ATS 16/2018, 26 de Noviembre de 2018

Tras otras actuaciones judiciales, D.ª Soledad, actuando en nombre y representación de su esposo D. Jesús Carlos (incapacitado) y de sus dos hijos menores Juan Luis y Jose Ángel, con fecha 22 de julio de 2016 formuló reclamación previa a la vía contencioso administrativa contra la Mutua Universal Mugenat, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, como consecuencia de la asistencia sanitaria prestada a su esposo con ocasión de un accidente laboral sufrido el 6 de septiembre de 2010, solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial por importe total de 869.542,89 euros.

Ante la desestimación presunta de la reclamación interpuso recurso contencioso-administrativo, que correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 de Barcelona en el que tuvo entrada el 4 de mayo de 2017, cuyo titular, tras oír a las partes y al Ministerio Fiscal, dictó auto de 19 de febrero de 2018, declarando la inadmisión del recurso por incompetencia, señalando que la misma corresponde al orden jurisdiccional social, de acuerdo con el informe del Ministerio Fiscal que da por reproducido, en atención a lo dispuesto en el art. 2, letras o) y r) de la Ley 36/11 de 10 de octubre de jurisdicción social y además al amparo del art. 51.a) de la LJCA en relación con el art. 69.a) y 7.3 del mismo cuerpo legal.

Formulada demanda ante el orden jurisdiccional social, que correspondió al Juzgado de lo Social n.º 6 de Barcelona, en el que tuvo entrada el 16 de marzo de 2018, previo el correspondiente trámite de audiencia, se dictó auto de 22 de mayo de 2018 en que, atendiendo a lo dispuesto en los arts. 9.1 y 4 de la LOPJ, y los arts. 5 y 3.g) de la LRJS, se declara la falta de competencia del orden jurisdiccional social para conocer de la demanda, señalando la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Mediante escrito de 7 de junio de 2018 la representación procesal de D.ª Soledad interpuso recurso por defecto de jurisdicción, en el que ha informado el Ministerio Fiscal, manteniendo que procede declarar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de conformidad con lo dispuesto en el art. 80.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el art. 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, el art. 2.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el art. 9.4 de la LOPJ y numerosos autos de esta Sala dictados al efecto.

El presente conflicto negativo de competencia entre los Juzgados de los Contencioso- Administrativo y Social números 6 de Barcelona, versa sobre el conocimiento de una reclamación de responsabilidad patrimonial por asistencia sanitaria prestada por una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, las cuales, según dispone el art. 80.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, norma en vigor a partir del 2 de enero de 2016 (Disposición Final Única del mismo), "forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad".

Dada la naturaleza pública de las mutuas colaboradoras de la Seguridad Social y su integración en el sector público estatal por las funciones que realizan y los recursos económicos que gestionan, el régimen jurídico de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria se atribuyó a la jurisdicción contencioso- administrativa por la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 20/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (redacción 1999), según la cual: "La responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso". Con ello se trataba de unificar criterios en el conocimiento de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos, a que se refiere el art. 106.2 de la Constitución, que había planteado numerosas discrepancias y disfunciones.

En el mismo sentido ya el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establecía que "los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva.

También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas."

La conflictividad sobre esta materia y su resolución atribuyendo el conocimiento de estas reclamaciones de responsabilidad patrimonial, por la asistencia sanitaria prestada por las Mutuas colaboradoras de la Seguridad Social, se refleja ya en el auto de 22 de diciembre de 2005 (CC 37/2005) que reproduce lo ya dicho en auto de 24 de octubre de 2005 (CC16/2005), según el cual: "semejante situación de determinación del orden jurisdiccional competente para conocer de la reclamación de daños y perjuicios formulada frente a una Mutua de Accidentes de Trabajo, se contempló en la sentencia de 29 de octubre de 2001 de la Sala de lo Social de este Tribunal, en recurso de casación para unificación de doctrina, en la que, tras contrastar los argumentos que se venían exponiendo para mantener la competencia de uno u otro orden jurisdiccional, entiende que las dudas existentes con anterioridad se han despejado con la inclusión en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de la disposición adicional duodécima, según la cual: "La responsabilidad de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de la Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso administrativo en todo caso."

Para ello argumenta sobre el encuadramiento de la asistencia sanitaria que dispensan las Mutuas de Accidentes de Trabajo a los trabajadores en el régimen público de la Seguridad Social a que se refiere el art. 41 de la Constitución, así como la inclusión de dichas prestaciones sanitarias de las Mutuas entre las que compete organizar y tutelar a los poderes públicos en defensa de la salud al amparo del art. 43.2 de la Constitución, previsiones constitucionales desarrolladas por la Ley 14/1986, cuyo art. 44.1 precisa que "todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la Salud integrarán el Sistema Nacional de la Salud", afirmando el art. 45 que "el Sistema Nacional de la Salud integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley, son responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del derecho a la protección de la salud".

Señala, entre otros argumentos, que no extraño que el art. 12 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, que aprobó el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, artículo que trata de las instalaciones y servicios sanitarios de estas entidades aseguradoras, hable en su número 1 de prestaciones "integradas en el Sistema Nacional de la Salud". Que según prescribe el art. 68-4 de la Ley General de la Seguridad Social, "los ingresos que las mutuas obtengan como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo ..., así como los bienes muebles e inmuebles en que puedan invertir dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta". Que la titularidad de este patrimonio corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 81-1), los bienes y derechos que lo integran son inembargables (art. 85), y para su enajenación, salvo ciertos casos puntuales, es necesaria "la oportuna autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ( art. 83). Que el Ministerio de Trabajo ostenta "las facultades de dirección y tutela sobre las Mutuas" ( art. 71), siendo este organismo quien aprueba los estatutos de las mismas y autoriza su "constitución y actuación" (art. 72-1) y puede retirar tal autorización cuando exista base legal para ello (art. 72-2). Que es cierto que cada Mutua de Accidentes de Trabajo conserva la propiedad de los bienes que integran su patrimonio histórico, pero este patrimonio histórico "se halla igualmente afectado al fin social de la entidad" y sujeto a la tutela del Ministerio de Trabajo a que se refiere el art. 71 de la Ley General de Sanidad (art. 68-4 de la misma).

En razón de los argumentos que expone, llega a la conclusión que las instituciones y centros sanitarios de las Mutuas comentadas, en los que éstas llevan a cabo las prestaciones de asistencia sanitaria de la Seguridad Social que les corresponde asumir, tienen la condición de entidades del Sistema Nacional de la Salud, y en consecuencia la exigencia de responsabilidad "por los daños y perjuicios causados por o con ocasión" de tal asistencia sanitaria se ha de regir por lo que ordena la Disposición Adicional Duodécima de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común, redactada conforme a la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Junto con las apreciaciones de la indicada sentencia, conviene tener presentes las que se contienen en numerosas sentencias de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, como las de 3 de diciembre de 2003 y 30 de marzo de 2004, que se refieren a la naturaleza de la Mutuas de Accidentes de Trabajo como entidades colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social y concretamente en la gestión de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, la integración de los ingresos de las Mutuas y los bienes muebles e inmuebles en que pudieran invertirse dichos ingresos en el patrimonio de la Seguridad Social, señalando la citada sentencia de 30 de marzo de 2004, "que la Mutua Patronal, en cuanto a entidad colaboradora que es, en la gestión de la Seguridad Social, participa de la naturaleza y es en cierto modo Administración..."

La disposición adicional duodécima de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, viene a especificar en materia de asistencia sanitaria el régimen de unidad jurisdiccional contencioso administrativa en el conocimiento de los litigios sobre responsabilidad patrimonial, que se restablece por la Ley 30/92 (arts.142.6, 144 y 145.1), como señala el Auto de esta Sala especial de 14 de junio de 2001, con cita de los Autos de 7 de julio de 1.994, 11 de diciembre de 1.995, 25 de octubre de 1.996, 18 de marzo de 1.997, 25 de marzo y 18 de diciembre de 1998 y 4 de abril de 2001, Auto en el que se viene a concluir que "en punto a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, es aplicable a la que pueda exigirse a las entidades, servicios y organismos de la mencionada Seguridad Social por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la asistencia sanitaria".

Esta tendencia al restablecimiento de la unidad jurisdiccional se manifestó seguidamente en la Ley 29/98, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en cuyo art. 2.e) atribuye a la misma el conocimiento de las cuestiones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, previsión que se reflejó simultáneamente en el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, preceptos que se han reforzado con la modificación introducida por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, al señalar que no podrán ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

La atribución de competencia efectuada por la citada Disposición Adicional Duodécima de la Ley 30/92, viene a sujetar a la revisión de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, de manera unitaria, las reclamaciones por daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria prestada en el ámbito del Sistema Nacional de Salud, que, como establece el art. 45 de la Ley 14/86, General de Sanidad, ya citado antes, integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley, son responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del derecho a la protección de la salud, de manera que la relación de sujetos pasivos de las reclamaciones que se recoge en dicha Disposición Adicional viene determinada no tanto por su carácter o condición de Administración o entidades públicas como por su condición de entidades, servicios o centros que realizan tales prestaciones sanitarias propias del Sistema Nacional de Salud, lo que permite que se incluyan en dicha relación entidades privadas que en virtud del correspondiente concierto o relación jurídica realizan tales prestaciones.

La Ley General de la Seguridad Social (Texto Refundido de 20 de junio de 1994), establece en el art. 67 que la colaboración en la gestión del sistema de la Seguridad Social se llevará a cabo, entre otras, por Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, definiendo a estas en el art. 68 como "las asociaciones debidamente autorizadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que con tal denominación se constituyan, sin ánimo de lucro y con sujeción a las normas reglamentarias que se establezcan, por empresarios que asuman al efecto una responsabilidad mancomunada y con el principal objeto de colaborar en la gestión de la Seguridad Social, sin perjuicio de la realización de otras prestaciones, servicios y actividades que le sean legalmente atribuidas".

Se añade en dicho art. 68.2 que la colaboración en la gestión de la Seguridad Social comprenderá, entre otras, la realización de actividades de prevención, recuperación y demás previstas en la presente Ley y se precisa en el último apartado del nº 3 de dicho precepto, redacción dada por la Ley 52/2003, que las prestaciones, asistencias y servicios objeto de la colaboración forman parte de la acción protectora de la Seguridad Social y están sujetas al régimen establecido en esta ley y en sus normas de aplicación y desarrollo.

Por todo ello, la reclamación formulada por el demandante relativa a los daños y perjuicios que considera derivados de la asistencia sanitaria prestada por una entidad colaboradora de la Seguridad Social en tal condición, ha de entenderse comprendida en las previsiones de la disposición adicional duodécima de la Ley 30/92, de 26 de noviembre y, en consecuencia, su revisión jurisdiccional corresponde al orden contencioso-administrativo.

No es obstáculo para ello el carácter privado de la Mutua como asociación de empresarios, pues lo que determina la atribución de la competencia jurisdiccional es la naturaleza de la prestación sanitaria como parte de los servicios integrados en el Sistema Nacional de Salud y por ello a cargo de los poderes públicos, aun cuando la gestión se realice a través de conciertos con entidades privadas, como expresamente se recoge en la citada Disposición Adicional, siendo de tener en cuenta que la entidad colaboradora queda sujeta a una relación más estrecha con la Seguridad Social a través del Ministerio de Trabajo, que tutela y dirige su actividad, y que se refleja en el aspecto patrimonial en cuanto los ingresos que las mutuas obtienen como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo aportadas a las mismas por los empresarios a ellas asociados, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan invertirse dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta, que en definitiva y de manera mediata asume la responsabilidad, en virtud de esa relación de gestión, dirección y tutela plasmada legalmente y que se refleja en aspectos sustanciales de la actividad de la entidad colaboradora, que en lo esencial ya se han indicado antes."

Tal planteamiento normativo y jurisprudencial se ha materializado en las normas procesales y así, el artículo 3-g) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (Ley 26/2011) dispone que "No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social: g) De las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, sean estatales o autonómicos, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad".

Por su parte, el art. 2. e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa atribuye al orden contencioso administrativo el conocimiento de "la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad."

En definitiva, la evolución normativa y jurisprudencial tiene como finalidad unificar la competencia para conocer de este tipo de asuntos atribuyéndola a la Jurisdicción Contencioso-administrativa, evitando la dispersión de acciones que existía y garantizando la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal.

Por todo ello y como viene estableciendo esta Sala reiteradamente en sus resoluciones (entre los más recientes autos de 7-3-17 y 26-9-17) procede declarar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer de la cuestión debatida.