STS 90/2019, 30 de Enero de 2019

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de 25 de noviembre de 2015, estimando el recurso interpuesto por la Agrupación de los Cuerpos de la Administración de Instituciones Penitenciarias (ACAIP), contra la Orden del Ministro del Interior de fecha 27 de mayo de 2014, por la que se autoriza de forma especial el uso temporal de viviendas propiedad de la Administración General del Estado afectadas a los servicios penitenciarios para que sean utilizados como viviendas del personal funcionario y laboral dependiente de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias.

La Agrupación recurrente funda su impugnación en la nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial al amparo del art. 62.1.b) de la Ley 30/1992 , por infracción del art. 106 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y de orden social, pues sólo el Gobierno tiene la competencia para fijar los criterios de cesión de viviendas que sean propiedad del Estado, por lo que la competencia sería del Consejo de Ministros. Por su parte la Administración del Estado apoya la legalidad de la Orden, por responder a una situación transitoria, originada por las Sentencias dictadas que anularon anteriores Órdenes Ministeriales, ante la falta de desarrollo reglamentario, sin que suponga que la Orden ahora impugnada sustituya a las declaradas nulas, acudiéndose al sistema de "autorización especial", amparada por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, por lo que el titular del Departamento al que se han adscrito los bienes, puede establecer las condiciones de carácter general para su uso.

La sentencia de 25 de noviembre de 2015 estima el recurso interpuesto con la siguiente parte dispositiva:

"FALLO- Que estimando el recurso interpuesto por la Procuradora, Dª Isabel Monfort Sáez, en nombre y representación de la AGRUPACIÓN DE LOS CUERPOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE INSTITUCIONES PENITENCIARAS (ACAIP), contra la Orden del Ministro del Interior de fecha 27 de mayo de 2014, por la que se autoriza de forma especial el uso temporal de viviendas propiedad de la Administración General del Estado afectadas a los servicios penitenciarios para que sean utilizados como viviendas del personal funcionario y laboral dependiente de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que dicha resolución es nula por no ser conforme a Derecho; con imposición de las costas a la Administración demandada."

Notificada la sentencia de la Audiencia Nacional, se presentó escrito de preparación por el Abogado del Estado manifestando su intención de interponer recurso de casación. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la representación de la Administración del Estado, presentó escrito de interposición del recurso de casación de fecha 27 de abril de 2016, en el que expuso los dos motivos de casación siguientes:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1.c) LJCA , por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantía procesales, habiéndose en este último caso producido indefensión para la parte. Considera infringidos los artículos 24 y 120.3 CE , 33.1 , 65 y 67.1 LJCA (todas las cuestiones controvertidas ), 248.3 LOPJ y 218 LEC e infracción de la jurisprudencia respecto de esos requisitos, sentada entre otras en las STS de 9 de marzo de 2012, casación 5630/2008 ; 24 de enero de 2011, casación 485/2007 ; 24 de marzo de 2010, casación 8649/2004 ; y 3 de febrero de 2010, casación 5397/2010 .

La sentencia incurre en incongruencia omisiva e incoherencia interna, en cuanto no da respuesta la cuestión básica del recurso consistente en analizar el amparo de la Orden Ministerial en el título habilitante en que se basa (determinación de las condiciones generales de otorgamiento de autorizaciones especiales de uso de bienes demaniales por el Departamento Ministerial a que están afectos, de acuerdo con los artículos 90 y concordantes de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas , Ley 33/2003, de 3 de noviembre). No es exhaustiva ni se pronuncia sobre todos los puntos de la demanda.

Segundo.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Entiende infringidos los artículos:

- Art. 84.1 y 3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), que establece la posibilidad de ocupar y utilizar de forma exclusiva bienes demaniales, previo otorgamiento de título por la autoridad competente, disponiendo la aplicación a tal efecto del régimen general que establece la propia Ley, a falta o por insuficiencia de legislación especial, en relación con la competencia que atribuye a los departamentos ministeriales el artículo 10.4.b) LPAP sobre los bienes y derechos del Patrimonio del Estado que tengan afectados, y con el artículo 12.1 de la Misma Ley .

- Art. 90.1 LPAP, que regula las autorizaciones especiales de uso, otorgando al Ministro titular del Departamento que tuviese afectados los bienes, la competencia para otorgar tales autorizaciones, y apartado 2 de dicho art. 90 que atribuye la competencia para otorgarlas al Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda, cuando se trate de fundaciones estatales y organismos internacionales, sin sujeción a las limitaciones de plazo y destino expresados en el apartado 1, en relación con el art. 10.4.b) de la misma Ley .

- Art. 91.2 LPAP, que establece que, en defecto de condiciones generales dictadas por el Ministerio de Hacienda, las concesiones y autorizaciones se ajustarán a las que se establezcan por el Ministro titular del departamento al que se encuentren afectados los viene, y dispone que podrán tener un alcance general, para categorías determinadas de autorizaciones y concesiones de competencia del departamento.

- Art. 92 LPAP, que establece el régimen jurídico al que deben sujetarse las autorizaciones de uso de los bienes demaniales.

- Y la doctrina del Tribunal Supremo

Termina suplicando a la Sala, dicte sentencia por la que, estimándolo, se revoque la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora, declarando la conformidad a derecho de la Orden impugnada y anulada por la sentencia, con condena en costas a la recurrente en la instancia.

Admitido a trámite el recurso, fueron remitidas las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, y dado plazo a la recurrida para oposición, el trámite fue evacuado por la Agrupación de los Cuerpos de la Administración de Instituciones Penitenciarias (ACAIP), que solicita en su escrito de oposición de fecha 26 de julio de 2016, la desestimación del recurso de casación, interpuesto por la Administración del Estado, con expresa condena en costas.

Se señaló para Votación y Fallo el día 8 de enero de 2019, fecha en que ha tenido lugar, continuando la deliberación en días sucesivos, con observancia de las disposiciones legales.

Por la representación de la Administración del Estado se formula recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 25 de noviembre de 2015, en los autos número 250/2014, que estima el recurso contencioso deducido por la Agrupación de Cuerpos de la Administración de Instituciones Penitenciarias (ACAIP).

La sentencia de instancia estima el recurso y anula la Orden del Ministro del Interior de 27 de mayo de 2014, por la que se autoriza de forma especial el uso temporal de viviendas propiedad de la Administración General del Estado afectadas a los servicios penitenciarios para que sean utilizadas como viviendas por el personal funcionario y laboral dependiente de la Secretaria General de Instituciones Penitenciarias.

Las consideraciones jurídicas de la sentencia recurrida se exponen en sus fundamentos jurídicos tercero y cuarto, en los que tras la transcripción de la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de Noviembre de 2013, (RC 2746/2012 , FJ.3) se rechazan las alegaciones de la Abogacía del Estado que invoca el mecanismo de las autorizaciones especiales regulado en la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. En consecuencia, la Sala estima el recurso y anula la Orden del Ministro del Interior de 27 de mayo de 2014, por carecer de competencia.

TERCERO.- El Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 20 de noviembre de 2013 , dictada en el rec. de casación nº 2746/2012, confirmó la referida Sentencia de esta Audiencia Nacional, de fecha 23 de mayo de 2012, declarando:

" SEGUNDO.- El Abogado del Estado formula contra dicha sentencia un único motivo de casación, al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por entender que la sentencia vulnera el articulo 106, apartado uno, de la Ley 13/1966, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, en relación con la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero , que aprueba el Reglamento Penitenciario, y en relación con el articulo 4.1.b) de la ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización , competencia y funcionamiento del Gobierno.

Frente a los argumentos de la sentencia, el Abogado del Estado sostiene que ésta parte de una presunta finalidad de la ley 13/2006 de unificar el sistema de utilización de viviendas del Estado por los funcionarios públicos, cuando según dicha parte lo que ha pretendido , ante la ausencia de norma legal, era dar esta cobertura y a nivel de Gobierno otorgar simplemente una habilitación al mismo para la regulación, que no se ha ejecutado sin embargo, pero sin impedir la regulación sectorial por cada Ministerio. Esta Sala comparte el razonamiento de la sentencia recurrida, especialmente, como pone de relieve la misma, porque en las disposición Transitoria se regula la situación en que quedan quienes venían ocupando las viviendas " hasta que no se dicten las normas reglamentarias correspondientes", añadiendo que " se seguirá aplicando la normativa actual sobre causas de desalojo de las mencionadas viviendas por el Gobierno del Estado o la Administración correspondiente." Y porque como sostiene la sentencia, la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y el orden social, añadió un apartado 4, del siguiente tenor:" Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y en tanto el indicado desarrollo reglamentario no tenga lugar, continuará en el disfrute de la vivienda el personal que la viniera ocupando por razón del puesto de trabajo desempeñado, mientras permanezca en el citado puesto". Estas disposiciones serían innecesarias si la habilitación que se hace al Gobierno para regular el uso de viviendas por los funcionarios fuera compatible con la que pudieran hacer los titulares de los respectivos departamentos.

Y ello, aun cuando las previsiones concretas de la regulación que se derivaba del Reglamento Penitenciario no fueran contrarias a la ley 13/2006, pues lo que la sentencia entiende derogada es la habilitación al Ministro para regular la materia que se desprendía del mismo.

En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de veinticinco de octubre de 2013, desestima el recurso de casación numero 2129/2012 , interpuesto contra la sentencia de 18 de abril de 2012, dictada por la Audiencia Nacional , que estimaba el recurso interpuesto contra la misma orden impugnada en el recurso en que recae la sentencia ahora recurrida."

CUARTO.- El Abogado del Estado entiende que la Orden Ministerial impugnada no está en la misma situación jurídica que la contemplada en la anterior Orden Ministerial, declarada nula en vía judicial, como se desprende del segundo párrafo del CONSIDERANDO de la Orden impugnada, al declarar:

"Que el Ministerio del Interior, por medio de la presente autorización ministerial, desea dotar de un marco legal transitorio que, en tanto se promulgue un nuevo Real Decreto que regule específicamente esta materia, permita a la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias adjudicar temporalmente viviendas que han ido quedando desocupadas, dando cumplimiento a la presente autorización de uso, según un procedimiento de convocatoria pública entre los profesionales penitenciarios, por ello (...). "

Alega que, en ausencia de la norma reglamentaria, se puede acudir al mecanismo de las autorizaciones especiales, regulado por la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

La Sala tiene que hacer las siguientes precisiones: primera, la falta de desarrollo reglamentario de la materia, a pesar de existir sentencias judiciales en las que se pone de manifiesto tal circunstancia, agravada por la nulidad de la Orden que, con anterioridad, pretendía regular esta materia. Y segundo, que no se entiende con claridad la cuestión sobre la "autorización especial", y en concreto, sobre el órgano competente para conceder esa "autorización especial", pues si la materia controvertida ha de ser objeto de desarrollo reglamentario, da la impresión de que, en el presente caso, se produce una yuxtaposición entre las "autorizaciones especiales" cuya competencia corresponde al Consejo de Ministros, de aquellas "autorizaciones especiales" que el Ministro del ramo correspondiente puede conceder al amparo de las competencias que le son propias.

Por ello, sin en las sentencias citadas, lo que se está declarando es la falta de competencia del Ministro del Interior para dictar normas generales sobre el uso de las referidas viviendas, al corresponder al Gobierno, esa "autorización especial", de la que está haciendo uso el Ministro del Interior, como expone en dicha Orden Ministerial, debe provenir, en principio, del Gobierno, del Consejo de Ministros. Sin embargo, no aparece en el expediente administrativo atisbo de que se haya procedido por el Gobierno en tal sentido en favor del Ministro del Interior. Entenderlo de otra manera equivaldría a soslayar la eficacia de los mandatos judiciales expuestos, consolidando una situación jurídica contraria a Derecho, debido a la inactividad reglamentaria sobre la materia.

En este sentido, la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su art. 11 , "Desconcentración y avocación de competencias", dispone:

"1. Las competencias relativas a la adquisición, gestión, administración y enajenación de bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrán ser objeto de desconcentración mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda.

2. El Consejo de Ministros podrá avocar discrecionalmente el conocimiento y autorización de cualquier acto de adquisición, gestión, administración y enajenación de bienes y derechos del Patrimonio del Estado. Igualmente, el órgano competente para la realización de estos actos podrá proponer al Ministro de Hacienda su elevación a la consideración del Consejo de Ministros."

Por su parte, el art. 90, "Autorizaciones especiales de uso sobre bienes afectados o adscritos" , establece:

"1. El ministro titular del departamento o el presidente o director del organismo que tuviese afectados o adscritos bienes del Patrimonio del Estado, podrá autorizar su uso por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas para el cumplimiento esporádico o temporal de fines o funciones públicas, previo informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado, por cuatro años, prorrogables por igual plazo.

2. Dichas autorizaciones se otorgarán por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda, cuando se trate de fundaciones estatales y organismos internacionales, sin sujeción a las limitaciones de plazo y destino expresados en el apartado anterior.

3. Igualmente, no se sujetarán a los requisitos previstos en el apartado 1 de este artículo, las autorizaciones de uso por plazo inferior a 30 días, o para la organización de conferencias, seminarios, presentaciones u otros eventos. El órgano competente deberá fijar en el acto de autorización, tanto las condiciones de utilización del inmueble, estableciendo lo necesario para que la misma no interfiera su uso por los órganos administrativos que lo tuvieran afectado o adscrito, como la contraprestación a satisfacer por el solicitante, de acuerdo con lo señalado en el apartado 5 del artículo 92 de esta ley."

El recurso de casación formulado por el Abogado del Estado se articula en dos diferentes motivos de casación, el primero acogido al cauce del artículo 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por incurrir la sentencia en incongruencia omisiva y falta de motivación, al no entrar a examinar la normativa que ampara la Orden Ministerial anulada.

El Abogado del Estado censura la sentencia de instancia por incurrir en incongruencia omisiva y en falta de motivación, con infracción de lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 CE , 33.1 , 65 y 67.1 LJCA (todas las cuestiones controvertidas ), 248.3 LOPJ y 218 LEC .

Sostiene, en síntesis, que la sala de instancia no ha examinado de forma suficiente la cuestión jurídica planteada y ha eludido el examen de la argumentación jurídica sostenida sobre la cobertura de la Orden Ministerial en las autorizaciones especiales regulado en la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Publicas, incurriendo así en incongruencia omisiva y en falta de motivación al no exponer las razones por las que se rechaza dicha alegación sustancial, siendo insuficientes las desarrolladas para fundamentar el fallo estimatorio.

La incongruencia omisiva o ex silentio , que es la que aquí particularmente importa, se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues, ciertamente, la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales.

Ante la Sala de instancia, la representación de la Administración del Estado, hoy recurrente, contestó a la cuestión suscitada en la demanda sobre la nulidad de la Orden alegando diferentes preceptos de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas y, en fin, sostuvo que la reseñada Ley habilitaba al Ministro Titular del Departamento para dictar la Orden al amparo de la aludida Ley que contempla las autorizaciones especiales para el uso de bienes demaniales.

Y frente a este planteamiento, la Sala da una respuesta a la cuestión planteada -sea o no acertada- que no es otra que la de estimación del recurso y la nulidad de la Orden impugnada, porqué, en definitiva, se había dictado por el titular del Ministerio del Interior en contra de las previsiones legales aplicables y la jurisprudencia recaída, razón por la que la sentencia no puede ser tachada de incongruente.

En efecto, la sentencia examina la alegación esgrimida en el recurso sobre la incompetencia del Ministro del Interior, según se advierte de la lectura de los fundamentos jurídicos tercero y cuarto. En este último fundamento de derecho se aborda de forma expresa la alegación del Abogado del Estado que considera que, en defecto de norma reglamentaria, la Orden encuentra acomodo en la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, razonando en ese sentido la falta de competencia del Ministro.

Es cierto que la Sala sentenciadora no hace un análisis detallado de la norma invocada, pero también lo es que la Sala concluye de forma motivada sobre la falta de habilitación del Ministro del Interior para dictar la Orden, con expresión de las razones que sustentan su pronunciamiento anulatorio.

El doble reproche formulado en el primer motivo de casación no puede prosperar, pues, tampoco se advierte un déficit de motivación en la sentencia. La Sala de instancia aborda la cuestión controvertida -la nulidad de la Orden impugnada- y concluye que la habilitación para la regulación del uso de las viviendas corresponde al Consejo de Ministros y no al titular del Departamento. Que la sentencia impugnada no explique de forma pormenorizada las razones de su conclusión no constituye incongruencia omisiva ni falta de motivación; y ello porque es cierto que muestra cuál es el criterio jurídico o la ratio decidendi de la estimación. Esto es lo que indudablemente se desprende de la lectura de la sentencia impugnada y, cualquiera que sea la opinión que ese modo de interpretar la legalidad pueda merecer, es claro que no hay en ello incongruencia omisiva ni falta de motivación.

El motivo segundo del recurso de casación acogido al cauce del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , considera infringidos los artículos 84 apartados 1 y 3 , 90.1 , 91.2 y 92 en relación con el art. 10.1.b), todos de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP).

Sostiene la Abogacía del Estado que estos preceptos contemplan la posibilidad de ceder el uso de los bienes demaniales afectos al servicio público, en concreto las viviendas controvertidas, mediante autorizaciones especiales y en defecto de condiciones especiales establecidas por el Ministerio de Hacienda, la posibilidad de que el Ministro titular del Departamento que tenga afectos los bienes, previo informe del de Hacienda, establezca el conjunto o pliego de las condiciones generales a que deban sujetarse. Continúa su alegato sosteniendo que la Orden anulada establece las condiciones de autorización especial del uso de viviendas a los servicios penitenciarios, ajustándose al régimen previsto en el artículo 92 LPAP, al amparo de la competencia que le otorgan dichos preceptos, al aprobar las condiciones generales. La Sala de instancia inaplica tales preceptos e imposibilita la utilización -en los términos de la LPAP- de los bienes demaniales mientras no se haga uso de la habilitación reglamentaria que atribuye al Consejo de Ministros el artículo 106.1 de la Ley 13/1996 , e impide la aplicación de los artículos 84 y ss de la LPAP, como si hubieran sido derogados.

Pues bien, para el examen de la controversia en los términos en los que ha sido planteada, hemos de partir de lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, relativo a la utilización de las viviendas

Dispone este precepto lo siguiente:

"Uno. Se autoriza al Gobierno para delimitar los supuestos en los cuales los empleados públicos pueden acceder al disfrute de una vivienda por razón del trabajo o cargo desempeñado.

A los anteriores efectos, se atenderá a las necesidades del servicio, razones de seguridad, representatividad y al contenido del puesto de trabajo de que se trate.

En estos casos, podrá exigirse al personal afectado el abono de los gastos de mantenimiento de la vivienda y el de los gastos medibles por contador, de acuerdo con el procedimiento y condiciones que se establezcan reglamentariamente.

El cese en el cargo o puesto de trabajo entrañará necesariamente el desalojo de la vivienda.

Dos. Si las viviendas están integradas en el Patrimonio del Estado o en el de sus entes públicos y tendrán el carácter de bienes demaniales afectos a los servicios de Ministerio o ente respectivo, a los que corresponderá el ejercicio de las competencias demaniales, así como el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones derivadas del respectivo contrato, si son arrendadas.

Tres. Hasta que no se dicten las normas reglamentarias correspondientes, se seguirá aplicando la normativa actual sobre causas de desalojo de las mencionadas viviendas por el Gobierno del Estado o la Administración correspondiente.

Cuatro. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y en tanto el indicado desarrollo reglamentario no tenga lugar, continuará en el disfrute de la vivienda el personal que la viniera ocupando por razón del puesto de trabajo desempeñado, mientras permanezca en el citado puesto".

Con posterioridad a la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, se dicta por el Ministerio del Interior la Orden INT/1472/2009, de 28 de mayo, por la que se regulaba la cesión de uso de viviendas para el personal funcionario y laboral de Instituciones Penitenciarias.

Por Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 13 de febrero de 2013, (RC 678/2010 ) se declara la nulidad de la mencionada Orden INT/1472/2009, de 28 de mayo, por considerar la Sala que la Orden del Ministro impugnada carecía de cobertura en el Reglamento y no respetaba lo dispuesto en la propia Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que atribuía la regulación del uso de las viviendas al Consejo de Ministros.

Dicha sentencia de la Audiencia Nacional -y otra similar de 23 de mayo de 2013 - fueron impugnadas en casación por la Administración del Estado, siendo desestimados ambos recursos en sendas Sentencias de 25 de octubre (RC 2129/2012 ) y 20 de noviembre de 2013 (RC 2746/2012 ). En esta última dijimos:

que ésta parte de una presunta finalidad de la ley 13/2006 de unificar el sistema de utilización de viviendas del Estado por los funcionarios públicos, cuando según dicha parte lo que ha pretendido, ante la ausencia de norma legal, era dar esta cobertura y a nivel de Gobierno otorgar simplemente una habilitación al mismo para la regulación, que no se ha ejecutado sin embargo, pero sin impedir la regulación sectorial por cada Ministerio. Esta Sala comparte el razonamiento de la sentencia recurrida, especialmente, como pone de relieve la misma, porque en la disposición Transitoria se regula la situación en que quedan quienes venían ocupando las viviendas "hasta que no se dicten las normas reglamentarias correspondientes", añadiendo que "se seguirá aplicando la normativa actual sobre causas de desalojo de las mencionadas viviendas por el Gobierno del Estado o la Administración correspondiente." Y porque como sostiene la sentencia, la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y el orden social, añadió un apartado 4, del siguiente tenor:" Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y en tanto el indicado desarrollo reglamentario no tenga lugar, continuará en el disfrute de la vivienda el personal que la viniera ocupando por razón del puesto de trabajo desempeñado, mientras permanezca en el citado puesto". Estas disposiciones serían innecesarias si la habilitación que se hace al Gobierno para regular el uso de viviendas por los funcionarios fuera compatible con la que pudieran hacer los titulares de los respectivos departamentos.

Y ello, aun cuando las previsiones concretas de la regulación que se derivaba del Reglamento Penitenciario no fueran contrarias a la ley 13/2006, pues lo que la sentencia entiende derogada es la habilitación al Ministro para regular la materia que se desprendía del mismo.

En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de veinticinco de octubre de 2013, desestima el recurso de casación número 2129/2012 , interpuesto contra la sentencia de 18 de abril de 2012, dictada por la Audiencia Nacional , que estimaba el recurso interpuesto contra la misma orden impugnada en el recurso en que recae la sentencia ahora recurrida

A partir de los reseñados precedentes, la Sala de la Audiencia Nacional anula la nueva Orden dictada por el Ministro del Interior de fecha 27 de mayo de 2014, por la que se autoriza de forma especial el uso temporal de viviendas propiedad de la Administración General del Estado afectadas a los servicios penitenciarios para que sean utilizadas como viviendas de personal funcionario y laboral dependiente de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias.

Esta Orden de 27 de mayo de 2014, se dicta también por el Ministro del Interior, con base en lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley de Patrimonio del Estado (LPAP), regulando la autorización temporal de uso de las viviendas penitenciarias propiedad de la Administración General del Estado. La Orden cita lo dispuesto en el artículo 92.3 LPAP y contempla autorizaciones de uso de viviendas, los requisitos de la autorización (quinta), el acceso a la autorización (sexta), el procedimiento de adjudicación (séptima), Obligaciones de los usuarios (octava), extinción de la autorización (novena), procedimiento de desalojo (décima), y el canon de uso y gastos (undécima), así como el procedimiento de pago (duodécima) y la responsabilidad derivada de la ocupación (decimotercera).

La sentencia impugnada desestima el alegato de la Abogacía del Estado que, en síntesis, se sustentaba en que, la Orden encontraba amparo en la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Razona la sentencia en los siguientes términos:

La Sala tiene que hacer las siguientes precisiones: primera, la falta de desarrollo reglamentario de la materia, a pesar de existir sentencias judiciales en las que se pone de manifiesto tal circunstancia, agravada por la nulidad de la Orden que, con anterioridad, pretendía regular esta materia. Y segundo, que no se entiende con claridad la cuestión sobre la "autorización especial", y en concreto, sobre el órgano competente para conceder esa "autorización especial", pues si la materia controvertida ha de ser objeto de desarrollo reglamentario, da la impresión de que, en el presente caso, se produce una yuxtaposición entre las "autorizaciones especiales" cuya competencia corresponde al Consejo de Ministros, de aquellas "autorizaciones especiales" que el Ministro del ramo correspondiente puede conceder al amparo de las competencias que le son propias.

Por ello, sin en las sentencias citadas, lo que se está declarando es la falta de competencia del Ministro del Interior para dictar normas generales sobre el uso de las referidas viviendas, al corresponder al Gobierno, esa "autorización especial", de la que está haciendo uso el Ministro del Interior, como expone en dicha Orden Ministerial, debe provenir, en principio, del Gobierno, del Consejo de Ministros. Sin embargo, no aparece en el expediente administrativo atisbo de que se haya procedido por el Gobierno en tal sentido en favor del Ministro del Interior. Entenderlo de otra manera equivaldría a soslayar la eficacia de los mandatos judiciales expuestos, consolidando una situación jurídica contraria a Derecho, debido a la inactividad reglamentaria sobre la materia.

En este sentido, la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su art. 11 , "Desconcentración y avocación de competencias", dispone:

"1. Las competencias relativas a la adquisición, gestión, administración y enajenación de bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrán ser objeto de desconcentración mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda.

2. El Consejo de Ministros podrá avocar discrecionalmente el conocimiento y autorización de cualquier acto de adquisición, gestión, administración y enajenación de bienes y derechos del Patrimonio del Estado. Igualmente, el órgano competente para la realización de estos actos podrá proponer al Ministro de Hacienda su elevación a la consideración del Consejo de Ministros."

Por su parte, el art. 90, "Autorizaciones especiales de uso sobre bienes afectados o adscritos" , establece:

"1. El ministro titular del departamento o el presidente o director del organismo que tuviese afectados o adscritos bienes del Patrimonio del Estado, podrá autorizar su uso por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas para el cumplimiento esporádico o temporal de fines o funciones públicas, previo informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado, por cuatro años, prorrogables por igual plazo.

2. Dichas autorizaciones se otorgarán por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda, cuando se trate de fundaciones estatales y organismos internacionales, sin sujeción a las limitaciones de plazo y destino expresados en el apartado anterior.

3. Igualmente, no se sujetarán a los requisitos previstos en el apartado 1 de este artículo, las autorizaciones de uso por plazo inferior a 30 días, o para la organización de conferencias, seminarios, presentaciones u otros eventos. El órgano competente deberá fijar en el acto de autorización, tanto las condiciones de utilización del inmueble, estableciendo lo necesario para que la misma no interfiera su uso por los órganos administrativos que lo tuvieran afectado o adscrito, como la contraprestación a satisfacer por el solicitante, de acuerdo con lo señalado en el apartado 5 del artículo 92 de esta ley."

Como se observa de su contenido la Orden aquí impugnada se dicta por el Ministro del Interior, con vocación transitoria, -en tanto no se promulgue el Real Decreto que desarrolle el uso de viviendas- y con fundamento en lo dispuesto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP).Regula así ex articulo 91.2 LPAP las condiciones a las que han de ajustarse las autorizaciones especiales para la concesión del uso de viviendas de la Administración General del Estado afectadas a los servicios penitenciarios.

Pues bien, como subraya el Abogado del Estado, la Orden recurrida se fundamenta en una norma diferente a aquella en la que se sustentó la Orden precedente anulada, cual es la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Publicas y así se indica expresamente en su Preámbulo. Esta ley dispone la posibilidad de ocupar y utilizar de forma exclusiva bienes demaniales, previo otorgamiento de título por la autoridad competente (artículo 84.1 y 3). El artículo 90 contempla las autorizaciones de uso otorgando al titular del Departamento que tuviese afectados los bienes la competencia para otorgar las autorizaciones especiales, así como el artículo 91.2 y 92 sobre el régimen jurídico de las autorizaciones de uso, permiten el establecimiento de condiciones generales para el otorgamiento de las autorizaciones especiales.

Como se desprende del fundamento antes transcrito, la Sala de instancia, cuando examina la Orden recurrida acude a la ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), y considera que, en atención a lo declarado en los precedentes judiciales, la competencia general para la regulación del uso de las viviendas corresponde al Consejo de Ministros. Continúa su razonamiento indicando que la Orden impugnada, dictada por el Ministro del Interior debería provenir del Consejo de Ministros, sin que conste que "se haya procedido por el Gobierno en tal sentido en favor del Ministro del Interior". Concluye pues -y esta es su ratio decidendi- sobre la nulidad de la Orden por haberse dictado por el Ministro del Interior y no por el Consejo de Ministros, siguiendo la lógica de las precedentes sentencias, que se referían a la regulación general del uso de las viviendas afectas.

No cabe compartir tal apreciación, pues la aludida Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas contempla la competencia del Ministro del titular del Departamento correspondiente para la determinación de las condiciones generales a las que han de ajustarse las autorizaciones especiales para el uso de bienes demaniales afectos al uso público. En concreto, el apartado 2º del artículo 91 de la reseñada ley dispone:

"2. En defecto de condiciones generales, las concesiones y autorizaciones se ajustarán a las que se establezcan por el Ministro titular del departamento al que se encuentren afectados los bienes o del que dependan los organismos públicos que sean sus titulares o que los tengan adscritos. Estas condiciones podrán tener un alcance general, para categorías determinadas de autorizaciones y concesiones de competencia del departamento, o establecerse para supuestos concretos, y su aprobación requerirá, en todo caso, informe previo favorable del Ministro de Hacienda, que será igualmente preceptivo y vinculante cuando se pretenda establecer excepciones a las condiciones aprobadas con carácter general por éste."

Por consiguiente, con arreglo al diseño establecido en la reseñada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, es claro que no cabe negar la competencia del Ministro del Interior para que, con base en dichos preceptos, pueda dictar una Orden en la que se definan de forma provisional -mientras no se produzca el desarrollo reglamentario- las condiciones generales para la concesión de las autorizaciones especiales. La Orden impugnada se fundamenta en la Ley 33/2003, y su contenido se corresponde con lo previsto en el artículo 91.2 de la ley, pues no existe una definición material previa de lo que son las denominadas "condiciones generales" de las autorizaciones especiales. Sin duda -no se cuestiona- las viviendas constituyen bienes demaniales afectos al uso público, y la regulación de estas condiciones se ajusta a las características de las autorizaciones especiales al contemplar que las que así se concedan tengan una duración temporal -máxima de cuatro años-.

El contraste entre la precedente Orden del Ministro del Interior, Orden INT/1472/2009 de fecha 28 de mayo, -que fue anulada por Sentencia de la Audiencia Nacional, por falta de habilitación del Ministro del Interior- y la Orden INT aquí impugnada, pone de manifiesto que la primera de ellas establecía la regulación general sobre el uso de viviendas penitenciarias, mientras que en la ahora examinada se ciñe a establecer "condiciones generales" de las autorizaciones especiales para el uso temporal de las viviendas penitenciarias.

No cabe afirmar que se pretenda sortear la declarada falta de competencia del Ministro del Interior para acometer una regulación general de las condiciones de las viviendas adscritas al servicio penitenciario, antes bien, la Orden aquí examinada se ciñe a la figura y características esenciales de las autorizaciones especiales de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas, con un alcance material y finalidad diferentes a la de la precedente Orden de 2009, anulada por la Audiencia Nacional. La declaración de falta de competencia del Ministro del Interior para la regulación general del disfrute de las viviendas penitenciarias, se sustentó en las previsiones del artículo 106 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, y en las Sentencias de la Audiencia Nacional y de esta Sala del Tribunal Supremo, que no puede conllevar ni implicar el desconocimiento del contenido de la vigente Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, ni que el Ministro pueda actuar en el ejercicio de las competencias legalmente reconocidas.

En fin, siendo así que la competencia normativa para delimitación de los supuestos de acceso al disfrute de las viviendas fue conferida por la Ley 13/1996 al Consejo de Ministros, la Orden impugnada dictada con vocación provisional y transitoria, en defecto de desarrollo reglamentario, se ajusta a la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, norma reguladora de las bases del régimen patrimonial de las Administraciones Públicas en cuanto se constriñe a las condiciones generales de las autorizaciones especiales y temporales sobre el uso de las viviendas controvertidas. A través de la Orden cuestionada se establecen de forma previa las condiciones de las autorizaciones, especificando los requisitos de utilización de los bienes, siendo dichas autorizaciones los títulos habilitantes para la utilización de los bienes demaniales. Se respeta el orden competencial derivado del artículo 106 de la Ley 13/1996, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social y la interpretación realizada en nuestras precedentes Sentencias, que atribuye al Gobierno la competencia para delimitar de forma general los supuestos en los cuales los empleados públicos puedan acceder al disfrute de una vivienda por razón del trabajo o cargo desempeñado. La ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, con un diferente y menor alcance, habilita al Ministro Titular del ramo para la regulación de las condiciones de las autorizaciones especiales, pero no acometer una verdadera regulación material general de las condiciones de acceso y uso de las viviendas penitenciarias, que no es el objeto de la Orden, que, se insiste, tiene el carácter de provisional. Se regulan pues, las condiciones generales por las que han de regirse las autorizaciones especiales, definiéndose así de forma previa el régimen de otorgamiento de dichas autorizaciones especiales para el uso privativo de los bienes demaniales, las viviendas afectas al servicio penitenciario, con arreglo al artículo 92 LPAP, con una duración no superior a cuatro años (92.3 LPAP).

Planteada en la demanda como único motivo de impugnación el de la falta de competencia del Ministro del Interior para dictar la Orden recurrida, ex articulo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , y la nulidad de pleno derecho por infracción del artículo 106 de la Ley 13/1996, de 30 de noviembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, tal alegación, por las razones expuestas, ha de ser desestimada. No habiéndose suscitado otras cuestiones.

Procede, por lo expuesto estimar el presente recurso de casación y a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.