ATS, 15 de Noviembre de 2018
| Ponente | INES MARIA HUERTA GARICANO |
| ECLI | ES:TS:2018:12137A |
| Número de Recurso | 1364/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 15/11/2018
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1364/2018
Materia: URBANISMO Y ORDENACION DEL TERRITORIO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
Secretaría de Sala Destino: 005
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 1364/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 15 de noviembre de 2018.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia -nº 853/17, de 11 de diciembre- estimatoria del P.O 370/17, interpuesto por el Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento de Madrid contra el decreto -2 de marzo de 2017- del Delegado del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Madrid por el que se aprueba la Instrucción 1/17, aclaratoria de los arts. 8.1.22, 8.1.23 y 8.1.28 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1.997, que regulan los cambios de clase de uso en patios de manzana y espacios libres (BOAM nº 7.871 de 22 de marzo de 2017).
La sentencia, desestimando previamente la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento por falta de legitimación activa -ex arts. 69.b) en relación con los artículos 45.2 y 19 LJCA- del Grupo Municipal recurrente, estimaba la demanda por considerar, básicamente, que la Instrucción 1/17 impugnada, de carácter aclaratorio, excede de los límites de dicho tipo de normas (mera eficacia "ad intra", ex art. 6.2 Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), suponiendo, de facto, una verdadera modificación de la norma urbanística al contener disposiciones vinculantes y sustantivas destinadas a los particulares, y, por tanto, no habiéndose elaborado y aprobado con las exigencias debidas a toda modificación puntual de norma urbanística (de forma inicial y provisional por el Ayuntamiento Pleno, y, definitiva, por la Administración Autonómica), lo que determina la nulidad radical de la Instrucción al haberse aprobado por órgano manifiestamente incompetente y prescindiendo totalmente del procedimiento establecido ex art. 47.1.b) y e) Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, presentó escrito de preparación de recurso de casación contra la precitada sentencia, formalmente correcto, pues cumple las exigencias del artículo 89.2 LJCA, acreditando el cumplimiento de los requisitos de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución.
Identifica infracciones normativas y jurisprudenciales: 1) Normativas: artículos 69.b), 45.2, 19.1, 18 LJCA y 24 Constitución Española (CE) en lo que a la carencia de legitimación activa del Grupo Municipal se refiere; artículos 5 f) RD Legislativo 7/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana; 19 LJCA; 3 y 6 LRJAP y 3 del Código Civil (CC) en lo que a la decisión de fondo se refiere; 2) Jurisprudenciales: Se reseñan diversas sentencias de la Sala III del Tribunal Supremo (TS) y Tribunal Constitucional (TC) en apoyo de sus pretensiones. No se reseña sentencia alguna proveniente de Tribunales Superiores de Justicia (TSJ).
Como supuestos de interés casacional objetivo invoca el art. 88.2 LJCA en sus apartados a) "interpretación de normas estatales fundamentadoras del fallo contradictoria con la de otros órganos jurisdiccionales en supuestos sustancialmente iguales"; b) "doctrina gravemente dañosa para los intereses generales"; y, c) "afectación a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso", sin que quede justificado el primero de los supuestos pues no se fundamenta en el análisis comparado entre resoluciones judiciales, a fin de evidenciar la contradicción. La mera remisión a las reseñadas en sede de infracción jurisprudencial no constituye, a todas luces, la fundamentación suficiente y singularizada que exige la norma. Tampoco se justifica que la doctrina emanada de la sentencia pueda dañar gravemente los intereses generales, puesto que la hipotética y discutida ampliación de la legitimación procesal a los Grupos Municipales y la nulidad radical de actuaciones y/o disposiciones administrativas no afecta a dichos intereses. Sin embargo, en sintonía con el Ayuntamiento recurrente, la cuestión presenta un interés que trasciende el caso concreto (88.2.c) LJCA), única y exclusivamente en relación con la legitimación de los Grupos Municipales, que presenta una vis expansiva evidente, trascendiendo del el caso concreto y proyectándose a todo el régimen de impugnación de los actos y disposiciones de la Administración Local.
En concreto, a esta cuestión se refiere el FD5º de la sentencia en los siguientes términos: a) Reconoce que el Grupo Municipal no está legitimado para interponer, por sustitución y/o en nombre de los Ediles que lo integran, acciones judiciales en materias que exceden de su actuar interno y meramente corporativo; b) No obstante, esta legitimación interna o corporativa de los grupos políticos municipales, la STS. 7 de febrero de 2007 (recurso 2946/2007) admitió la legitimación del Grupo Municipal para impugnar un acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, frente al que habían votado en contra la totalidad de Ediles que lo integraban, y que, por tanto, habían cumplimentado el requisito que a tal fin establece el art. 63.1.b) Ley 7/1985 de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), en relación al art. 20.a) LJCA; c) En el caso de autos, el acto impugnado ha sido dictado por un órgano unipersonal del Ayuntamiento que no ha sido ratificada en el Pleno, ni siquiera de dación de cuenta, de modo que no cabría exigir a los Ediles el voto contrario como requisito atributivo de legitimación ad causam. Éstos podrían impugnarlo directamente por mor de la legitimación que, ex lege, ostentan y que fue reconocida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 173/2004, de 18 de octubre, en los siguientes términos: legitimación ex lege que corresponde, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local; d) No obstante lo anterior, en el supuesto enjuiciado el decreto no se impugnó por cualquier Edil al amparo de la legitimación especial antedicha, sino que el recurso se interpuso por un Grupo Municipal que, en principio, carecería de la legitimación arriba expresada; e) La sentencia salva dicho obstáculo con base en dos argumentos: 1) la ilicitud del acto impugnado reside en la incompetencia del órgano del que emana, toda vez que debió dictarse por el Pleno del Ayuntamiento, habiéndose sustraído la posibilidad del voto en contra unánime de todos los integrantes del Grupo Municipal recurrente, lo que habría abierto su legitimación en los términos de la referida STS. de 7 de febrero de 2007; y, 2) la cuestión litigiosa está sujeta a la acción pública urbanística ex artículo 5 f) del RDLeg. 7/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS).
Mediante auto de 14 de febrero de 2018, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo, ante la que se personaron en tiempo y forma recurrente y recurrida.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano, Magistrada de la Sala.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir este recurso de casación por considerar que la cuestión que, entendemos, tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, los Grupos Municipales previstos en los arts. 23 y ss. del RD 2568/1986, de 28 de diciembre , están legitimados -siempre o cuando rija la acción pública- para la impugnación jurisdiccional de los actos que órganos del Ayuntamiento de los que los Concejales no formen parte.
Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, serán los artículos 18 y 19 LJCA y, 5. f) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el RDLeg. 7/2015 de 30 de octubre.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
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) Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 853 /17, de 11 de diciembre, estimatoria del P.O 370/17 , interpuesto por el Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento de Madrid contra el decreto -2 de marzo de 2017- del Delegado del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Madrid por el que se aprueba la Instrucción 1/17, aclaratoria sobre los arts. 8.1.22, 8.1.23 y 8.1.28 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1.997, que regulan los cambios de clase de uso en patios de manzana y espacios libres (BOAM nº 7.871 de 22 de marzo de 2017).
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) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, los Grupos Municipales previstos en los arts. 23 y ss. del RD 2568/1986, de 28 de diciembre, están legitimados -siempre, o, solo en los supuestos en los que rija la acción pública- para la impugnación jurisdiccional de los actos de los órganos del Ayuntamiento de los que no formen parte los Concejales.
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) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, «sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso» ( art. 90.4 LJCA), los artículos 18 y 19 LJCA y, 5. f) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el RDLeg. 7/2015 de 30 de octubre.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez D. Jose Maria del Riego Valledor Dª. Ines Huerta Garicano
