STS, 20 de Enero de 2010
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:2010:143 |
| Número de Recurso | 4473/2006 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil diez.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 4473 de 2006 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de CEE (La Coruña), representado por el Procurador D. Miguel Torres Alvarez contra sentencia de fecha 11 de Mayo de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia) en su recurso núm. 355/2005, sobre modificación de complementos de destino.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice:
Fallamos; Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra Acuerdo adoptado en sesión plenaria de fecha 25 de Junio de 2003 del Concello de Cee, punto Quinto de la orden del día, por el que se dispone el incremento de los niveles de complemento de destino de determinados puestos de trabajo sin detraer del mismo otros complementos retributivos, así como, la integración en el complemento específico de la cantidad asignada a cada funcionario en concepto de productividad, extremos que se anulan por ser contrarios al ordenamiento jurídico; sin hacer expresa imposición de costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de CEE (La Coruña) se preparó recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a Sala dicte sentencia estimando el presente recurso, casando la recurrida y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 13 de Enero de 2010 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne , Magistrado de la Sala
El Concejo de Cee (La Coruña) interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Galicia, de 11 de Mayo de 2006 , que estimando el recurso núm. 355/2005 promovido por el Abogado del Estado, en la representación que actúa de la Administración General, frente al acuerdo del citado Concejo, de 25 de Junio de 2003, lo anuló en lo relativo al punto quinto de la Orden del día de la sesión celebrada en esa fecha, referente al incremento de los niveles de complemento de destino de determinados puestos de trabajo sin detraer otros complementos retributivos, así como la integración en el complemento específico de la cantidad asignada a cada funcionario en concepto de complemento de productividad.
A los efectos de la presente casación y para el mejor entendimiento de lo que luego se dice, conviene reproducir en su literalidad lo que se expone en la sentencia impugnada para fundar la decisión a la que llega, y que en lo que ahora interesa es del siguiente tenor literal expediente administrativo se infiere que entendiendo la Delegación del Gobierno en Galicia que el acuerdo municipal referido infringe el régimen jurídico retributivo que resulta de obligada observancia para la entidades locales, con fecha 27 de julio de 2004 dirige al Concello de Cee requerimiento de anulación con invocación expresa del artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de Régimen Local , así como los preceptos legales y reglamentarios que se consideran infringidos, fijando el plazo de un mes para que la aludida Corporación Local procediese a la anulación de aquellos acuerdos.
Transcurrido el plazo de un mes sin que por la Corporación se atendiese el requerimiento de anulación, con fecha 17 de septiembre de 2004 se ordena a la Abogacía del Estado al objeto de que proceda a entablar la oportuna acción contencioso- administrativa.
En concreto los acuerdos adoptados en sesión plenaria de fecha 25 de junio de 2004 tienen los siguientes contenidos, en primer término, el incremento de los niveles de Complemento de Destino de los puestos de trabajo de Intervención (del 26 al 28); Secretaría (del 26 al 28); Aparejador (del 20 al 24); Jefes de la Policía (del 14 al 16); Portero (del 10 al 12) y Conserje del Colegio Fidel (del 10 al 12), sin detraer dicho incremento otros complementos retributivos, exceptuándose el incremento del nivel de complemento de destino del puesto de trabajo de Técnico de Administración General (del 22 al 24) al reducirse del complemento específico la cantidad económica que supone ese aumento y, en segundo término, la integración en el complemento específico de la cantidad asignada a cada funcionario en concepto de complemento de productividad.
Mediante SUPLICO en el escrito rector de la litis se interesa la anulación del acuerdo impugnado en cuanto afecto de un vicio que le hace merecedor de tal sanción jurídica al amparo de lo establecido en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En materia de normativa reguladora la Disposición Final Única del Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero por el que se modifica en materia de complemento de destino el Real Decreto 861/1986 sobre Régimen de Retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, viene a establecer una serie de limitaciones a observar por las Corporaciones Locales en el ejercicio de las facultades de variación y asignación del complemento de destino que tienen atribuidas toda vez que las mismas se han de ejercer dentro de los intervalos establecidos para los funcionarios de la Administración del Estado y sin que supongan un incremento del gasto de personal.
Tal Disposición debe ponerse en relación con lo establecido en el artículo 19.2 de la Ley 61/2003, de
30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 que, según su tenor literal, "con efectos de 1 de enero de 2004 las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al dos por ciento con respecto a las del año 2003, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a los efectivos de personal como a la antigüedad del mismo."
Teniendo en cuenta el contenido de la normativa indicada se puede concluir que el acuerdo municipal infringido por lo que se refiere al punto inicial relativo al incremento de los niveles de complemento de destino de determinados puestos de trabajo sin detraer al mismo tiempo aquellos de otros complementos retributivos implica un aumento de los gastos de personal toda vez que no conlleva una minoración, en idéntica cuantía, en otros complementos. Muestra de ello es que es la propia entidad local con el puesto de trabajo de Técnico de Administración General, ha actuado de manera contraria, es decir, como postula el Abogado del Estado en observancia de la normativa antes indicada y sin que puedan prosperar las razones que hace valer la entidad local demandada en cuanto a que el incremento salarial debe referirse a la masa salarial considerada en su conjunto y no a cada uno de los conceptos retributivos al dejar carente de explicación el proceder observado con el anterior puesto de trabajo.
En consecuencia, procede la estimación del presente recurso contencioso administrativo por lo que se refiere a este concreto extremo objeto de impugnación.
El segundo de los particulares objeto de impugnación es el relativo a la integración en el complemento específico de la cantidad asignada a cada funcionario en concepto de complemento de productividad.
En el análisis de la denuncia que efectúa el Abogado del Estado se hace necesario partir de los diferentes conceptos que encierran ambos conceptos retributivos con una naturaleza jurídica bien diferenciada. Siendo el complemento específico un complemento objetivo correspondiente al puesto de trabajo, el complemento de productividad tiene una naturaleza subjetiva en tanto que destinado a retribuir el especial rendimiento, actividad, interés e iniciativa del funcionario en el desempeño de las funciones inherentes a su puesto de trabajo.
Admitido lo anterior, el acuerdo impugnado implica una vulneración de los artículos 23.3.b) y c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas Urgentes de Reforma de la Función Pública . Pero no sólo, pues se desconocen las previsiones que contienen los artículos 93.2 y 3 de la Ley 7/1985 , artículos 153.1 y 3 y artículo 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y artículos 4 y 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril de Régimen de Retribuciones de los funcionarios de la Administración Local.
En función de lo expuesto, implica un desconocimiento a los límites que en materia de incremento retributivo establece el artículo 19.2 de la Ley 61/2003 según lo explicado antes y del carácter finalista y subjetivo del complemento de productividad a tenor de la legislación básica ya citada pues lo que de facto se consigue con tal decisión es una asignación lineal y generalizada del complemento de productividad para todos los funcionarios públicos del Concello acudiendo al cauce indirecto de la integración en otro complemento retributivo.
Finalmente, se desconoce la naturaleza jurídica y el procedimiento de fijación del complemento específico, toda vez que se ha procedido a su elevación sin observancia de lo establecido en el artículo 4.2 del Real Decreto 861/1986 que establece un proceso de valoración de las características de cada puesto de trabajo, trámite que se ha obviado, operando que un concepto retributivo como el complemento de productividad respecto del que la norma no otorga derecho a su percepción periódica y mensual, mute su naturaleza jurídica a virtud de su integración en otro complemento de naturaleza jurídica diversa.
Cierto es que el artículo 19, apartado 4 de la Ley 61/2003 contempla el concepto de las denominadas adecuaciones retributivas cuando establece, "El límite de crecimiento de la masa salarial se entenderá sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que con carácter singular y excepcional resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984 ."
Sin perjuicio de la prerrogativa que la norma otorga, no puede el Concello invocar la norma en su favor y como cobertura de lo indebidamente acordado pues ni se ha respetado lo establecido en el artículo 23 de la Ley 30/1984 , como ha quedado antes demostrado, ni se ha justificado, en los términos que el precepto exige, la necesidad y procedencia de las adecuaciones retributivas, como ha quedado demostrado por la simple referencia al contenido del expediente administrativo>>.
La entidad local recurrente, y al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción opone un único motivo casacional. Considera que la sentencia debe ser revocada por haber infringido, por errónea interpretación lo previsto en la Disposición Final de RD 158/1996, de 2 de Febrero , en relación con lo establecido en el artículo 19,2 y 4 de la Ley 61/2003, de 3 de Diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2004.
A la vista de las actuaciones el motivo ha de prosperar, pues del conjunto de lo actuado, tanto en la fase puramente administrativa, como en la posterior judicial, se infiere que la representación estatal no había justificado, en contra de lo que se dijo en el inicial requerimiento de la Delegación del Gobierno en Galicia, y viene a deducirse de los fundamentos de la sentencia recurrida, que las retribuciones íntegras del personal, según lo resultante de los nuevos presupuestos del Concejo de Cee para 2004, suponían un incremento global superior al 2% respecto a los de 2003, en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación, teniendo en cuenta los efectivos de personal y antigüedad de los mismos, que es la prohibición establecida por el apartado 2, del art. 19 de la Ley PGE para 2004 , en relación con la Disposición Final Unica del RD 158/1996 , a que se refiere el requerimiento de la Administración General, y la sentencia, según se ha dicho. Y cuya carga probatoria corresponde a quien en la demanda alega la infracción (sentencia de este Tribunal de 16 de Junio de 2009 ). Sin que frente a ello tenga relevancia lo que sobre este particular se establece por el Tribunal de Galicia en la resolución judicial recurrida, acerca de que ese exceso retributivo se acredita por la circunstancia de que en los puestos de trabajo a cuya alteración del complemento de destino se anuda el exceso retributivo, no aparecen acompañados de una minoración en idéntica cantidad de otros complementos. Y ello porque del contenido del citado apartado 2, del art. 19, Ley PGE para 2004 , que se transcribe en el anterior fundamento de esta sentencia, se infiere que la prohibición del incremento salarial que allí se establece debe referirse a la masa salarial, o retribuciones de personal considerados en su conjunto en los términos de homogeneidad allí marcados, y no a la que pueda establecerse comparando puestos de trabajo concretos. Siendo así además que mientras el Concejo en fase probatoria judicial ofrece documentación relativa a la no superación de esos límites, considerando además de los conceptos a que se refiere la demanda, las gratificaciones y gastos sociales, que en la contestación ha afirmado haber disminuido para que quedaran respetados los límites fijados por la LPE, 61/2003, hay que reiterar la representación estatal no realiza un examen comparativo y analítico de cuales fueron los efectivos de personal, en los sucesivos periodos presupuestarios que habían de someterse a comparación, y la antigüedad de los mismos, tal como exige el art. 19.2 de dicha norma, y a qué cantidad ascendía el aumento experimentado, obligación o carga probatoria que, desde luego no aparece cumplida.
Otra cosa es que deba considerarse acertada la fundamentación de la sentencia relativa al extremo impugnatorio incluido en la inicial demanda del representante estatal que se refiere a la integración en el complemento específico de la cantidad asignada a cada funcionario en concepto de complemento de productividad, por cuanto que tal integración supone desconocer lo establecido en los arts. 23.3.b y c) de la Ley de la Reforma de la Función Pública, 30/1984, de 2 de Agosto , en relación con los arts. 93.2 y 3 de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985 , y arts. 153.1 y 3 y 154 del Real Decreto Legislativo 181/1986, y correlativos del RD 158/1996 , dada la diferente naturaleza y significación de uno y otro complemento, que desde luego impiden la asignación lineal y generalizada del complemento de productividad para todos los funcionarios del Concejo de Cee, como de hecho resulta del sistema retributivo que al respecto se establece en el acuerdo recurrido por el cauce indirecto de su integración en el complemento específico, en el que es legal la percepción mensual y automática de este tipo de retribuciones, lo que no ocurre con el de productividad, que debe igual que el anterior sujetarse en lo que se refiere a su forma de establecimiento al procedimiento reglamentariamente establecido, lo que se ha omitido en el caso que se resuelve, y frente a lo que es intranscendente acudir, como alega el Concejo en la casación a lo previsto en el apartado 4 del art. 19, de la tan nombrada Ley 61/2003 , sobre posibilidad de superación del límite del 2%, del párrafo 2 de ese precepto, cuando se dan las circunstancias que en aquel apartado 4 se preveen, si se tiene en cuenta que la justificación de la nulidad que en definitiva debe declararse de las previsiones que respecto de la integración del complemento de productividad con el especifico obedece, más que al hecho de que esa integración sea acreditativa de la superación del límite de incremento del 2%, tantas veces aludido, a la infracción de las previsiones del artículo 23.3.b y c) de la Ley 30/1984 , sobre concepto y significación de los complementos discutidos, y de los arts. 4º y 5º del RD 861/1986 , sobre procedimiento de determinación de dichos complementos, que según las actuaciones no fueron respetados. Siendo además de observar, desde otro punto de vista, que el juego del apartado 4 del art. 19 de la Ley 61/2003 , invocado por el actor en apoyo de la tesis que defiende respecto de esta argumentación, queda en cualquier caso excluido, al estar expresamente supeditado a que la Corporación haya respetado las previsiones del art. 23 de la Ley 30/1984 . Lo que según lo dicho no ha acontecido.
La parcial estimación del motivo casacional conduce a la revocación de la sentencia impugnada.
Conforme a lo previsto en el art. 95.2.d) de la Ley JCA , la estimación del indicado motivo, que se articula bajo el 88.1.d) de dicha Ley, conduce a que este Tribunal asuma la competencia funcional para resolver el inicial recurso contencioso- administrativo, recurso que por las razones apuntadas en el anterior fundamento, debe ser parcialmente estimado, en cuanto que era conforme a Derecho lo que se solicitaba por la representación estatal para solicitar la invalidez de la parte del acuerdo administrativo inicialmente recurrido, en lo concerniente a la integración del complemento de productividad con el específico, siendo desestimable lo concerniente al complemento de destino.
Al ser estimatoria esta sentencia casacional, cada parte soportará las costas causadas a su instancia en la casación. Sin que se aprecian motivos para una condena por las de la anterior instancia.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la
Constitución;
1) Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Concejo de Cee, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, del 11 de Mayo de 2005 , estimatoria del recurso núm. 355/2005, promovido por la Abogacía del Estado, en la representación con que actúa de la Administración General, contra acuerdo del citado Concejo de 25 de Junio de 2003, sobre complemento de destino y específico.
Se revoca la citada sentencia.
2) Se estima parcialmente el expresado recurso 355/2003 solo y en cuanto anula la integración en el complemento específico de la cantidad asignada a cada funcionario en concepto de complemento de productividad. Y se mantiene el acuerdo del Concejo respecto de lo que señala sobre modificación de complementos de destino.
3) Cada parte soportará las costas causadas a su instancia en la casación.
No se hace una expresa condena por las costas de la primera instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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