STS 1732/2018, 5 de Diciembre de 2018

Doña Victoria era funcionaria del Cuerpo Superior de Arquitectos al servicio de la Hacienda Pública, habiendo sido transferida e integrada en la función pública de Aragón. Nació el NUM000 de 1946 y, al cumplir los 65 años de edad, obtuvo una prolongación en el servicio activo por resolución de 7 de julio de 2011 del Director General de la Función Pública de Aragón. Dicha prolongación se concedió desde el 14 de octubre de 2011 hasta el NUM000 de 2016, como máximo, fecha en la que cumplirá 70 años de edad (Documento nº 3 del expediente administrativo).

En aplicación de la legislación autonómica posterior que le resulto aplicable se inició, sin embargo, un procedimiento de revisión de su permanencia en el servicio activo, siéndole denegada la prórroga a partir del 13 de octubre de 2013, acordándose que se debía proceder a su jubilación forzosa.

Se alzó contra estas resoluciones e impugno en vía jurisdiccional las siguientes:

1. La Orden de 14 de octubre de 2013 del Consejero de Hacienda y Administración Pública de la Diputación General de Aragón, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 22 de julio de 2013 de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios de la Diputación General de Aragón que deniega la prórroga de la prolongación de la permanencia en el servicio activo de la actora, a partir del cumplimiento de edad (13.10.2013), debiendo procederse a la tramitación de su jubilación forzosa.

2. La Orden de 6 de febrero de 2014 del Consejero de Hacienda y Administración Pública de la Diputación General de Aragón por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 26 de agosto de 2013 de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de Servicio de la Diputación General de Aragón en la que se declara la jubilación forzosa por edad de la actora finalizando la prolongación en el Servicio activo con efectos del día 13 de octubre de 2013.

3. Los actos administrativos de que traen causa las resoluciones anteriores.

Conoció de su reclamación la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, la cual desestimó el recurso núm. 292/2013, que era el interpuesto por doña Victoria, mediante sentencia, que es la que ha sido recurrida en esta vía extraordinaria de casación.

La sentencia se dictó el 27 de enero de 2016 y tiene la siguiente parte dispositiva:

"PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo número 292/2013 interpuesto por doña Victoria, contra las resoluciones obrantes en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO.- Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente con el límite de 600 euros por todos los conceptos".

El fallo desestimatorio se sustenta en la Ley autonómica aragonesa 7/2012 de 4 de octubre, que da una nueva redacción a la Disposición Adicional Decimonovena del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, del Gobierno de Aragón.

La Sala resume los argumentos de la actora, así como las razones para desestimar su pretensión, con los siguientes razonamientos, que es conveniente transcribir para mayor claridad:

"[...]Las razones que plantea la parte actora para que se estimen sus pretensiones consisten en considerar:

1. La aplicación al supuesto enjuiciado de la Disposición Transitoria Primera y la Disposición Final Primera de la Ley 7/2012 de 4 de octubre de medidas extraordinarias del sector público de la Comunidad Autónoma de Aragón para garantizar su estabilidad presupuestaria son contrarias a la seguridad jurídica, conforme al artículo 9.3 de la Constitución, al tener aplicación retroactiva [...].

2. El acto administrativo recurrido incurre en nulidad radical (art. 62.1 e) LRJPAC pues se ha revisado de oficio un acto administrativo favorable (la Resolución de 7 de julio de 2011 de concesión de prolongación de permanencia en el servicio activo hasta el 13 de octubre de 2016 omitiendo el procedimiento aplicable (artículo 103 LRJPAC).

3. Vulneración del principio de buena fe y confianza legítima (art. 3 y 57 LRJPAC) pues, la revocación de plano de un acto administrativo favorable, esto es la resolución de 7 de julio de 2011, es contraria al principio de confianza legítima que preside las relaciones de los ciudadanos con la Administración.

4. Vulneración del artículo 33 de la Constitución Española pues al privar al actor de un derecho subjetivo incorporado a su patrimonio jurídico, incurre la Administración en una suerte de expropiación de su derecho a la indemnización.

5. Vulneración del artículo 23.2 de la Constitución derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos en la vertiente a permanecer en ellos (derecho de cargo), por hallarnos ante un derecho subjetivo de los funcionarios que no le es reconocido de manera absoluta sino condicionada a que las necesidades organizativas del servicio de la Administración hagan posible su ejercicio.

6. No se han justificado las necesidades organizativas, al no constar informe objetivo y motivado que, debía versar sobre la procedencia o no de conceder o denegar por razones organizativas, la solicitud de prolongación en el Servicio activo presentada por el actor. El acto administrativo impugnado no esta suficientemente motivado, con vulneración del artículo 54.1 a) f) de la LRJPAC y 67.3 LEBEP y del apartado 1 de la Disposición Adicional decimonovena del texto refundido de la LOFPCA .

7. Inactividad o incongruencia de la Administración ya que no ha amortizado el puesto de trabajo desempeñado por el recurrente (art. 63 LRJPAC).

8. El acto de cese en el puesto de trabajo del recurrente por jubilación forzosa, incurre en las causas de nulidad y anulabilidad de la decisión denegatoria de la prolongación en el servicio activo.[...]

Sentado lo anterior, se ha de partir de la base de que la actora Funcionaria de Carrera del Cuerpo de Arquitectos del Servicio de la Hacienda Pública transferida e integrada de la Función Pública de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón en el Cuerpo de Funcionarios Superiores, Escala Facultativa Superior, Clase de especialidad Arquitectos, le fue concedida por resolución de 7 de julio de 2011 la prolongación de la permanencia en el Servicio Activo hasta el 13 de octubre de 2016, como máximo.

En fecha 24 de junio de 2013 se inicio de oficio el procedimiento de revisión de prolongación en el Servicio Activo.

Consta informe del Director General de Presupuestos de 10 de julio de 2013 en el que se deja constancia de que "la nueva organización de trabajo así como la necesidad de racionalización de la estructura de puestos de trabajo y de estabilidad en la ordenación de personal de las Administraciones Públicas aconsejan la reestructuración del Servicio de valoraciones inmobiliarias, encontrándose en fase de estudio y análisis la nueva configuración". Asimismo obra en las actuaciones informe de la Secretaría General Técnica de la Hacienda y Administración Pública de 15-7-2013 en la que se deja constancia de que "una vez iniciado el procedimiento de revisión y visto el informe emitido por el Director General de Tributos, esta Secretaría ratifica el mismo. No obstante, las circunstancias de índole presupuestarias, derivadas del cumplimiento de objetivos de reducción del déficit que en este momento concurren en el presupuesto del Departamento hacen necesaria la reducción y una racionalización de las plantillas que se traduzca en una disminución de gastos de personal, motivo por el cual se informa desfavorablemente la prolongación en el servicio activo".

[...] Aplicada la doctrina expuesta al hecho de autos, no puede sostenerse que las disposiciones autonómicas citadas en el presente procedimiento tengan efecto retroactivo, toda vez que respecto a la prolongación de permanencia en el servicio activo que le fue concedida el actor no goza a su favor de derecho consolidado alguno, puesto que la Administración no se la concedió al recurrente de forma absoluta e incondicionada, sino que hizo valer que se otorgaba hasta los 70 años como máximo, lo que significa que el actor gozaba de una mera expectativa, sin que por consiguiente proceda el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad que pretende. De ahí que tampoco puede sostenerse que la Administración tuviera que acudir al procedimiento de revisión de actos nulos que regula el artículo 103 de la LRJPAC o que se haya vulnerado el principio de confianza legítima o se haya privado al actor de un derecho subjetivo incorporado a su patrimonio ya que al no hallarnos ante un derecho consolidado es claro que el inicio del expediente por el que se culmina el dejar sin efecto la permanencia en el servicio activo se refería solo a una expectativa de derecho que debía someterse a los trámites legales para su renovación a los que hace referencia la Disposición Transitoria Primera [...] de la Ley de Ordenación de Función Pública en la Comunidad Autónoma de Aragón 1/1991 de 19 de febrero, siendo preciso para que el recurrente prolongue su permanencia en el servicio activo que su situación física para desempeñar su profesión se encontrara en condiciones idóneas y que se mantuvieran las necesidades asistenciales que justificaran la prolongación.

La misma suerte desestimatoria debe correr la pretendida vulneración del principio de igualdad en base al artículo 23.2 de la Constitución por considerar que el actor goza de un derecho subjetivo condicionado a las circunstancias concurrentes, lo que supone una limitación que no alcanza al resto de los derechos funcionariales, al fallar la primera premisa, ya que no se equiparan dos situaciones iguales ante la inexistencia de un derecho subjetivo a la prolongación de la vida laboral del recurrente, que como se ha expuesto, no es sino una mera expectativa.

En razón a que no se han justificado las necesidades organizativas, así como la falta de motivación de las resoluciones recurridas, hay que manifestar que el informe del Director General de Presupuestos de 10 de julio de 2013 y el de la Secretaria General Técnica de 15 de julio de 2013 constituyen motivación in aliunde de la resolución recurrida que así mismo recoge los razonamientos que considera fundamento de la denegación de la prolongación en la permanencia del servicio activo sin que el actor los haya desvirtuado.[...]De lo expuesto se extrae como consecuencia que, como aquí acontece, los documentos que funden la decisión a adoptar pueden ser de índole presupuestario. Por tanto existiendo fundamento para denegar la solicitud de la actora quien no ha acreditado, con independencia de la no amortización de la plaza, que se carezca de personal en la especialidad, lo que determina que no exista consecuencia alguna respecto a actos de la administración posteriores, procede desestimar el anterior recurso[...]"

Preparado el recurso y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, doña Victoria mediante escrito firmado el 13 de abril de 2016, interpuso recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), denuncia en un motivo diversas infracciones de la Constitución, de la normativa autonómica y de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reiteran las que ya formuló ante la Sala de instancia, que se acaban de recoger.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case y anule la sentencia recurrida y estime las pretensiones del suplico de la demanda con los demás pronunciamientos que procedan y que se condene en costas a la parte recurrida

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón escrito de oposición en el que, tras alegar la procedencia de inadmitir el recurso porque no se critica la sentencia recurrida y se ataca un fallo que se ha basado en normativa autonómica pide que se inadmita el recurso de casación o que, subsidiariamente, se desestime conforme a la impugnación del planteamiento que formula, por ajustarse a Derecho la sentencia recurrida con expresa imposición de costas a la recurrente.

En providencia de 27 de julio de 2018 se señaló para votación y fallo del recurso el día 27 de noviembre de 2018, fecha en la que tuvo lugar.

Este recurso de casación se interpone contra la sentencia ya citada, dictada por la Sala de lo contencioso administrativo con sede en Zaragoza, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 27 de enero de 2016, en el procedimiento nº 292/2013, contra los actos administrativos de que hemos dado cuenta en el extracto de antecedentes de esta sentencia.

La parte recurrente, en un motivo único, defiende [ex articulo 88.1 d) de la LJCA, en la versión aquí aplicable] que la sentencia habría infringido la Constitución española de 1978 (principio de seguridad jurídica del artículo 9.3, que prohíbe la retroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales y no favorables, actuación expropiatoria contra el artículo 33.3 y lesión del principio de igualdad en su dimensión de permanencia en la función pública, que deriva del artículo 23.2 CE.

Considera infringida también la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo por no haberse seguido una revisión de oficio o proceso de lesividad (artículos 102 y 103), del artículo 84 y 57 y 65.1 a), b y f), 89.5 de la misma, de los principios de buena fe y de confianza legítima y del Estatuto Básico del Empleado Público (artículo 67.3) y de la jurisprudencia de esta Sala que invoca.

No cabe atender a los motivos de inadmisión que formula la Comunidad Autónoma de Aragón en su contrarrecurso. Es cierto que la recurrente reitera los argumentos de la demanda, pero lo hace criticando en forma suficiente las razones dadas por la sentencia recurrida para desestimarlos, por lo que la casación se ha formulado en forma correcta. También es cierto que la normativa aplicable a la cuestión de fondo es autonómica, como sostiene la Comunidad recurrida, pero las infracciones se imputan con mayor o menor fundamento a la normativa estatal, y con esa dimensión las vamos a examinar como ha hecho reiteradas veces este Tribunal en asuntos similares, por lo que procede entrar en su enjuiciamiento.

La invocación de la vulneración del artículo 9.3 de la Norma Fundamental, en cuanto consagra el principio de seguridad jurídica, se fundamenta en que habría habido retroactividad de una disposición restrictiva de derechos individuales.

No puede prosperar esa queja, a la que se anudan en realidad las que se invocan de derechos reconocidos en el texto constitucional, porque la recurrente se encuentra, como funcionaria pública, en una relación estatutaria, que no ha cambiado de naturaleza tras haber obtenido la prolongación en el servicio activo que le concedió la resolución de 7 de julio de 2011.

A esa situación estatutaria es consustancial la posibilidad de cambio legislativo. Como expresa con claridad la doctrina del Tribunal Constitucional, el funcionario que ingresa al servicio de la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y que, por ello, es modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, se pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso -o, podemos añadir, de su situación de prórroga- porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial (por todas, STC 104/2015, de 28 de mayo, FJ 12).

Existen derechos adquiridos en materia funcionarial, pero no en las circunstancias ni para el caso que nos ocupa.

No procede hablar de derechos adquiridos cuando el artículo 67.3 del EBEP fija la edad de jubilación a los 65 años, sin perjuicio de la posibilidad de prolongación de que aquí se trata. Aunque consta en las actuaciones que se concedió a la actora una prolongación en el servicio desde el 14 de octubre de 2011 hasta el 31 de octubre de 2016 acierta la sentencia de instancia cuando entiende que no se otorgó en forma absoluta ni incondicionada, sino hasta los 70 años como máximo.

Y, en esa situación, incidió, como ius superveniens,la norma de la Ley 7/2012, de 4 de octubre, de medidas extraordinarias en el sector público de la Comunidad Autónoma de Aragón, cuya disposición Final Primera modifica el Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Así su disposición adicional 19ª vino a decir, en su apartado cuarto, que la prolongación de la permanencia en el servicio activo se concederá por un año y que será objeto de revisión anual mediante el correspondiente procedimiento iniciado de oficio, emitiéndose por el órgano competente resolución de prórroga de la misma o de jubilación forzosa según proceda.

La Disposición transitoria primera , apartado 2, de la Ley 7/2012 dispuso que la revisión anual de la prolongación de la permanencia en el servicio activo de las solicitudes que hubieran sido concedidas se realizaría a partir de los tres meses siguientes a la fecha de entrada en vigor de la expresada Ley y, en virtud de todo ello, se inició el 24 de junio de 2013 el procedimiento de revisión de oficio de la prolongación en el servicio activo concedida a doña Victoria (Documento nº 8 del expediente).

No ha habido, por ello, aplicación retroactiva de la nueva Ley 7/2012, que ha desplegado sus efectos desde su entrada en vigor sin afectar al principio protegido por el artículo 9.3 de la Constitución, y la revisión de la situación de prórroga se ha producido por ministerio de la Ley. La seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable que, como se ha expuesto, es clara en este caso ( STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4) La queja ha de ser rechazada.

Debemos añadir que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado hasta cinco veces (Autos 155/2013, de 9 de julio; 128/2013, de 21 de mayo; 127/2013, de 21 de mayo; 125/2013, de 21 de mayo y 85/2013, de 23 de abril), declarando, en inadmisión de cuestiones de inconstitucionalidad, que la jubilación forzosa a los sesenta y cinco años es la regla general, mientras que la prórroga en el servicio activo es la excepción correspondiendo al legislador autonómico concretarla en el marco de sus competencias y en desarrollo de la legislación básica del Estado.

Nuestra doctrina, en los casos en los que ha existido una interposición legal clara, como la ya expresada, ha rechazado pretensiones similares a la que ahora se formula [por todas, sentencias de 2 de diciembre de 2016 (Casación 330/2015) y de 18 de julio de 2016 (Casación 681/2005) y las que en ella se citan]. No se trata en el caso de personal estatutario del apartado 6 de la Disposición adicional 19ª de la Ley autonómica aragonesa citada, por lo que no es aplicable la doctrina de las sentencias de esta Sala de 11 y 9 de julio de 2018 ( Casaciones 1285/2016 y 1242/2016).

Como hemos dicho antes, a la queja ya examinada se anuda en el recurso la vulneración del artículo 33.3 CE. No prospera porque no ingresó ningún derecho en el patrimonio de la recurrente del que se haya visto privada por la revisión de oficio de la prórroga que tenía concedida, ya que una determinada edad de jubilación no pasa de la categoría de las expectativas [ sentencia de 2 de diciembre de 2016 (Casación 330/2015)].

Tampoco se ve afectado el derecho a la permanencia en el cargo, que se imputa al derecho del artículo 23.2 CE, porque, al invocarlo, se hace supuesto de lo que es en realidad cuestión, ya que la inexistencia de razones para denegar esa nueva prorroga se da por supuesta, obviando la existencia de informes que se desvirtúan en el motivo sin razón para hacerlo, en un motivo de casación como el formulado, o para justificar como supuesta desviación de poder lo que no se ha demostrado. Se volverá al valor de los informes que se descalifican más adelante.

En lo que respecta a las lesiones que se aducen de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, carecen de consistencia por hacer supuesto de la cuestión y ser una cita de la Ley estatal que trae a colación, indebidamente en casación, lo que es simple derecho autonómico.

Ya hemos aludido al procedimiento de la Disposición adicional 19ª del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, según la redacción que le dio la Ley autonómica 7/2012. En virtud del mismo no se puede apreciar vulneración alguna de los artículos 102 y 103 de la LRJPAC por las razones que expresa en forma correcta la sentencia recurrida. No nos encontramos, como ya hemos razonado en forma extensa más arriba, ante un derecho consolidado reconocido por un acto que haya que anular, sino ante una expectativa de derecho simple, para cuya revisión bastaba el procedimiento que siguió la Administración. No hay tampoco lesión de la confianza legítima, por no ser cierto que se hubiera patrimonializado el derecho de la actora a cinco años de prórroga. Claro es que extendernos en ese análisis nos abocaría a a una interpretación del Derecho autonómico, que no corresponde a esta casación, lo que nos lleva a considerar simplemente instrumental la invocación de la vulneración de la Ley 30/1992. La improcedencia del procedimiento que se asevera como aplicable priva de fundamento a la supuesta vulneración de los artículos 84, 57 y 89.5 de la LRJAPC, que se revela como inconsistente, bastando las razones que se acaban de exponer para demostrarlo.

Finalmente se invoca en forma extensa la sentencia de esta Sala de 8 de junio de 2015 (Casación 1513/2014), que estimó un recurso de casación interpuesto por un funcionario solicitante de prórroga en el servicio activo al amparo del mismo artículo 67.3 del EBEP, pero su doctrina tampoco resulta aplicable a este caso.

Declaró la Sala en aquella sentencia que en el momento en el que se denegó la permanencia en el servicio activo al entonces recurrente " no existía una Ley autonómica de la función pública que justificase el rechazo de la solicitud [...] por los motivos esgrimidos en la resolución denegatoria". Así acontecía porque no era temporalmente aplicable a aquel caso el artículo 36 de la Ley de la Función Pública canaria en su versión modificada según la Ley 4/2012, de 25 de junio, que habría autorizado la denegación de la prórroga por razones de contención del gasto público. Se concluyó, así, en la sentencia de 8 de junio de 2015, que aducir simples medidas genéricas e inconcretas de racionalización y distribución de efectivos no era una motivación o causa válida para la denegación de la prórroga que había pedido el recurrente.

En cambio, en la sentencia de 18 de mayo de 2016 (Casación 1110/2015), que resolvió un caso similar al anterior pero que difería del mismo porque sí era aplicable entonces la modificación en la Ley de la Función Pública canaria operada por la Ley autonómica 4/2012, de 12 de julio, que entendía aplicables las medidas de contención del gasto público, la Sala desestimó el recurso de casación interpuesto por el solicitante de la prórroga.

En el asunto que ahora se enjuicia nos encontramos ante las circunstancias que concurrían en la sentencia de 18 de mayo de 2016 (Casación 1110/2015) y no en las de la sentencia que se nos invoca en el motivo. En efecto, la Disposición adicional 19ª. 1 a) de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, tras su reforma por la Ley 7/2012, contempla expresamente las causas presupuestarias derivadas de la necesidad de racionalización de la estructura de puestos de trabajo y de estabilidad en la ordenación del personal de las Administraciones Públicas como determinantes de la aceptación o denegación de la solicitud.

En contra de lo que se aduce en el submotivo de casación la resolución de 22 de julio de 2013, que resuelve denegar a la recurrente la prórroga en la permanencia en el servicio activo a partir de la fecha de cumplimiento de edad de NUM000 de 2013, está sobradamente motivada y se funda precisamente en dichas causas presupuestarias del apartado primero a) del Texto Refundido, según los informes de la Secretaria General Técnica de Hacienda y del informe de la Dirección General de Presupuestos, Financiación y Tesorería, que obran en las actuaciones.

Al fundarse en una previsión legal expresa, y fundarse en informes que corroboran las razones de su aplicación, las resoluciones impugnadas fueron conformes a Derecho y el motivo debe ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA, tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de tres mil euros.