguen siendo aún significativos para resolver el litigio actual.
Segundo: La superficie de "Campo Internacional" está integrada por unas 199 Has. pertenecientes hoy a D. Hipolito , D. Jose Carlos y Dª Violeta , como herederos de su padre, D. Carlos José , y unas 43 pertenecientes a D. Marcos , Dª Macarena , D. Ángel Jesús y Dª Asunción , como sucesores de su madre, Dª Rafaela , más algunos pequeños enclaves en terrenos de éstos pertenecientes a distintos propietarios.
Sitos en el término de San Bartolomé de Tirajana y próximos a las playas del Sur de Gran Canaria, los terrenos eran eriales o estaban dedicados a cultivo de tomate en turno de barbecho a principios de los años 60. Su primera ordenación urbanística data de 1964, cuando fueron incluidos en el llamado Plan de Extensión "Maspalomas, Costa Canaria", aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo el 5 de marzo, y que abarcaba también otras áreas, como podrían ser "Oasis" o "Campo de Golf", en las parece que tenían también intereses miembros de la familia Carlos José Rafaela Marcos Ángel Jesús Asunción Macarena , y que fueron desarrolladas por planes parciales independientes.
Dicho Plan de Extensión fue calificado por este Tribunal de Plan General en los autos a que seguidamente se aludirá y no consta que haya sido hasta ahora sustituido por un nuevo PGOU de San Bartolomé de Tirajana. Posiblemente influido por los criterios de la ordenación turística del momento, se ignora su clasificación del suelo y el resto de sus determinaciones, y no fue después adaptado a la versión de la Ley del Suelo de 1975.
Tercero: Los terrenos de "Campo Internacional" fueron más tarde incluidos en el Plan de Ordenación Turística "Lago Maspalomas", promovido por D. Carlos José y aprobado el 20 de julio de 1972. Impugnado por el Colegio de Arquitectos, sin embargo, fue anulado por sentencias dictadas por la Sala de Las Palmas y este Tribunal el 29 de octubre de 1975 y 8 de julio de 1977 , respectivamente.
Parece ser que al amparo de dicho Plan se realizaron ya algunas obras de urbanización. Y con ocasión del mismo se otorgó entre D. Carlos José y los cuatro hermanos Rafaela Marcos Ángel Jesús Asunción Macarena la escritura de 4 de diciembre de 1971 para la canalización de los barrancos "Maspalomas" y "Tabaqueras".
Cuarto: El Plan Parcial "Campo Internacional" fue aprobado el 7 de noviembre de 1979 y, después de una alzada ante el Ministerio de la Vivienda, los cuatro hermanos Rafaela Marcos Ángel Jesús Asunción Macarena lo impugnaron en el Recurso 20/82, desestimado por la sala de Las Palmas en sentencia de 13 de diciembre de 1982 .
Y en los tres años siguientes se aprobaron los estatutos y las bases actuación, la constitución de la Junta, la incorporación de la empresa urbanizadora hoy apelante, la incorporación sucesiva de los cuatro hermanos del Rafaela Marcos Ángel Jesús Asunción Macarena , la designación de D. Ángel Jesús , como él de mayor edad, para representar a su comunidad de bienes, y, finalmente, la aceptación por D. Ángel Jesús y Dª Asunción de los criterios mantenidos por los hermanos Hipolito Violeta Jose Carlos .
D. Marcos y Dª Macarena interpusieron entonces los recursos 165 y 193/86 contra la constitución de la Junta, el segundo desistido y el primero desestimado en sentencia de 31 de diciembre de 1987, confirmada por este Tribunal el 24 de diciembre de 1988. Y también, el 156/87, contra las incorporaciones a la Junta, desestimado en sentencia de 16 de noviembre de 1988 .
Quinto: En 21 de Septiembre de 1984 y 3 de mayo de 1985 se otorgaron sendos convenios urbanísticos entre la Dirección General de Urbanismo de la Junta de Canarias, la Alcaldía de San Bartolomé de Tirajana, D. Hipolito , en nombre propio y de sus dos hermanos, y la empresa urbanizadora apelante, entonces aún sociedad limitada, que afectaron a "Campo Internacional", particularmente en cuanto al aumento de edificabilidad. Y el contenido de tales convenios fue después incorporado a las Normas Subsidiarias municipales aprobadas por la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias el 22 de julio de 1986, que consideraban a "Campo Internacional" como un "núcleo urbano turístico" y que no fueron impugnadas.
Y bajo tal régimen se aprobó el 7 de mayo y 7 de agosto de 1987 el Proyecto de Compensación objeto del actual recurso 477/87 de la Sala de las Palmas. Sin embargo, D. Marcos y Dª Macarena aún interpusieron dos recursos más: el 157/88, contra la desestimación presunta de sus peticiones de suspensión de obras y anulación de licencias, desestimado en sentencias de 17 de mayo de 1989 y 15 de mayo de 1995 ; y el 143/89 , contra el otorgamiento de la escritura de compensación, estimado por la Sala de instancia el 20·de marzo de 1991 , pero declarado inadmisible por este Tribunal en sentencia del día de ayer, dictada en la apelación 4.891/91 .
Sexto: "Campo Internacional" constituía una actuación urbanística de gran envergadura, la transformación de casi dos millones y medio de metros cuadrados de tierras poco productivas en un centro de vacaciones sito en una zona turística e inmediata a las playas en Gran Canaria, y no es frecuente que tales operaciones tengan un desarrollo tan conflictivo.
En el caso de "Campo Internacional" pudieron influir factores externos, como las urgencias de la coyuntura turística, la endeblez de las estructuras administrativas de que entonces disponía el Ayuntamiento o la necesidad de grandes inversiones, pero quizás medio también la actitud de todos los interesados, como recíprocamente·se reprochan.
Así, no hay duda que la gestión del Plan y la relación con las autoridades administrativas fue asumida por la rama del Castillo y Bravo de Laguna,·pero a veces parece haber adoptado decisiones y·realizado actividades anticipándose a las resoluciones que después las legitimarían.
Y el propósito constante de D. Marcos y Dª. Macarena ha sido obtener para su propiedad una ordenación independiente, aún situada entre terrenos de los hermanos Hipolito Violeta Jose Carlos , que hubiera requerido impugnar el Plan de Extensión de 1964, el que definió las distintas áreas urbanizables. Su persistencia en tal propósito, incluso con ocasión de resoluciones menores, quizá les haya conducido en ocasiones a planteamientos demasiado abstractos y formalistas, al margen de su significación real en el orden de los hechos, lo que explicaría en parte el poco éxito de sus recursos.
Se hacen estas observaciones sin ningún propósito valorativo, desde luego, que en nada ayudaría a la decisión a adoptar en estos autos, sino simplemente para poner de manifiesto el riesgo de·que los conflictos continúen después de dictada esta resolución, una eventualidad que sólo los interesados podrían prevenir, dadas sus relaciones y su directo conocimiento de los datos, pues los Tribunales solo pueden pronunciarse en los litigios según la medida y los términos en les sean planteados.
Séptimo: Volviendo al hilo de la sentencia apelada, en ella se acoge la petición de anulación global del Proyecto de Compensación, tal cómo se solicitó en el escrito de demanda, simplemente por falta de adaptación previa del Plan Parcial de 1979 a las Normas Subsidiarias de 1987, como también parecían opinar los Arquitectos que dictaminaron en la instancia.
En la cláusula complementaria 2 de los Convenios, sin embargo, se trató de las modificaciones del planeamiento sólo para caso de retraso en la publicación de las Normas Subsidiarias que iban a incorporarlos, previendo así la aplicación directa de éstas.
No se aducen tampoco en la demanda razones concretas para exigir la previa adaptación del Plan Parcial, sino alusiones genéricas a la necesidad de un engarce entre las normas y el proyecto de compensación, en una suerte de razonamiento conceptual que en este caso conduciría, aunque pudiera estar bien hecho, a la anulación sin más de un otorgamiento tan complejo como un proyecto de compensación.
Por eso este Tribunal estima procedente, evitando así declaraciones de signo absoluto, estimar nulo el proyecto de compensación solo en cuanto las Normas Subsidiarias -eran bastante completas- y el Plan Parcial de 1979 no fueren suficientes para su redacción.
Y ello hace ahora necesario pronunciarse sobre las peticiones subsidiarias de la demanda, empezando por los costos de urbanización.
Octavo: Esta absolutamente conforme este Tribunal, en cambio, con la apreciación de la Sala sobre la insuficiente justificación de los costos generales de la urbanización, que superan en el Proyecto la importante suma de 4.034 millones de·pesetas, con precisa distribución además entre cuatro los cuatro sectores del plan. Y es que ni siquiera se conoce cuál de los proyectos de urbanización existentes en el Ayuntamiento -ninguno llegó a ser aprobado- fue el efectivamente ejecutado. Por otra parte, la presencia en la Junta de la empresa urbanizadora debería permitir una justificación precisa de los gastos.
También está de acuerdo este Tribunal en que los costos de canalización de los barrancos, que estaba ya en su última fase al aprobarse el Plan Parcial, no deben figurar en el Proyecto de Compensación. Y es que abundando en los criterios de la sentencia, el convenio de 4 de diciembre de 1971 constituía sin duda una parcialmente recogida en el otorgamiento de manera que la distribución ahora de su importe según criterios del Proyecto de Compensación podría afectar a los términos de lo entonces convenido, alcanzando además, aunque no sea de manera significativa, a quienes no fueron parte en el contrato.
Por lo que se refiere a los costos atribuibles al aprovechamiento cedido a la Corporación municipal, es cierto que esté Tribunal se ha pronunciado por su exigencia, pero en supuestos en que se trataba de adjudicaciones de terrenos en la misma área de actuación. Una solución distinta es inevitable, sin embargo, caso de aceptarse la regularidad de la operación, cuando por el aprovechamiento municipal se procede a la construcción de una obra pública o a la cesión de terrenos en un area distinta, porque el Ayuntamiento no percibiría beneficio alguno por la urbanización en la de procedencia y tendría que abonar sus costos en·la de destino.
Noveno: La sentencia de instancia rechaza en breves párrafos -y con acierto- la pretensión de los recurrentes de que se les adjudiquen las parcelas necesarias para una edificabilidad de 106.250 m2, en los términos más arriba expuestos, por el simple mecanismo de aplicar un coeficiente de 0,25m2/m2 a la superficie bruta de sus terrenos. Y aunque tendría que ser la pretensión principal de su demanda, la realidad es que D. Marcos y Dª Macarena no interpusieron recurso de apelación ni se adhirieron·después a la interpuesta por los entonces demandados.
Por otra parte, la sentencia expone después con detalle la forma que en el Proyecto se determinan las 192.697 unidades de aprovechamiento, cuyo origen se decía en la demanda desconocer. Y de ahí, pasa la sentencia a criticar la forma en que se determina el aprovechamiento medio, estimando que en este caso debe prescindirse de los coeficientes de sector, aunque no habían sido objeto de crítica por los recurrentes.
Es de suponer que los litigantes, sin permanecer en el ámbito del razonamiento abstracto, habrán ponderado la posible incidencia del criterio de la sentencia en sus respectivas pretensiones. Por lo que se refiere a los recurrentes, sin embargo, en su escrito oponiéndose a la apelación se limitan a decir al respecto que como "existen sobradas y poderosas razones para que se anule el Proyecto de Compensación .....no creemos necesario profundizar en este tema, que diferimos al más ilustrado -es de agradecer conocimiento de la Excma. Sala a la que tenemos el honor de dirigirnos".
Décimo: la cuestión parece, sin embargo, más compleja -o sencilla- de cuanto resulta de la sentencia y de los escritos de apelación.
Ante todo, si se hubiera procedido a adaptar el Plan de Extensión del 64 a la Ley del Suelo del 75, como exigía la primera de sus disposiciones transitorias, se hubiera determinado el aprovechamiento de su superficie total y él de cada uno de sus sectores, aunque la primera de las cifras seguramente no hubiera podido tener aplicación práctica, dado el grado de desarrollo que parece que ya habían alcanzado los distintos planes parciales.
Era necesario, por tanto, fijar sólo el aprovechamiento medio atribuible a "Campo Internacional", una ·posibilidad que el art. 105 de la·Ley admite incluso tratándose de suelo urbano. Y dentro de "Campo Internacional" tampoco está excluida legalmente desde esta perspectiva la posibilidad de establecer unos coeficientes sectoriales -entendiendo el término "sector" al margen del sentido técnico después adquirido"-, siempre que se propicie una mejor distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, máxime en un área tan extensa como la de "Campo Internacional".
Undécimo: Lo realmente significativo en este caso es, por otra parte, que la fijación del aprovechamiento medio, una determinación propia del planeamiento, se hiciera en el Proyecto de Compensación, un acto de ejecución, y modificando los coeficientes zonales y sectoriales del Plan Parcial de 1979. Y es que en este punto si que era necesaria la adaptación del Plan a las Normas Subsidiarias o la aprobación de otro instrumento de planificación.
Y por si todo ello no fuera suficiente, el Proyecto de Compensación, aunque llegara a fijar sus propios coeficientes, después prescinde por completo de ellos al determinar los aprovechamientos individuales, y se limita a distribuir el total en proporción a las superficies aportadas, creando así una grave incertidumbre sobre la procedencia de sus conclusiones, aunque hayan sido asumidas por D. Ángel Jesús y Dª Asunción .
Duodécimo: Procede desestimar, por tanto, ambos recursos de apelación, aunque este Tribunal no participe en todos los razonamientos de la sentencia de instancia, en los términos más arriba indicados, no obstante su denso y minucioso análisis de las cuestiones planteadas en autos.
Y en virtud de las razones expuestas,
Que desestimamos, en los términos recogidos en el cuerpo de esta resolución, las apelaciones interpuestas por D. Hipolito y por "Hijos de Francisco López Sánchez, S.A." contra la sentencia dictada el 5 de marzo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria en su recurso 477/87 ; sin declaración sobre costas.
Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y pronunciada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Antonio Nabal Recio, Magistrado ponente en estos autos; de lo que, como Secretaria, certifico.
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