STS 319/2019, 12 de Marzo de 2019

Por la representación procesal de <<Plataforma de Regantes y Usuarios de la Cabecera del Segura>> se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, el cual fue admitido por la Sala. Reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó al procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que la Sala <<[...] declare la nulidad del Anexo X, Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura (en adelante PHDS), del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero.

De manera subsidiaria, y solo en el caso de que no prospere el motivo de impugnación relativo a la incompetencia del órgano que ha aprobado el PHDS, esta demanda se dirige contra los siguientes preceptos del PHDS: Art. 2, art. 8.10 y apéndice 1, art. 14.2 y art. 14.4, art. 35.3 y art. 35.4, art. 36, art. 48.4, art. 50.1, art. 50.2, Tabla, en lo relativo a las masas de agua subterránea 070.001 "Corral Rubio", 070.002, "Sinclinal de la Higuera", 070.004 " Boquerón", 070005 "Tobarra-Tendera-Pinilla", 070.006 "Pino", 070007 "Conejeros-Albatana", 070.008 "Ontur", 070.011 "Cuchillos-Cabras", 070.021, "El Molar", art. 50.2 Tabla, en lo relativo a la masa de agua 070.009 "Sierra de la Oliva", y Tablas 161, 272 y 276 de la Memoria en la medida en la que califican como malo el estado químico de las masas de agua subterránea 070.001 "Corral Rubio", 070.002, "Sinclinal de la Higuera", 070.004 "Boquerón", 070.005 "Tobarra-Tendera-Pinilla" y 070.011 "Cuachillos-Cabras"».

Conferido traslado del escrito de demanda a las partes recurridas, la Abogada del Estado, en la representación que ostenta, la contestó interesando que la Sala dicte <<[...] Sentencia desestimando en su integridad la mencionada demanda con expresa imposición de costas a la parte actora>>.

Por auto de 26 de abril de 2017 se acordó recibir a prueba el recurso y una vez practicada la propuesta y admitida, mediante resolución de 7 de junio de 2017, se dio traslado a las partes litigantes por el plazo diez días sucesivos para formular escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado por todas ellas con el resultado que puede verse en autos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 6 de marzo del presente, en cuyo acto tuvo lugar su celebración .

Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta y Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.

La recurrente «Plataforma de Regantes y Usuarios de la Cabecera del Segura», circunscribe su impugnación, según resulta de su escrito de demanda, al Anexo X del citado Real Decreto, relativo a las disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura, solicitando en el suplico de dicho escrito que se declare la nulidad total de dicho Anexo y, subsidiariamente, de lo siguiente: «Art. 2, art. 8.10 y apéndice I, art. 14.2 y art. 14.4, art. 35.3 y art. 35.4, art. 36, art. 48.4, art. 50.1, art. 50.2, Tabla, en lo relativo a las masas de agua subterránea 070.001 "Corral Rubio", 070.002, "Sinclinal de la Higuera", 070.004 " Boquerón", 070005 "Tobarra-Tendera-Pinilla", 070.006 "Pino", 070007 "Conejeros-Albatana", 070.008 "Ontur", 070.011 "Cuchillos-Cabras", 070.021, "El Molar", art. 50.2 Tabla, en lo relativo a la masa de agua 070.009 "Sierra de la Oliva", y Tablas 161, 272 y 276 de la Memoria en la medida en la que califican como malo el estado químico de las masas de agua subterránea 070.001 "Corral Rubio", 070.002, "Sinclinal de la Higuera", 070.004 "Boquerón", 070.005 "Tobarra-Tendera-Pinilla" y 070.011 "Cuachillos-Cabras"».

Sostiene la recurrente la nulidad de la totalidad del indicado Anexo X, apreciando en su aprobación nulidad de pleno derecho por haber sido aprobado por órgano incompetente al encontrarse el Gobierno en funciones en el momento de aprobación del Real Decreto 1/2016.

Cita al efecto como infringido el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , que previne lo siguiente:

1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

b) Plantear la cuestión de confianza.

c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales

.

Tras referir como hecho notorio que tras las elecciones generales de 20 de diciembre de 2015 el Gobierno de la nación cesó, encontrándose en funciones el día 8 de enero de 2016, día en que fue aprobado el Real Decreto impugnado, considera, después de trascribir el apartado 3 del trascrito artículo 21, que el contenido de los planes hidrológicos de cuenca establecido en los artículos 42 y 43 del Real Decreto-legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, «excede en mucho de la naturaleza de decisión puramente administrativa», incardinable en el despacho ordinario, para lo que faculta el artículo 21 , y ello en cuanto el Real Decreto constituye la plasmación de determinadas opciones de política hidráulica.

Añade que la aprobación del Plan Hidrológico no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el citado artículo 21.3 y que habiéndose aprobado por Real Decreto 594/2014, de 11 de julio, el Plan Hidrológico de la Demarcación del Segura , esto es, meses antes a la aprobación del Plan ahora impugnado, su mantenimiento en vigor no hubiera producido vacío normativo alguno.

El Abogado del Estado, en oposición a la argumentación y pretensión expuesta de la recurrente, alega que de acuerdo con el artículo 83 del Reglamento de Planificación Hidrológica compete al Gobierno, mediante Real Decreto, la aprobación de los planes hidrológicos, y que de acuerdo con lo que se informó a todos los interesados en las reuniones de seguimiento, se consideró que el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre , facultaba al Gobierno para la aprobación de la revisión de los planes hidrológicos, por cuanto concurrían las circunstancias previstas en dicho artículo.

Es oportuno indicar, en contestación al primer argumento utilizado por la Abogacía del Estado en su escrito de contestación, que el tema de debate no se circunscribe a si el Gobierno de la Nación es o no competente para aprobar los planes hidrológicos, sino a si un Gobierno en funciones puede o no aprobarlos.

También en respuesta al segundo argumento utilizado por la defensa de la administración, conviene indicar que la solución a la cuestión competencial planteada exige interpretar el artículo 23, careciendo de toda relevancia jurídica que se hubiera informado a todos los interesados en las reuniones de seguimiento (interesados y reuniones que, por cierto, no se concretan), que se consideró aplicable el artículo 21.3 por concurrir las circunstancias previstas en el mismo, circunstancias que a falta de mayor concreción por la Abogacía del Estado, impiden entender que si lo que sostiene es que la aprobación de la revisión de los planes hidrológicos entra dentro del concepto de «despacho ordinario» o si lo que pretende invocar es que nos encontramos ante un supuesto de urgencia debidamente acreditada o de probado interés general justificativo.

La cuestión que aquí se plantea ha sido examinada por la Sala en diversas ocasiones, siendo la más semejante la contemplada en la sentencia de 27 de diciembre de 2017 (recurso 5058/16 ), en el que se impugnaba el Real Decreto 389/16, que aprobó el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

Como entonces, hemos de partir de la doctrina establecida por la Sala en la sentencia del Pleno de 2 de diciembre de 2005 (RC 161/2004 ), en relación con el artículo 21.3 de la LOFAGE :

A tal efecto se indica que «[...] el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo. La Constitución es tajante, ordena al Gobierno que continúe ejerciendo sus funciones tras su cese y no excluye expresamente ninguna de entre las que quiere que sigan siendo ejercidas. Se comprende sin dificultad que España no puede quedarse sin Gobierno ni siquiera unas horas. También que el hecho de que no se establezcan constitucionalmente limites explícitos a la actuación del Gobierno en funciones no quiere decir que no existan pues la propia naturaleza de esta figura, cesante y transitoria, conlleva su falta de aptitud para ejercer la plenitud de las atribuciones gubernamentales. Sin embargo, el silencio del artículo 101 del texto fundamental sobre las eventuales restricciones del cometido del Gobierno en funciones después de haber impuesto su existencia e, incluso, el hecho de que no se remita a tal efecto a la Ley, a diferencia de lo que hace en otras hipótesis, nos han de advertir sobre el sumo cuidado con el que ha de afrontarse la tarea de definir qué es lo que no puede hacer».

Se valoran en dicha sentencia los distintos supuestos en que se produce la situación de un Gobierno en funciones, poniendo de manifiesto que puede darse el caso de permanecer en funciones durante un largo periodo de tiempo, circunstancia que concurre en este caso en el que la situación se prolongó desde octubre de 2015 a noviembre de 2016, y en cuanto al alcance de las limitaciones señala que, «La Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones. No obstante, nos facilita el criterio para distinguir cuáles son los confines dentro de los que debe moverse, fuera de los casos en que la urgencia determine la necesidad de su intervención, pues la habilitación para resolver sobre estos últimos va implícita en la propia imposición de su existencia. El criterio al que nos referimos es el que resulta de la función constitucional del Gobierno. De la que ha de desempeñar el que está en plenitud de sus facultades tras haber completado el proceso de su formación. Esa función no es otra que la dirección de la política interior y exterior y, en estrecha relación con ella, la defensa del Estado. Esos son los cometidos con los que el artículo 97 de la Constitución singulariza la función gubernamental y para cuya realización atribuye al órgano Gobierno la dirección de la Administración Civil y Militar y le encomienda la función ejecutiva y la potestad reglamentaria...Pues bien, si esto es lo que debe hacer el Gobierno que se forma, es, al mismo tiempo, lo que no puede hacer el Gobierno en funciones porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Gobierno.

Así pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar».

Y desde estas consideraciones la referida sentencia delimita el concepto de «despacho ordinario de asuntos» en los siguientes términos:

De cuanto acabamos de decir en el fundamento anterior se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política.

De este modo entendida, o sea interpretada conforme a la Constitución, se despejan las dudas que pudiera ofrecer la conformidad con el texto constitucional de las normas legales que sujetan a límites la actuación del Gobierno en funciones cuando aquél no ha dispuesto expresamente ninguno. Por lo demás, situados en esta perspectiva, es posible apreciar que el mismo legislador asume esa interpretación porque en el apartado quinto del artículo 21 se preocupa por prohibir al Gobierno en funciones aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del estado (a) y presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado (b). Es decir, la Ley prohíbe al Gobierno en funciones utilizar los principales instrumentos de orientación política, pues los Presupuestos Generales del Estado no son sino la traducción en términos de ingresos y gastos de la dirección política que el Gobierno quiere llevar a la práctica en el ejercicio de que se trate. Y las leyes que, según el Preámbulo de la Constitución, son la expresión de la voluntad popular proceden casi exclusivamente de la iniciativa gubernamental, introducen en el ordenamiento jurídico las normas que responden a las orientaciones que prevalecen en el electorado y, por tanto, en las Cortes Generales. Por eso, son uno de los cauces típicos de expresión de la orientación política decidida por el Gobierno y asumida por las Cortes Generales.

A parecidos resultados conduce, por lo demás, el apartado sexto de este artículo 21 de la Ley 50/1997 , que dejaren suspenso las delegaciones legislativas mientras el Gobierno esté en funciones por haberse celebrado elecciones generales. Además, este apartado es relevante porque introduce en la regulación legal una diferencia de régimen jurídico en atención a la causa determinante de la entrada en funciones del Gobierno. Circunstancia esta que refuerza las consideraciones antes realizadas sobre la necesidad de examinar caso por caso y asunto por asunto los que han de considerarse incluidos en el despacho ordinario y los que, por quedar fuera de él, no pueden ser abordados por el Gobierno en funciones de no existir urgencia o demandarlo el interés general contemplado en el artículo 21.3 de este texto legal . La aprobación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, el ejercicio de la iniciativa legislativa y la emanación de los decretos legislativos no son los únicos actos de orientación política prohibidos al Gobierno en funciones. La misma Ley 50/1997, en el apartado cuarto de su artículo 21 , veda al Presidente en funciones proponer al Rey la disolución de una o de ambas cámaras de las Cortes Generales, presentar la cuestión de confianza o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, todos ellos actos de clara orientación política. Esto significa que la línea divisoria entre lo que el Gobierno en funciones puede y no puede hacer no pasa por la distinción entre actos legislativos y no legislativos, sino por la que hemos señalado entre actos que no conllevan dirección política y los que la expresan.

Por tanto, la misma Ley 50/1997 responde a los criterios que, a juicio del Pleno de la Sala, presiden la concepción constitucional del Gobierno en funciones. Criterios que, por lo demás, se confirman viendo las cosas desde otra perspectiva. En efecto, asumir la tesis del recurrente supondría situar al Gobierno de España en una posición de precariedad tal que podría impedir o dificultar que ejerciera los cometidos que la Constitución le ordena realizar, pues en pocos actos gubernamentales están ausentes las motivaciones políticas o un margen de apreciación.

En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse

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Pues bien, la aplicación de dichos criterios al caso y como ya señalamos en la referida sentencia de 27 de diciembre de 2017 , lleva a considerar, en primer lugar, que la aprobación del planeamiento se produjo en el ámbito de un largo periodo de Gobierno en funciones, que se inició con el Real Decreto 977/2015, de 26 de octubre (BOE del día 27), por el que se disolvieron el Congreso de los Diputados y el Senado y se convocaron elecciones generales, y terminó con la publicación del Real Decreto 417/2016, de 3 de noviembre, por el que serían nombrados los Ministros del nuevo Gobierno, tras haber sido precisa una segunda convocatoria electoral mediante Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, periodo de tiempo en el que finalizaban los plazos establecidos para la adopción de la disposición impugnada.

En segundo lugar se trata de una revisión del planeamiento hidrológico que responde a la previsión legal de revisión sexenal establecida al efecto y en cumplimiento y persecución de los objetivos establecidos en la normativa comunitaria e interna, de manera que no responden a una iniciativa política del Gobierno ni a criterios de dirección política en la materia, sino que es la normativa aplicable la que orienta la política del agua, sin perjuicio del ámbito de discrecionalidad que en su desarrollo corresponda a quien ejerce la potestad reglamentaria, que no puede identificarse con el establecimiento de nuevas orientaciones políticas y que, por ello, como indica la sentencia del Pleno que se ha transcrito, no comporta la exclusión del ámbito del «despacho ordinario de asuntos».

Por las mismas razones las decisiones adoptadas en la norma impugnada no comprometen ni impiden las decisiones que en el ejercicio de sus funciones deba adoptar el nuevo Gobierno surgido de las elecciones generales, que, entre otros extremos, podía proceder a la derogación de la norma reglamentaria que nos ocupa y que este caso, incluso, fue del mismo signo político que el que aprobó la norma objeto de recurso.

Por todo ello y en estas circunstancias el Real Decreto impugnado puede considerarse incluido en el ámbito del «despacho ordinario de asuntos», lo que determina la desestimación de esta primera causa de nulidad que se invoca por la parte recurrente.

Los artículo 2 y 8, apartado 10, del Anexo X del Real Decreto 1/2016 , que lleva por título <<Disposiciones Normativas del Plan Hidrológico de la Demarcación del Segura>>, se impugnan por la recurrente, junto con el Apéndice 1 de dicho Anexo, al considerar la indicada parte que vulneran los artículos 14.2 y 42.1.a ) y d') del Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante TRLA), aprobado por Real Decreto-legislativo 1/2001, de 20 de julio, los artículos 4 , 13 , 17 y 19 del Reglamento de Planificación Hidrológico , aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio (en adelante RPH), y los apartados 3.5.1, 7.2 3.5.2 de la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2656/2008, de 10 de septiembre.

Entiende la Plataforma de Regantes y Usuarios de la Cabecera del Segura (en adelante PRUCS) que los artículos referenciados del Plan Hidrológico de la Demarcación del Segura (en adelante PHDS) no incluyen la preceptiva determinación de los sistemas de explotación.

El artículo 2 del Anexo X del PHDS, con el título «Definición de los sistemas de explotación de recursos», previene lo siguiente:

1. Dentro del ámbito territorial del presente Plan descrito en el artículo 1, se define un sistema de explotación único para toda la demarcación, que considera en forma agregada, esquemática y apta para ser abordada mediante técnicas de análisis de sistemas, la totalidad de sus unidades de demanda, sus fuentes de suministro y las redes básicas para la captación, almacenamiento y conducción de las aguas entre unas y otras.

2. La existencia de un sistema de explotación único es consecuencia del elevado grado de interconexión hidráulica que presentan la práctica totalidad de las zonas territoriales del ámbito del plan y la existencia de recursos complementarios o alternativos de orígenes distintos que se aplican sobre las mismas superficies o que se destinan a atender las mismas demandas.

3. La adopción de un sistema de explotación único no supone por sí misma la consideración de que cualquier recurso con el que cuenta la demarcación pueda ser adscrito a la atención de cualquier demanda. Los distintos aprovechamientos existentes en la demarcación se encuentran sometidos al régimen concesional y normativo vigente, y su garantía de suministro se halla vinculada a su título de derecho y retorno ya la procedencia del recurso para cada aprovechamiento utilizado

.

Se infiere del precepto, sin dificultad alguna, que en él se establece un sistema de explotación único, lo que se reitera en el Apéndice 1 en análogos términos a los del apartado 1 del citado artículo 2.

Consecuencia del previsto sistema de explotación único, el artículo 8 del Anexo, bajo el título «Orden de preferencia entre diferentes usos y aprovechamientos», previene en su apartado 10, único que se invoca como impugnado, que «Para la gestión de los diversos aprovechamientos se faculta a la Confederación Hidrográfica del Segura para la explotación global conjunta de todos los recursos hídricos, ejerciéndose esa facultad con respecto a los títulos de derecho de que se disponga y sin perjuicio del necesario control según sus correspondientes orígenes y regímenes jurídicos y económico-financieros, facilitándose de este modo las permutas físicas entre las aguas de distintos orígenes».

Por su parte el artículo 14 del TRLA, relativo a los principios rectores de la gestión en materia de aguas, recoge entre otros, concretamente en su apartado 2º, el «Respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico», para ya en el artículo 42, bajo la rúbrica «Contenido de los planes hidrológicos de cuenca», establecer como contenido obligatorio, en el apartado 1, subapartado a).d'), «La definición de un sistema de explotación único para cada plan, en el que, de forma simplificada, queden incluidos todos los sistemas parciales, y con el que se posibilite el análisis global de comportamiento».

La normativa legal expuesta, tal como resulta de su lectura, lo que exige es que en ese sistema de explotación único queden incluidos todos los sistemas parciales de forma tal que posibilite el análisis global del comportamiento (artículo 42.1.a).d')).

Pues bien, mal puede sostenerse que las determinaciones de los artículos 2 y 8.10 del Anexo X de la norma reglamentaria impugnada, o su Apéndice 1, trasgreden la normativa invocada como infringida.

La exigencia del apartado 1 del artículo 2, también en el apéndice 1, relativa a que en la definición del sistema de explotación único se considere «[... en forma agrupada, esquemática y apta para ser abordada mediante técnicas de análisis de sistemas, la totalidad de sus unidades de demanda, sus fuentes de suministro y las redes básicas para la captación, almacenamiento y conducción de las aguas entre unas y otras», cumple, sin duda, con la previsión legal con independencia de que utilice el término «sistemas parciales», cuya definición no se exige en la ley, y sí solamente su respeto. Si alguna duda hubiere se disipa con la previsión del apartado 3 del artículo 2, acreditativa de un respeto a las singularidades que puedan presentar los sistemas parciales.

No deja de ser reveladora de la ausencia de razón que asiste a la recurrente la circunstancia de que en el desarrollo argumental del motivo nada invoque en relación a que la regulación del PHDS impide un análisis global del comportamiento. Es más, los argumentos de los siguientes motivos impugnatorios, en especial los relativos a concretas masas de agua, descubren la inexistencia en el planeamiento de obstáculos a un análisis global que es lo que, en definitiva, exige el texto legal.

La recurrente prefiere apoyar su impugnación en una crítica al apartado 2 del artículo 2 del PHDS que en modo alguno podemos compartir.

En dicho precepto se justifica la existencia de un sistema de explotación único, sin que en ningún momento se sostenga, como parece entender la recurrente, una interconexión absoluta de las distintas zonas que integran el sistema único, lo que se contempla es un «elevado grado de interconexión hidráulica», esto es, excepciones a una interconexión total o singularidades que el citado artículo 2 manifiesta querer respetar.

Si con relación a lo que la recurrente denomina «sistema del sureste de Albacete» el PHDS impide el conocimiento real de su balance hídrico, o supone una vulneración de los principios rectores de la gestión del agua, como son los de economía del agua, eficacia, respecto a los sistemas hidráulicos, restauración de la naturaleza, satisfacción de demanda, equilibrio y desarrollo regional, no será consecuencia de la previsión del artículo 2 o de la del artículo 8.10 del PHDS, en todo respetuoso con la previsión legal.

Ni dichos preceptos impiden conocer el real balance hídrico ni vulneran los principios rectores del agua referenciados, ni, obviamente, suponen un subterfugio para impedir el aprovechamiento de los recursos subterráneos en el sureste de Albacete bajo el pretexto de estar sobreexplotados o en riesgo, ni mucho menos que ese subterfugio, como sin apoyo alguno se sostiene, esté dirigido a extraer el agua de esos mismos acuíferos con destino a los regadíos de la vega de Murcia.

Si la regulación específica del PHDS supone lo que la recurrente denuncia, habrá de examinarse en atención a los demás motivos impugnatorios, pero no en atención al ahora examinado en tanto que los artículos impugnados del PHDS y su Apéndice 1 son respetuosos, insistimos en ello, con la legalidad.

El artículo 14 del PHDS, apartados 2 y 4, se impugna por la recurrente en el entendimiento de que vulnera los artículos 42.1.c') del TRLA, y el artículo 11 del RPH.

Entiende la plataforma recurrente que los apartados 2 y 4 del artículo 14 del Anexo X del PHDS no contabilizan, como exigen los citados artículos 42.1.c') y 11, la totalidad de los recursos que alimentan almacenamientos subterráneos de agua.

Dicen así los apartados 2 y 4 del indicado artículo 14, bajo el epígrafe «Asignación de recursos precisos y demandas actuales y futuras»:

2. Los recursos naturales propios de la demarcación se han cuantificado en el Plan, para la serie hidrológica 1980/81-2011/12, en la cantidad de 854 hm3/año. De ellos los vinculados a las masas superficiales y subterráneas drenantes al río Segura y sus afluentes son 740 hm3/año y 144 hm3/año los que lo hacen a las ramblas costeras o al mar.

[...]

4. De acuerdo con los balances realizados en este Plan Hidrológico y dando cumplimiento al régimen de caudales ecológicos, el déficit anual medio de la cuenca del Segura para el horizonte 2021 es de 400 hm3/año, en el supuesto de una aportación por el trasvase Tajo-Segura equivalente a la media histórica del periodo 1980/81-2011/12. El déficit se encuentra asociado a la sobreexplotación de los recursos subterráneos y a la infradotación de cultivos

.

En efecto el artículo 42.1.a).c') del TRLA establece como contenido obligado de los planes hidrológicos de cuenca, entre otros «[...] el inventario de los recursos superficiales y subterráneos incluyendo sus regímenes hidrológicos y las características básicas de la calidad de las aguas».

Por su parte el artículo 11 del RPH, con el título «Inventario de recursos hídricos naturales» expresa que «[...] por inventario de recursos hídricos naturales se entenderá la estimación cuantitativa, la descripción cualitativa y la distribución temporal de dichos recursos en la demarcación hidrográfica. En el inventario se incluirán las aguas que contribuyan a las aportaciones de los ríos y las que alimenten almacenamientos naturales de aguas, superficiales y subterráneos».

En el argumentario del motivo considera la recurrente que el PHDS parte de una infravaloración de los recursos naturales propios de la cuenca, producida por una elaboración del inventario de recursos con errores metodológicos y técnicos que acredita el informe pericial confeccionado a su instancia.

Se dice en el indicado motivo, con base en el informe pericial, (1) que no se ha tenido en cuenta en el PHDS la existencia en la cabecera del Segura de recursos hídricos subterráneos de dinámica compleja en el tiempo y sometidos a confinamientos, distintos de aquéllos que acaban drenando a cauces fluviales y/o manantiales; (2) que el empleo del modelo matemático «SIMPA» no permite lograr un balance hídrico realista, dado el gran dimensionado de los medios acuíferos disponibles en el ámbito; (3) que en el PHDS se incurre en errores metodológicos derivado de la inexistencia de una red de estaciones pluviométricas en la cabecera del Segura, que al impedir hallar el valor relativo de precipitación ha obligado a aplicar un método matemático no válido hidrológicamente, y derivado también de aplicar un valor de evapotranspiración que se encuentra sobredimensionado.

Todo ello lleva a la recurrente a calificar que la cuantificación de los recursos disponibles en el PHDS es inverosímil.

También este segundo motivo impugnatorio debe desestimarse.

No repara la recurrente en que el control jurisdiccional de una disposición normativa alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad ( artículo 9.3 de la Constitución ), según establece el artículo 52 de la Ley 30/2015 , y que son los delimitadores sustantivos y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito de control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, ...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Pues bien, en atención a la consideración expuesta el motivo debe desestimarse, máxime cuando esa consideración adquiere singular relevancia en los supuestos en que la disposición impugnada responde al planeamiento de un sector de interés general que por su naturaleza se proyecta sobre una pluralidad de intereses, en el que la decisión plasmada en la norma impugnada viene determinada por la finalidad de conseguir los objetivos establecidos legalmente, siguiendo el procedimiento específicamente previsto, objetivos que condicionan, igualmente, la valoración de los intereses afectados y, por lo tanto, el alcance de las concretas pretensiones ejercitadas por los titulares de los mismos.

Pero es que además, admitiendo, como dice el perito, que un balance hídrico será tan realista y útil como lo sean los datos empleados para lograrlo, es de advertir que el extenso informe pericial (158 páginas), si bien contiene una fundamentada crítica a la metodología seguida (método SIMPA), centrada esencialmente en la posibilidad de la existencia de recursos hídricos subterráneos más allá de los que procedan de la recarga anual por mor de una infiltración eficaz «lluvia útil» procedente de la pluviometría, y en la también posibilidad, por ser más adecuada para aguas subterráneas, de planificar más allá de un año hidrológico, no lleva a la convicción de la infracción que se sostiene en el PHDS de los recurso naturales propios de la cuenca.

Con la precisión, en primer lugar, que en el artículo 3 del RPH se definen los recursos disponibles de aguas subterráneas como «el valor medio interanual [...] asociados», y ello para resaltar que en el precepto se está al «valor medio interanual», cuyo cuestionamiento parece realizarse desde una óptica estrictamente científica y en términos de generalidad que por tales no son instrumentos válidos, y que esa valoración interanual está respaldada por el artículo 2.27 de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , al definir en el artículo 2, apartado 25, los recursos disponibles de aguas subterráneas como «el valor medio interanual [...] asociados», en respuesta a las demás objeciones invocadas en el escrito de demanda cumple indicar, aunque lo hagamos de forma concisa: 1) que los recursos hídricos subterráneos de dinámica compleja en el tiempo y sometidos a confinamiento a los que se refiere la recurrente, precisamente por sus características, caso de acreditarse su real existencia, lo que no se consigue con meras referencias científicas no acompañadas de su correspondiente ajuste a la realidad, no pueden computarse; 2) que a falta de concreción por la recurrente, no hay razón para cuestionar que las estaciones meteorológicas existentes en Albacete son las que indica el Abogado del Estado: 73, de las cuales 3 son automáticas, como tampoco la hay para cuestionar la suficiencia de dichas estaciones para la finalidad perseguida; 3) que para hallar aquella lluvia que no se evotraspira habrá que estar, entre otros datos, como dice el perito, a valoraciones o cuantificaciones correctas de precipitación y temperatura, pero al mismo tiempo afirmar que además de que ese es el método seguido en el PHDS, no hay justificación probatoria suficiente para cuestionar la corrección de los valores barajados, expresados en la tabla 9 del anejo II (precipitación media de 374,87 mm. y evaporatraspiración real de 335,04 mm.) en términos próximos, por cierto, como hace ver la Abogacía del Estado, al Libro Blanco del Agua del Ministerio de Medio Ambiente del año 2000, y a los considerados en el Plan Hidrológico de la Demarcación del Júcar.

Sostiene la recurrente que los apartados 3 y 4 del artículo 35 del Anexo X del RHDS vulnera el artículo 40.1 del TRLA.

Dicen así los apartados 3 y 4:

3. Con carácter general, no se otorgarán concesiones ni autorizaciones que impliquen la asignación de nuevos volúmenes de agua subterránea o el incremento en la demanda real de las explotaciones existentes como consecuencia de un cambio en sus características esenciales.

4. Excepcionalmente, podrán otorgarse estos nuevos volúmenes para:

a) La satisfacción de demandas existentes y consolidadas de abastecimiento que no puedan ser satisfechas mediante otros recursos.

b) Los aprovechamientos de menos de 7.000 m3/año a los que se refiere el artículo 54.2 del TRLA, conforme a lo establecido en el artículo 40.

c) la regularización de aprovechamientos consolidados, conforme a lo dispuesto en el artículo 36.

d) Las previsiones de los apartados 11 y 12 respecto a acuíferos costeros con balance positivo que drenen al mar.

e) La creación de regadíos sociales, conforme a lo establecido en el artículo 15

.

La argumentación de la indicada parte se circunscribe a calificar como no razonable que, existiendo recursos subterráneos suficientes, no se permita, salvo casos excepcionalísimos, el acceso al recurso en aquellas zonas de la demarcación que cuentan con un nivel de renta inferior a la media nacional y cuya principal actividad económica, por no decir la única, es la agricultura, mientras que simultáneamente permite la legalización de regadíos en la parte baja de la cuenca, cuyo nivel de renta es manifiestamente superior y cuyas fuentes de riqueza son mucho más dispersas.

En efecto, tal como sostiene la recurrente, el artículo 40.1 del TRLA, al disponer que «La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales», marca unos objetivos que han de cumplirse por imperativo legal.

Pero en eso termina nuestra conformidad con el argumentario del motivo.

El objetivo de satisfacción de las demandas de agua ha de compaginarse o, mejor, adecuarse, a los demás objetivos generales previstos en el precepto legal, y es precisamente esa necesidad de adecuación lo que determina que para la Demarcación del Segura se establezca un régimen restrictivo a la hora de otorgar nuevas concesiones y autorizaciones.

La argumentación del motivo parte de un error de principio, cual es sentar como punto de partida la existencia de recursos subterráneos suficientes para satisfacer la demanda, remitiéndose al efecto a lo que se sostiene en el anterior: la infravaloración palmaria en el PHDS de los recursos subterráneos de la demarcación del Segura.

Pues bien, desestimándose al analizar el motivo precedente la infravaloración de los recursos subterráneos, el que ahora examinamos cae por su base.

Sin duda sería ilógico que en el caso de recursos hídricos suficientes se estableciera un régimen restrictivo de concesiones y autorizaciones, pero al no ser ese el supuesto de autos, el motivo no puede acogerse.

El artículo 36 del Anexo X del PHDS, también objeto de impugnación por la Plataforma recurrente, previene en sus tres primeros apartados, únicos de interés para resolver el motivo impugnatorio, lo siguiente:

1. Son usos consolidados aquellos que puedan acreditar su existencia con anterioridad al 21 de agosto de 1998, al ser la fecha en la que entró en vigor el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, por el que se aprobaron los primeros planes hidrológicos de cuenca. Los regadíos que puedan acreditar su existencia en dicha fecha no tendrán la consideración de nuevos regadíos.

2. Se promoverá la regularización concesional de estos aprovechamientos con base en los nuevos recursos externos, o en su defecto y en el caso de los regadíos históricos y de los vinculados a las Vegas del Segura, a los propios de la cuenca que en dicha fecha se venían utilizando.

3. Para aquellos aprovechamientos distintos de los históricos y vinculados a las Vegas del Segura, actualmente en explotación, de manera transitoria y provisional, y para permitir el desarrollo de las medidas necesarias en los plazos previstos en el vigente Plan Hidrológico hasta que pueda procederse a la aportación de los distintos recursos externos que permitan dicha legalización con carácter definitivo, podrán otorgarse concesiones con cargo a los recursos de la cuenca en dicha fecha utilizados. Su otorgamiento vendrá condicionado al cumplimiento de:

a) Los objetivos medioambientales en las distintas masas de agua de la cuenca en el horizonte temporal que se establece en este Plan Hidrológico 2015-2021.

b) Las medidas adoptadas como consecuencia de las declaraciones de masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico, o en su caso de sobreexplotación

.

Argumenta dicha parte que al permitir la adquisición del derecho al uso de los recursos hídricos a través de la prescripción, vulnera lo dispuesto en los artículo 40 y 52 del TRLA, produciendo además un incremento de los desequilibrios interregionales.

El artículo 52 del TRLA, después de expresar en su apartado 1 que «El derecho al uso privativo, sea o no constitutivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa», previene en el apartado 2 que «No podrá adquirirse por prescripción el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico».

En efecto el artículo 52.2 impide la adquisición por prescripción del uso privativo del dominio público hidráulico, pero tal previsión legal no se vulnera por el artículo 36 del Anexo X del PHDS.

Ya el título del artículo 36 «Concesiones destinadas a la regularización de aprovechamientos», nos alerta de que lo que en él se contempla son concesiones y no reconocimientos derivados del instituto de la prescripción.

Pero es que si nos adentramos en el examen del contenido del artículo 36 lo que resulta es que su objetivo es la regulación de situaciones consolidadas a través de un régimen concesional, por cierto, a tenor del apartado 6 de dicho precepto, sin afectación de los recursos procedentes de los trasvases Tajo-Segura.

Debe tenerse en cuenta que respecto a los aprovechamientos a los que se refiere el artículo 36.1, el apartado 2 no solo previene la promoción de la regularización concesional, sino también que esa regularización concesional se realice con base a recursos externos o, en su defecto y en caso de los regadíos históricos y de los vinculados a las vegas del Segura, a los propios de la cuenca en que a dicha fecha se venían utilizando, esto es, en términos tales que no se alcanza a comprender la discriminación que se invoca en el motivo y ya se adelantaba en el precedente, ahora sin más apoyo, a todas luces insuficiente, que la remisión a la Tabla 118 del Anejo III del RHDS.

Y también debe tenerse en cuenta que para los aprovechamientos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 36, se prevé igualmente el régimen concesional de manera transitoria y provisional con cargo a los recursos de cuenca hasta la fecha utilizados y con los condicionamientos de indiscutida relevancia que en el propio apartado se indican.

El artículo 48 del PHDS, bajo el título <<Características de las masas de agua subterránea. Valoración de su estado cuantitativo>>, previene en su apartado 4, que <<A efectos de la valoración del estado de las masas de agua subterránea y acuíferos, tendrán la consideración de "en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo", y se le aplicarán las normas relativas a la gestión de este tipo de masas de agua para el otorgamiento de concesiones y autorizaciones, aquellos que se encuentren en las siguientes situaciones:

1. SI el índice de explotación (la relación entre las extracciones reales y los recursos disponibles) es superior a 1 y se da alguna de las siguientes situaciones: existen descensos piezométricos, reducciones de caudales aportados por manantiales, balance global desequilibrado, afecciones a otras masas de agua subterránea, afecciones al sistema superficial o a ecosistemas terrestres relacionados.

2. Si el índice de explotación es superior a 0,8 e inferior a 1 y no se ha podido comprobar que no existen descensos piezométricos.

3. SI se ha podido comprobar la existencia de descensos piezométricos o reducciones significativas de caudales drenados por manantiales que no puedan atribuirse a condiciones de sequía o estiaje.

4. Si se vienen realizando extracciones que generen un deterioro significativo de la calidad del agua.

5. Si el régimen y concentración de las extracciones es tal que, aun no existiendo un balance global desequilibrado ni descensos piezométricos, se esté poniendo en peligro la sostenibilidad a largo plazo de los ecosistemas asociados o de los aprovechamientos».

Por su parte el artículo 50, con el epígrafe «Actuaciones en masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo», previenen en su apartado 1 que «Se considerará que una masa de agua subterránea, acuífero o sector acuífero se encuentra en situación de sobreexplotación, con independencia de su declaración formal, y por tanto en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, cuando se dé alguna de la situaciones descritas en el artículo 48», para ya en el apartado 2 recoger tres cuadros en los que incluyen las masas de agua que no alcanzan el buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 171.2.a) del RDPH, aquellas masas de agua sobreexplotadas y, por tanto, en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 171.2.b) del RDPH, y aquellas otras también subterráneas sobreexplotadas, y por tanto en riesgo de no alcanzar buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 171.2.c) del RDPH.

Argumenta la recurrente que dichos preceptos del PHDS vulneran los artículos 92 ter.1 del TRLA y 54.2 del RPH, así como el principio de interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 de la Constitución ) ya que no solo incurren en un exceso ultra vires sino que se oponen a lo dispuesto por el apartado 2.1.2 del Anexo V de la DMA, artículos 33.2 y 3 del RPH y el apartado 5.2.3.1 de la IPH.

La fundamentación del motivo se circunscribe a que al ofrecer el artículo 48.4 del PHDS una definición diferente y atípica de cuando una masa de agua se encuentra en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, y remitirse al artículo 50 del indicado Plan, en el que se prevé que una masa se encuentra en situación de sobreexplotación «con independencia de su declaración formal», se está estableciendo un régimen contra legem por incurrir en exceso ultra vires que deroga, por vía de hecho, el artículo 171 del RDPH.

Al establecer el artículo 92 ter, apartado 1, que «Reglamentariamente se determinarán las condiciones técnicas definitorias de cada uno de los estados potenciales, así como los criterios para su clasificación», se descarta toda posibilidad discrecional por parte de la administración. La clasificación del estado de las aguas ha de ajustarse a la norma reglamentaria.

En cumplimiento de la previsión legal del artículo 171 del RDPH, en su apartado 1 dice lo siguiente:

1. El Organismo de cuenca competente, oído el Consejo del Agua, podrá declarar que los recursos hidráulicos subterráneos de una zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo. En estas zonas el Organismo de cuenca, de oficio o a propuesta de la comunidad de usuarios u órgano que la sustituya, conforme al artículo 87.2 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobará, en el plazo máximo de dos años desde la declaración, un plan de ordenación para la recuperación del acuífero o unidad hidrogeológica. Hasta la aprobación del plan, el Organismo de cuenca podrá establecer las limitaciones de extracción que sean necesarias como medida preventiva y cautelar. El referido plan ordenará el régimen de extracciones para lograr una explotación racional de los recursos, y podrá establecer la sustitución de las captaciones individuales preexistentes por captaciones comunitarias, transformándose, en su caso, los títulos individuales con sus derechos inherentes en uno colectivo que deberá ajustarse a lo dispuesto en el plan de ordenación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56.1 del texto refundido de la Ley de Aguas

.

Y en sus apartados 2, 3, 4 y 5, párrafo primero, lo que sigue:

2. A los efectos previstos en el apartado anterior, se considerará que los recursos subterráneos de una zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo cuando se dé alguna de las siguientes condiciones:

a) Que se esté poniendo en peligro la subsistencia de los aprovechamientos de aguas subterráneas existentes o de los actuales ecosistemas directamente asociados a estas aguas que hayan sido objeto de delimitación y posterior declaración conforme a la legislación ambiental, como consecuencia de que se vinieran realizando en los acuíferos de la zona extracciones medias anuales superiores o muy próximas al volumen medio interanual de recarga.

b) Que se vengan realizando extracciones que generen un deterioro significativo de la calidad del agua.

c) Que el régimen y concentración de las extracciones sea tal que, aun no existiendo un balance global desequilibrado, se esté poniendo en peligro la sostenibilidad de los aprovechamientos a largo plazo.

3. El procedimiento de declaración se iniciará de oficio, por acuerdo de la Junta de Gobierno del Organismo de cuenca, a instancia de la comunidad de usuarios del acuífero, o a instancia de usuarios que acrediten estar utilizando, al menos, la mitad del volumen medio interanual extraído legalmente.

4. Iniciado el procedimiento, el Organismo de cuenca elaborará un estudio sobre la situación del acuífero en el que se justifique, en su caso, la procedencia de la declaración y podrá solicitar al efecto informe del Instituto Geológico y Minero de España. Para la elaboración del estudio se considerarán los datos y determinaciones de los planes hidrológicos que procedan, así como la posible información existente que pudiera complementarlos o actualizarlos.

5. Elaborado el estudio, se someterá a dictamen del Consejo del Agua de la cuenca, en cuyo informe deberán indicarse tanto la procedencia de la declaración como, en su caso, las rectificaciones sugeridas para la adaptación parcial del plan hidrológico de cuenca correspondiente, de acuerdo con lo establecido para el proceso de revisión de los planes. A estos efectos, será suficiente la constatación motivada de la sobreexplotación, sin que deban incluirse propuestas que resulten propias del plan de ordenación. Examinado este informe, la Junta de Gobierno resolverá expresa y motivadamente sobre la declaración de acuífero sobreexplotado o en riesgo de estarlo.

Esta declaración delimitará el perímetro de la zona afectada y llevará aparejados los siguientes efectos:

a) Paralización de todos los expedientes de autorización de investigación o de concesión de aguas subterráneas dentro de aquél, excepto las destinadas a abastecimiento de población que no puedan ser atendidas con otros recursos alternativos.

b) Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del texto refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante a vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización.

c) Paralización de todos los expedientes de modificación de características de las concesiones de aguas subterráneas que se encuentren en tramitación, excepto aquellas cuyo objetivo sea el mero mantenimiento del caudal extraído en el momento de la declaración.

d) Establecimiento de las limitaciones de extracción o criterios de explotación que sean necesarios como medida preventiva y cautelar hasta la aprobación del plan de ordenación.

e) Constitución forzosa de la comunidad de usuarios de los acuíferos de la zona, si no existiese, por aplicación del artículo 87 del texto refundido de la Ley de Aguas . La definición del perímetro de la comunidad se basará en el ámbito territorial de la utilización de los recursos hídricos y en la definición hidrogeológica de las unidades o acuíferos afectados según el plan hidrológico de cuenca, y podrá, de forma motivada, matizarse esta definición con otras consideraciones locales tendentes a facilitar un uso más racional de los recursos disponibles o una mayor protección del dominio público hidráulico.

f) Remisión al Gobierno de la propuesta del Consejo del Agua sobre modificaciones del plan hidrológico, de conformidad con lo regulado en el proceso de seguimiento y revisión de los planes hidrológicos de cuenca.

g) Redacción por el Organismo de cuenca, oída la comunidad de usuarios, de un plan de ordenación de las extracciones para lograr una explotación racional de los recursos, procurando el mantenimiento de los aprovechamientos existentes y la sostenibilidad de ecosistemas actuales directamente vinculados a los acuíferos de la zona

.

Por su parte, los artículos 32.2 y 33.1 del RPH (por error la recurrente se refiere a dichos artículos, pero del RDP), cuya vulneración también se sostiene en el motivo, prevén lo siguiente:

32. 2. Para clasificar el estado cuantitativo de las masas de agua subterránea se utilizarán indicadores que empleen como parámetro el nivel piezométrico de las aguas subterráneas. Dicho estado podrá clasificarse como bueno o malo

.

.

33.1. La evaluación del estado cuantitativo de las masas de agua subterránea se realizará de forma global para toda la masa con los indicadores calculados a partir de los valores del nivel piezométrico obtenidos en los puntos de control

.

Sin duda el nivel piezométrico se erige en el medio adecuado para controlar el estado cuantitativo de las aguas subterráneas. Así resulta también del apartado 2.1.2 del Anexo V de la Directiva 200/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, cuando bajo el epígrafe «Definición del estado cuantitativo» de las aguas subterráneas, supedita el buen estado a aquellos supuestos en que «El nivel piezométrico de la masa de agua subterránea es tal que la tasa media anual de extracción a largo plazo no rebasa los recurso disponibles de aguas subterráneas».

Una vez expuesta la normativa de aplicación, empecemos por examinar la alegación relativa a que el artículo 48.4 PHDS contiene una definición diferente y atípica de cuándo una masa de agua subterránea se encuentra en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo.

Al efecto es obligado puntualizar que los artículos 32 y 33 del RPH no contienen una definición de cuándo una masa de agua subterránea se encuentra en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo.

El artículo 32, bajo el título «Clasificación de las aguas subterráneas», establece en su apartado 2 que para esa clasificación se utilizarán indicadores que empleen como parámetro el nivel piezométrico. Tampoco sus apartados 1 y 2 contienen definición alguna. El apartado 1 se limita a expresar que «El estado de las masas de agua subterránea quedará determinado por el peor valor de su estado cuantitativo y de su estado químico», y el apartado 3 se refiere a la utilización de los parámetros para la determinación del estado químico.

No otra conclusión que la expuesta en orden a la ausencia de definición del estado cuantitativo de las aguas subterráneas debemos mantener a tenor del artículo 33 que bajo el título «Evaluación y presentación de las aguas subterráneas» nos indica en el apartado 1 cómo debe realizarse la evaluación del estado cuantitativo, reservando el apartado 2 para establecer la forma de evaluación del estado químico, y el apartado 3 para prevenir que «El plan hidrológico incluirá mapas en los que se muestre, en cada masa de agua subterránea, el estado cuantitativo y el estado químico de dicha masa. En el mapa correspondiente al estado químico se indicarán las masas de agua subterránea con una tendencia significativa y continua al aumento de las concentraciones de cualquier contaminante».

Es el artículo 3 del RPH, en el que bajo el título «Definiciones», el que nos define en el apartado e) el buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas en el sentido siguiente: «[...] el estado cuantitativo alcanzado por una masa de agua subterránea cuando la tasa media anual de extracción a largo plazo no rebasa los recursos disponibles de agua y no está sujeta a alteraciones antropogénicas que puedan impedir alcanzar los objetivos medioambientales para las aguas superficiales asociadas, que puedan ocasionar perjuicios significativos a ecosistemas terrestres asociados o que puedan causar una alteración del flujo que genere salinización u otras intrusiones».

Esa definición normativa que del estado cuantitativo de las aguas subterráneas invoca la recurrente para sostener que la del PHDS es diferente y atípica, tampoco se observa en el artículo 2 de la Directiva 2000/60/CE .

Sí existe una definición indirecta en el artículo 171, apartado 2, del RDPH, que ya hemos trascrito.

Pues bien, comparando la definición de ese apartado 2 del artículo 171 del RDPH que calificamos de indirecta en cuanto se limita a establecer las condiciones para que se considere que los recursos de una zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo, con las condiciones que con igual finalidad se recogen en el artículo 48.4, igualmente trascrito con anterioridad, no se alcanza a comprender la denuncia de la recurrente. El artículo 48.4 lo que hace es desarrollar la previsión del artículo 171.2, con absoluto respecto al mismo y, en cumplimiento de lo que se establece en su apartado 1.

Ha de reconocerse que en el apartado 5.2.4.1 de la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica se prevé que «Se considerará que una masa o grupo de masas se encuentra en mal estado cuando el índice de explotación sea mayor de 0,8 y además exista una tendencia clara de disminución de los niveles piezométricos en una zona relevante de la masa de agua subterránea», estableciendo así un doble condicionamiento (índice y tendencia). Pero es de indicar que además de que se trata de una disposición de rango inferior a la impugnada por la recurrente, toda la argumentación se apoya en el párrafo trascrito del indicado apartado, ocultándose que en el párrafo siguiente también se previene, en términos suficientemente amplios que recogen las condiciones del artículo 48.4, lo que sigue: «Asimismo se considerará que una masa o grupo de masas se encuentra en mal estado, cuando esté sujeta a alteraciones antropogénicas que impidan alcanzar los objetivos medioambientales para las aguas superficiales asociadas que puede ocasionar perjuicios a los ecosistemas existentes asociados o que puede causar una alteración del flujo que genere salinización u otras intrusiones».

El motivo impugnatorio, por todo lo expuesto, debe desestimarse en cuanto al primer extremo denunciado: definición atípica del estado cuantitativo de las aguas subterráneas.

Solo añadir que no siendo ilegal la regla contenida en el artículo 48.2, hace caer por su base la mención que en el argumentario del motivo se realiza respecto a que dicho artículo 48.2 ha servido de pretexto para declarar en riesgo de no alcanzar su buen estado cuantitativo las masas de agua de «Corral Rubio», «Sinclinal de la Higuera», «Boquerón», «Tobarra-Tendera-Pinilla», «Pino», «Conejeros-Albatana», «Ontur», «El Molar» y «Cuchillos-Cabras».

Respecto al segundo extremo, el relativo a la previsión del artículo 50.1 de PHDS ya trascrito, relativo a que una masa de agua pueda encontrarse en situación de sobreexplotación «[...] con independencia de su declaración formal», ha de reconocerse que tal previsión podría colisionar con la exigencia del procedimiento previsto en los apartados 3, 4 y 5 del artículo 171 del RDPH que también hemos trascrito, en cuanto los apartados indicados exigen el seguimiento de un procedimiento que culmina, según el inciso final del párrafo primero del apartado 5, con una resolución expresa y motivada de la declaración del acuífero sobreexplotado o en riesgo de estarlo, resolución precedida de los trámites que se indican.

Pero no parece ser este el supuesto enjuiciado cuando la recurrente no hace ningún esfuerzo en el desarrollo argumental del motivo, tampoco en los posteriores, en justificar, ni siquiera en invocar, que la valoración del estado cuantitativo en el caso de autos se ha realizado al margen del procedimiento reglamentariamente establecido.

La impugnación que en la demanda se realiza de la tabla del artículo 50.2 PHDS, en lo que respecta a las masas de agua situadas a la cabecera del Segura, tabla en la que se recogen aquellas masas de agua que no alcanzan el buen estado cuantitativo, se fundamenta en que incumple el apartado 2.2.1 del anexo V de la Directiva Marco del Agua (DMA), al tener en cuenta una red de piezómetros anterior al año 2009 que no ofrece datos fiables del estado cuantitativo. Añade que la nueva red descarta categóricamente que exista una tendencia a la disminución de niveles.

Los apartados 2.2.1 y 2.2.2 del anexo V de la Directiva, al prever el primero de los citados que «Se creará la red de seguimiento de las aguas subterráneas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 8. La red de seguimiento estará concebida de modo que proporcione una apreciación fiable del estado cuantitativo de todas las masas o grupos de masas de agua subterránea, incluida la evaluación de los recursos disponibles de aguas subterráneas. En el plan hidrológico de cuenca, los Estados miembros facilitarán un mapa o mapas en los que se muestre la red de seguimiento de las aguas subterráneas» y al exigir el segundo que «La red incluirá puntos de control representativos suficientes para apreciar el nivel de las aguas subterráneas en cada masa o grupo de masas, habida cuenta de las variaciones de la alimentación a corto y largo plazo y, en particular: - en lo referente a las masas de agua subterránea respecto de las cuales se haya establecido el riesgo de que no alcancen los objetivos especificados en el artículo 4, garantizará la densidad de puntos de control suficientes para evaluar el efecto que las extracciones y alimentaciones tienen sobre el nivel de las aguas subterráneas», establece un riguroso control de las aguas subterráneas.

Hasta aquí estamos de acuerdo con la recurrente.

Pero en lo que no coincidimos con dicha parte es en que la alegación de la declaración de masas que no alcanzan el buen estado cuantitativo recogidas en el cuadro del artículo 50 PHDS no cumple con la exigencia de rigurosidad que establece la normativa comunitaria.

Fundamentado el motivo en que la red piezométrica utilizada no es representativa del estado cuantitativo de las masas de agua subterránea de la cabecera del Segura, por ser ínfima la red de piezómetros y por hallarse, además, mal distribuidos, es de advertir que lo que realmente encierra el motivo es, con independencia de que se denuncie la infracción de la Norma Marco del Agua, una cuestión de carácter técnico que se escapa del control jurisdiccional por las razones que apuntábamos en el fundamento de derecho cuarto.

Pero es que, además, el cuadro facilitado por la Abogacía del Estado en su escrito de contestación, unido a que la densidad y representatividad de los puntos de control es objeto de discusión a nivel mundial, mal puede aceptarse en apoyo de la tesis de la recurrente un informe pericial que no tiene más valor que la de una opinión de un técnico, por cierto de carácter científico.

El motivo, en consecuencia, debe desestimarse.

En el siguiente motivo impugnatorio sostiene la recurrente que el ya examinado artículo 50 PHDS, en lo referente a las masas de agua subterránea <<Corral Rubio>>, <<El Molar>>, <<Tobarra-Tendera-Pinilla>>, <<Sinclinal de la Higuera>>, <<Conejeros-Albatana>>, <<Cuchillos-Cabras>>, <<Boquerón>>, <<Ontur>>, <<Pino>>, y <<Sierra de la Oliva>>, vulnera el artículo 56 TRLA, en relación con el anexo V DMA, artículo 171.2 ARDPH y apartado 5.2.2.1 IPH.

El motivo poco añade a los precedentes; realmente viene a ser un resumen de los argumentos utilizados con anterioridad, referidos ahora a masas de agua concretas.

En efecto, sentando como punto de partida que la declaración de una masa subterránea se encuentra en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo cuando su índice de explotación es superior a 0,8 y además existe una tendencia clara de disminución de los niveles de los piezómetros, sostiene que las masas de agua subterráneas referenciadas han sido calificadas como de riesgo sin verificar ninguno de los dos requisitos.

En consecuencia nos remitimos para su desestimación a lo ya dicho al respecto.

Invoca también la recurrente que las tablas 161, 272 y 276 de la memoria en lo referente a la calificación del estado químico de las masas subterráneas de <<Corral Rubio>>, <<Tobarra-Tendera-Pinilla>>, <<Sinclinal de la Higuera>>, <<Conejeros-Albatana>>, <<Cuchillos-Cabras>> y <<Boquerón>> vulnera el artículo 58 del TRLA, en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre , por el que se regula la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Lo que se argumenta en el motivo es que la calificación incluida en dichas tablas se ha realizado incumpliendo las garantías que para tal declaración establece el artículo 4.3 del indicado Real Decreto , en el que se previene que «La selección de la ubicación de las estaciones de control del estado químico de las aguas subterráneas deberá realizarse de forma que se cumplan los requisitos establecidos en la parte B del anexo III, de tal manera que proporcionen una apreciación coherente y amplia del estado químico de las aguas subterráneas en cada cuenca y permitan detectar la presencia de tendencias significativas y sostenidas al aumento de las concentraciones de contaminantes, y aportar datos de control representativos, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 ter.2 del texto refundido de la Ley de Aguas ».

El motivo debe desestimarse.

La afirmación, como argumento, de que la calificación es el resultado de un número muy reducido de valoraciones, se desmiente por la Abogacía del Estado cuando con apoyo en la tabla 78 del anexo 7 del PHDS, refiere nada menos que 76 registros de incumplimiento del valor de nitratos, así como, también con soporte documental, los puntos de control existentes y el origen agrario de la contaminación observada, datos todos ellos que no son desvirtuados con la documental aportada por la recurrente, esencialmente con el informe adjuntado a la demanda como documenta número 8.

Solución distinta nos merece la impugnación del artículo 40 PHDS, fundamentada en la vulneración del artículo 54.2 TRLA, en cuanto somete a autorización los usos privativos por disposición legal.

El artículo 40 PHDS, relativo a los aprovechamientos por disposición legal, prevé en su apartado 1, único al que se refiere la recurrente, que «Los aprovechamientos cuyo volumen anual no sobrepase los 7.000 m3 ,a los que se refiere el artículo 54.2 del TRLA, requerirán en todo caso autorización previa de la Confederación Hidrográfica del Segura, conforme al Real Decreto Ley 3/1986 de 30 de diciembre , sobre medidas urgentes para la ordenación de aprovechamientos hidráulicos en la cuenca del Segura».

Por su parte el artículo 54.2 del TRLA, también único apartado, al que se refiere la recurrente, bajo el título «Usos privativos por disposición legal», previene que «En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización».

Entiende la recurrente que, con arreglo al texto legal, solo en el caso de acuíferos sobreexplotados puede exigirse autorización, y que por ello el PHDS carece de base legal para imponer el requisito de la autorización con carácter general indiscriminado.

La desestimación del motivo impugnatorio no pude fundamentarse, como aduce la Abogacía del Estado, en la vigencia del artículo 3º del Real Decreto-ley 3/1996 , de 38 de diciembre, de medidas urgentes para la ordenación de aprovechamientos hidráulicos en la cuenca del Segura, en el que se preveía que «Los aprovechamientos de aguas subterráneas cuyo volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos, a los que se refiere el artículo 52.2 de la Ley de Aguas (citada), requieren en todo caso autorización previa de la Confederación Hidrográfica del Segura».

Aunque en dicho artículo 3 no se contempla, como sí expresamente se realiza en los artículos 1 y 2, que lo en él previsto tiene vigencia hasta que se apruebe por el Gobierno el Plan Hidrológico de la cuenca del Segura, la idea de temporalidad de lo previsto en el artículo 3 surge ya no solo de su contexto (artículos 1 y 2) sino también de las razones de extrema urgencia que en el Preámbulo del RDL se indican para la adopción de unas medidas que, precisamente en el Preámbulo, se consideran excepcionales y, por ello, en nada acordes con que en el año 2016 se encuentren vigentes.

Pero en todo caso, aprobado el Texto Refundido de la Ley de Aguas, mediante Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en cuyo texto la previsión del artículo 54.2 no se halla sometida a excepción alguna, habrá que concluir que ese precepto es de aplicación, incluida la cuenca del Segura.

Pues bien, al someter la utilización que contempla a las condiciones que reglamentariamente se establezcan y al prevenir el artículo 84.2 del RDPH que «En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización (art. 54.2 del TR de la LA)», habrá que estar a las condiciones que se establecen en el RDPH, en concreto al artículo 87 RDPH, cuyo apartado 1 es del siguiente tenor: «En los casos de utilización de aguas procedentes de manantiales o alumbramientos de aguas subterráneas a que se refiere al artículo 84, el derecho de utilización queda limitado a un total de 7.000 metros cúbicos anuales, aunque sean más de uno los puntos de derivación o extracción dentro del mismo predio.

Cuando el volumen total anual aprovechado supere los 3.000 metros cúbicos, el interesado justificará que la dotación utilizada es acorde con el uso dado a las aguas, sin que se produzca el abuso o despilfarro, prohibido en el artículo 50.4 del Texto Refundido de la ley de Aguas .

Si el volumen anual a derivar fuera superior a 7.000 metros cúbicos, el propietario del predio solicitará la concesión de la totalidad de aquél, siguiendo el procedimiento indicado al efecto en el presente Reglamento».

Como puede observarse, la exigencia reglamentaria de autorización es para volúmenes anuales de agua superiores a 7.000 m3.

El motivo, en consecuencia, debe estimarse, declarando nula la exigencia de autorización que previene el artículo 40.1 del PHDS, eximiéndonos así de examinar un último motivo de impugnación relativo a la vulneración por el artículo 40 del PHDS del artículo 54.2 del TRLA, formulado con carácter subsidiario, para el caso de no acogimiento del presente.

La estimación parcial del recurso exime de un especial pronunciamiento de condena en costas.

Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la <<Plataforma de Regantes y Usuarios de la Cabecera del Segura>>, contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.

Anular, por disconforme a derecho, el artículo 40 del Anexo X del Plan Hidrológico de la Demarcación del Río Segura.

Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina

Juan Carlos Trillo Alonso Ines Huerta Garicano

Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso , estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.