STS 1599/2018, 7 de Noviembre de 2018

En el recurso n.º 108/2015, seguido en la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el 10 de marzo de 2016 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

1. - Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Eduardo Moya Gómez, en nombre y representación de Dña. Josefa, frente a la Administración del Estado (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Educación de fecha 6 de marzo de 2015, que inadmite el recurso de reposición interpuesto por la actora, que se anula por no ser conforme a derecho.

2. - Desestimar el recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Director General de Política Universitaria, por delegación del Ministro, de fecha 15 de septiembre de 2014, que deniega a la actora el título de Psicólogo especialista en Psicología Clínica, declarando que la citada resolución es conforme a derecho.

3. - No hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales".

Contra dicha sentencia preparó recurso de casación doña Josefa que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 6 de abril de 2016, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas, el procurador don Eduardo Moya Gómez, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado que articuló en los siguientes motivos:

"PRIMERO.-

Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia puesto que ésta omite por completo una respuesta a los argumentos esgrimidos en la Demanda, e incurre en INCONGRUENCIA, con la consecuente disminución real de las posibilidades de contradicción y defensa de esta parte ( artículo 88.1.c) de la LJCA).

[...]

SEGUNDO.-

Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con indefensión de esta parte, al no otorgar la Sentencia ningún valor a la declaración jurada realizada por mi mandante en vía administrativa, a pesar de no ser cuestionada en absoluto por la Administración y obrar en el expediente administrativo incorporado en autos ( artículo 88.1.c) de la LJCA).

[...]

TERCERO.-

Infracción de las normas del ordenamiento jurídico que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, puesto que la Sentencia aplica erróneamente la Orden PRE/1107/2002, que regula la concesión del título de Psicólogo especialista en Psiquiatría Clínica, en cuanto a las omisiones procedimentales alegadas en la Demanda (informe del ministerio de Sanidad y trámite de audiencia al interesado) ( artículo 88.1.d) de la LJCA).

[...]".

Y solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, acuerde:

"1. La nulidad de la Resolución del Director General de Política Universitaria, por delegación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte, de 15 de septiembre de 2014, que deniega a mi representada el Título de Psicólogo Especialista en Psicología Cínica, al amparo del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre, modificado por el Real Decreto 654/2005, de 6 de junio.

2. La concesión del Título de psicóloga clínica a mi mandante.

3. En su defecto, la retroacción de las actuaciones al momento procedimental oportuno, para que se emita el correspondiente Informe del Ministerio de Sanidad y Consumo (actual Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad)".

Presentadas alegaciones por las partes sobre las posibles causas de inadmisión puestas de manifiesto por providencia de 21 de junio de 2016, por auto de 27 de octubre siguiente la Sección Primera de esta Sala acordó:

"Declarar la inadmisión de los motivos segundo y tercero (y correlativamente la admisión del motivo primero) del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dª Josefa contra la Sentencia, de 10 de marzo de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, en el Recurso nº 108/2015; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos. Sin costas".

Recibidas, por diligencia de ordenación de 1 de febrero de 2017 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso por escrito de 7 de febrero de 2017 en el que interesó la desestimación del recurso, por ser conforme a Derecho, dijo, la resolución judicial impugnada.

Mediante providencia de 5 de julio de 2018 se señaló para votación y fallo el 23 de octubre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 23 de octubre de 2018, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 6 de noviembre siguiente se pasó la sentencia a la firma de los magistrados de la Sección.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

Doña Josefa solicitó el 24 de abril de 2003 que se le expidiera el título de Psicóloga especialista en Psicología Clínica conforme a lo previsto en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre. Posteriormente, acogiéndose a las previsiones del Real Decreto 654/2005, de 6 de junio, amplió la documentación presentada con su solicitud a los efectos de acreditar el ejercicio profesional durante un mínimo de cuatro años y medio, iniciados antes del 3 de diciembre de 1998 en que entró en vigor el Real Decreto 2490/1998 y hasta la fecha de la entrada en vigor del Real Decreto 654/2005, que se produjo el 16 de junio de 2005, todo ello conforme a la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, por la que se regulan las vías transitorias de acceso al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre.

La resolución del Director General de Política Universitaria de 1 de octubre de 2009, dictada de conformidad con el informe de la Comisión Nacional de la Especialidad de Psicología Clínica, desestimó la solicitud de la Sra. Josefa.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de abril de 2013 acogió su recurso n.º 579/2011 contra dicha resolución administrativa, la anuló y retrotrajo las actuaciones a fin de que la Administración motivara debidamente su decisión a partir de un informe de la Comisión Nacional que también estuviera motivado, es decir que ofreciera las razones concretas que, a partir de los baremos y criterios por ella aprobados, fundamentaban su propuesta. El informe emitido, decía esa sentencia, no cumplía el mínimo de motivación exigible pues se limitaba a afirmaciones pretendidamente apodícticas.

En cumplimiento de la sentencia, el Director General de Política Universitaria dictó nueva resolución el 15 de septiembre de 2014 denegando otra vez a la Sra. Josefa el título de Especialista en Psicología Clínica atendiendo a la propuesta contenida en el informe de la Comisión Nacional de la Especialidad. En particular, señalaba éste que la interesada no acreditó el mínimo de ejercicio profesional requerido anterior al 16 de junio de 2005 ya que solamente demostró haberlo realizado desde el 21 de marzo de 2003 y eran precisos cuatro años y seis meses, equivalentes al 150% del tiempo que comprende el período de formación exigido para obtener la especialidad.

La Sra. Josefa recurrió en reposición pero vio inadmitido su recurso por entender la Administración que la impugnación debía hacerse en incidente de ejecución de la sentencia de 24 de abril de 2013. Ante ello, interpuso nuevo recurso contencioso-administrativo, precisamente el que dio lugar a la sentencia, también de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional, contra la que se dirige el presente recurso de casación.

En la demanda afirmó que ejerció como psicóloga clínica desde noviembre de 1994 hasta noviembre de 2002 y señaló para probarlo, además de su alta en el Colegio Oficial de Psicólogos, los recibos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles desde 1995 y un certificado relativo al Impuesto sobre Actividades Económicas desde 1994 a 2002. Sostuvo, por tanto, que cumplía el requisito de cuatro años y seis meses de ejercicio profesional, pretensión que apoyó con otros documentos obrantes en el expediente.

Según se ha visto en los antecedentes, esta segunda sentencia de la Audiencia Nacional estimó en parte las pretensiones de la Sra. Josefa, concretamente las relativas a la procedencia de su recurso de reposición, extremo en el que le dio la razón y falló que no debió ser inadmitido por la razón dada por la Administración ya que cabía perfectamente contra la resolución de 15 de septiembre de 2014. Sin embargo, confirmó la denegación del título de Psicóloga Especialista en Psicología Clínica.

En particular, recuerda la sentencia pronunciamientos anteriores de la Sala de instancia sobre el procedimiento de obtención del título de especialista en virtud de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 y los requisitos exigidos al respecto: estar en posesión del título de Licenciado en Psicología, haber ejercido como psicólogo clínico durante más del 150% del tiempo que comprende el programa formativo de la especialidad, aportando al efecto un certificado expedido por el correspondiente Colegio Profesional. El período de ejercicio profesional debía haberse iniciado con anterioridad al 3 de diciembre de 1998, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998 y podría completarse con el realizado hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 654/2005 el 16 de junio de 2005. También se refiere al informe a emitir preceptivamente por la Comisión Nacional de Psicología Clínica sobre las solicitudes y al sentido posible de la propuesta que ha de contener, no sin subrayar la discrecionalidad técnica que le asiste.

A continuación, se refiere ya al informe emitido respecto de la solicitud de la Sra. Josefa y destaca de él lo siguiente: (i) indica que el certificado del Colegio Oficial de Psicólogos es un requisito esencial para que el expediente sea examinado por la Comisión Nacional pero no acredita el cumplimiento de los demás; (ii) señala después que no está acreditado el ejercicio profesional en la especialidad por cuatro años y medio antes del 3 de diciembre de 1998; (iii) añade que los recibos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del Centro Médico Sales Jové presentados por la Sra. Josefa no demuestran ese ejercicio; (iv) tampoco lo hace el certificado del Administrador del mismo sobre facturación a la recurrente por su actuación profesional como psicóloga clínica desde el 21 de marzo de 2003, pues, aunque vale para acreditarla a partir de esa fecha, desde ella no alcanza el tiempo exigido de cuatro años y medio; (v) el ejercicio profesional anterior en 1994 en el Centro Viana no sirve porque se inscribió en el campo de la psicología educativa y de la psicopedagogía; (vi) y el realizado en el Centro Asesor Terra Ferma entre mayo y septiembre de 1994, al ser más propio de la psicología social comunitaria que de la psicología clínica, era igualmente inservible a los fines pretendidos; (vii) la documentación presentada sobre la formación de la Sra. Josefa revela que no comprende diversos conocimientos teóricos y prácticos que la Comisión Nacional detalla; (viii) observa que su formación ulterior está centrada en el ámbito educativo y psicopedagógico y que las declaraciones de seis profesionales que certifican haberle derivado pacientes no indican el objeto de la derivación.

A la vista de la motivación de ese informe la sentencia descarta que sea arbitrario y subraya que la demanda no cuestionó las razones ofrecidas para proponer la denegación del título de especialista en Psicología Clínica. No da valor tampoco a la declaración jurada de la Sra. Josefa según la cual desde el último trimestre de 1994 y el primero de 2003 trató a 107 pacientes aquejados de patologías propias de la Psicología Clínica, ya que no está confirmada por otros datos.

El motivo de casación admitido.

La Sra. Josefa interpuso contra esta sentencia los tres motivos de casación que hemos recogido en los antecedentes. Sucede, sin embargo, que la Sección Primera de esta Sala, por auto de 27 de octubre de 2016, solamente admitió el primero, por no haber indicado el escrito de preparación los preceptos o jurisprudencia infringidos ni la concreta infracción cometida por la sentencia de instancia que afirmaban los otros dos.

Así, pues, nuestro examen se ha de limitar al primero de los motivos del escrito de interposición.

Invoca, como se ha visto, el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y sostiene que la sentencia de la Audiencia Nacional incurre en incongruencia y falta de motivación porque no da respuesta a los argumentos de la demanda y altera la principal cuestión o motivo de impugnación: la arbitrariedad de la resolución recurrida y del informe-propuesta de la Comisión Nacional del que trae causa. Se refiere el motivo de casación a que la demanda afirmó que la resolución administrativa se separó, sin justificarlo, del criterio seguido en anteriores y similares expedientes.

Explica que la sentencia dice que las evidencias fiscales (recibos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y del Impuesto sobre Actividades Económicas), no acreditan su actuación como psicóloga clínica pero la demanda sostenía que esas evidencias sí fueron prueba suficiente en anteriores y similares expedientes, junto con el certificado de alta colegial para acreditar el ejercicio profesional como psicóloga clínica al efecto de obtener el título.

Añade que la demanda invocó los fundamentos jurídicos de una sentencia de esta Sala y Sección --la dictada el 29 de noviembre de 2011 en el recurso de casación n.º 6668/2009, que confirmó la de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2010 (recurso n.º 771/2008)-- en los que se puede apreciar que el alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas "es ilustrativa del ejercicio de la actividad profesional de que se trate frente a terceros" y se dice que "la Administración ha otorgado como elemento de prueba para acreditar el ejercicio profesional de Psicología Clínica, la fecha en que se dio de alta en el Impuesto de Actividades Económicas".

Y termina así:

"A falta, en la Resolución impugnada, de justificación alguna para apartarse del criterio expuesto, seguido en actuaciones precedentes, resulta obligado para la Administración considerar también en el presente expediente que el alta en el IAE o en el IBI acredita suficientemente el ejercicio profesional de mi representada como psicóloga clínica. Lo que conduce a la concesión del Título a mi representada, conforme se argumenta en la Demanda y también en las conclusiones seguidas en autos, por aplicación de las reglas y valoraciones numéricas aprobadas en los acuerdos de la Comisión de 14 de noviembre de 2002 y 11 de abril de 2003".

La oposición del Abogado del Estado.

Considera manifiesta la ausencia de fundamento de la tacha de incongruencia que el motivo de casación dirige contra la sentencia. Destaca al respecto que, tanto la resolución administrativa cuanto la sentencia motivan ampliamente sus correspondientes decisiones.

Reproduce, seguidamente, parte de la fundamentación ofrecida por la Sección Sexta de la Sala de la Audiencia Nacional y dice:

"Es pues manifiesto, que no sólo no carece de motivación la sentencia, sino que tampoco puede estimarse la alegación referida a la incongruencia extra petita, pues resulta evidente la argumentación de la sentencia de instancia respecto de lo solicitado por la parte".

Termina su escrito de oposición el Abogado del Estado indicando los límites con los que en casación cabe cuestionar la apreciación de la prueba efectuada en la instancia. Por eso, afirma que la recurrente no puede ahora reproducir el juicio sobre ella, pretendiendo que valoremos de nuevo el informe de la Comisión Nacional de Psicología Clínica. La sentencia recurrida, resalta, apreció debidamente la prueba y recuerda que no estamos ante un procedimiento de homologación automática sino que el establecido por el Real Decreto 2490/1998, en la redacción que le dio el Real Decreto 654/2005, prevé que las solicitudes se resuelvan previo informe de la Comisión Nacional.

El juicio de la Sala. La sentencia no es incongruente.

El único motivo de casación que ha sido admitido no puede prosperar.

Según se ha visto, atribuye a la sentencia de instancia incongruencia por no haberse referido a la alegación de la demanda que denunciaba el distinto criterio observado por la Administración en este caso respecto del observado en otros previos similares. Alegación que se apoya en las sentencias de esta Sala y de la Audiencia Nacional antes citadas.

Es verdad que tanto la del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2011 (casación n.º 6668/2009) y cuanto la de la Sección Sexta de la Sala de la Audiencia Nacional de 6 de octubre de 2009 (recurso n.º 771/2008), mientras niegan que el certificado colegial sea suficiente para demostrar el ejercicio profesional en Psicología Clínica, reconocen que sí es un medio válido para ello el certificado de alta en el Impuesto de Actividades Económicas. Se da la circunstancia que en esa ocasión el debate no giró en torno a la idoneidad de dicho certificado de alta para acreditar el ejercicio profesional en la especialidad, sino sobre la carencia de esa idoneidad por parte del certificado colegial.

Ahora bien, aquí, de un lado ocurre que del certificado correspondiente al Impuesto sobre Bienes Inmuebles no resultan datos sobre el ejercicio profesional de la Sra. Josefa pues solamente refleja que corresponde al Centro Médico Sales Jové, tal como dice la Administración y corrobora la sentencia recurrida. Ciertamente, esa inhabilidad no fue relevante porque sí se tuvo por probado, con el certificado del Administrador del mismo, que desde el 21 de marzo de 2003, cuando se constituye dicho Centro, sí trabajó la recurrente en Psicología Clínica aunque el período acreditado de este modo fuera inferior al necesario.

De otro lado, aunque consta en el folio 227 del expediente un certificado del Ayuntamiento de Lérida según el cual, desde noviembre de 1994 y hasta noviembre de 2002, la Sra. Josefa estuvo de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas, resulta que de ese documento no se desprende la concreta actividad profesional que llevó a cabo en ese tiempo. Lo que certifica el Ayuntamiento es que la Sra. Josefa estuvo de alta entre el "22/11/1994-1996" por el concepto de "Altres serv. Sanitaris"; y, entre los períodos "10/10/1994-1995, 01/01/1997-31/12/1999 y 29/11/2000", por el de "Doctors i llicenciats en ciències pol".

Por tanto, aunque la sentencia --que da cuenta del certificado municipal y de la consiguiente alegación de la demanda-- no haga un pronunciamiento expreso sobre uno y otra, sucede que ese silencio no es relevante ya que de dicho documento no se desprende la "proyección externa y oficial, acreditativa de la actividad profesional" --en palabras de la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2009 (recurso n.º 771/2008)-- de la Sra. Josefa como psicóloga clínica que, en cambio, sí debió apreciarse en aquél supuesto. Por otra parte, la sentencia --al igual que hizo la resolución administrativa-- explica que con anterioridad al 21 de marzo de 2003, la actividad alegada por la recurrente a partir de 1994 no se centró en la Psicología Clínica --ni en el Centro Viana ni en el Centro Terra Ferma-- y observa que la demanda no cuestionó esas apreciaciones de la Administración.

A falta de aportación por la Sra. Josefa de otros casos con identidad suficiente con este, en que se hubiera seguido por la Administración un criterio distinto al que se le aplicó, se impone la desestimación del motivo y del recurso de casación.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.