ATS, 3 de Octubre de 2018
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2018:9589A |
| Número de Recurso | 3647/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo ( |
| Fecha de Resolución | 3 de Octubre de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 03/10/2018
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3647/2018
Materia: AGUAS
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
Secretaría de Sala Destino: 002
Transcrito por:
Nota:
Resumen
R. CASACION núm.: 3647/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 3 de octubre de 2018.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictó sentencia -nº 22/18, de 9 de febrero- por la que, con estimación parcial del recurso nº 45/17 , realiza los siguientes pronunciamientos: i) anula la; ii) rebaja la infracción a leve y la multa a la cantidad de 1.413,20 €; y iii) anula la resolución de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 11 de diciembre de 2013 (DOCM de 2 de enero de 2014), en la parte en que se prorrogó la de fecha 13 de marzo de 2008 (DOCM de 2 de abril) en lo relativo al coste del m3 de agua para el caso de extracción ilegal del agua.
Las razones que ofrece la sentencia recurrida para la estimación parcial del recurso pueden sintetizarse así:
a) "El interesado pidió en su día el acceso al Catálogo de Aguas Privadas de un pozo abierto con anterioridad a la Ley de Aguas de 1985 en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Villarrobledo. Se denegó la solicitud por resolución de 28 de diciembre de 1994 e, interpuesto recurso de reposición contra la misma, no se resolvió el mismo hasta trece años después, el 20 de febrero de 2008, estimándose y reconociéndose en ese momento el aprovechamiento P-193/932 para riego de 100 hectáreas; aprovechamiento que, dice el actor, debe por tanto entenderse que existía y amparaba el uso del agua desde 1985. No obstante, durante esa larga espera, aparte de ser sancionado en alguna ocasión por el uso del agua, se le denegó la solicitud de 11/08/2000 de cambio de ubicación del aprovechamiento (por hundimiento del pozo antiguo, afirma) mediante resolución de 11 de septiembre del mismo año (doc. 3 de la demanda), precisamente por no habérsele autorizado en ese momento aún la inclusión del aprovechamiento en el Catálogo. Una vez reconocido el aprovechamiento al resolverse el recurso de reposición en 2008, como resulta que se había cambiado la ubicación y tal cambio en realidad no había sido autorizado, como acabamos de ver, se tuvo que solicitar concesión de acuerdo con la D.A. del RDL 9/2006 (expediente NUM002 ). A dicha solicitud se fueron adicionando, antes de ser resuelta, aprovechamientos existentes en fincas adquiridas por el interesado para obtener derechos de riego suficientes (hasta cinco aprovechamientos adicionados: P-8070/1988, P- 8071/1988, P-8076/1988, P-846/1987 y P-1913/1987) y finalmente, tras varias vicisitudes procesales, se desestimó el reconocimiento de la concesión por resolución de 14 de mayo de 2015, también recurrida en reposición y, desestimado tal recurso, recurrida ante el TSJ de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo 290/2016; el cual a fecha de hoy consta desestimado por sentencia de 9 de mayo de 2017 según comprueba este Tribunal de oficio en la base de datos CENDOJ. El actor se queja con razón de que la Confederación Hidrográfica del Guadiana tarde nada menos que trece años en resolver un recurso de reposición, y señala los perjuicios que ello le ha ocasionado".
b) "Es frecuente la alegación de los sancionados por uso no autorizado del agua en el sentido de que tenían solicitada anteriormente a dicho uso la autorización correspondiente y que, a la visa de la insoportable tardanza de la Administración en resolver, pasaron a tomar las aguas sin esperar a la resolución. Generalmente hemos resuelto este alegato en el sentido de que, aunque el interesado obviamente puede ejercer todas las acciones pertinentes para activar la decisión administrativa, o reclamar responsabilidad por la tardanza, o actuar en contra del silencio negativo, lo que no puede es ejercer el derecho antes de que haya sido reconocido. El caso de autos podría suponer un desafío a esta doctrina tanto por lo escandaloso del retraso en este caso (no consta en la resolución del recurso de reposición que el retraso pudiera deberse a alguna omisión del recurrente), como por el hecho de que la estimación del recurso supuso no el otorgamiento de una concesión o autorización (que nacen a la vida jurídica cuando se reconocen) sino el reconocimiento de un derecho anterior a la Ley de Aguas que, como bien dice el interesado, permite entender que desde siempre lo tuvo y no desde el momento en que se estima el recurso de reposición. Esta realidad podría ser razón tal vez, en hipótesis, para revisar, dentro de los límites procesales y formales que las leyes establecen, las sanciones que pudieran haberse impuesto durante el período transcurrido hasta la estimación del recurso de reposición. Pero sucede que la que aquí se ha impuesto lo fue por hechos ocurridos en junio de 2015, fecha en la que, como puede verse más arriba, ya había sido denegado el intento de regularización de la situación tras la estimación del recurso de reposición".
c) "En realidad el interesado no llega a negar que concurra infracción, sino que lo que dice es simplemente que no debe considerarse que haya daño alguno, lo cual tendría consecuencias tanto en la determinación de la infracción (leve) como en la reclamación de los daños causados. El argumento para justificar la ausencia de daños es que, dado que en definitiva tenía un aprovechamiento para riego de 100 hectáreas (P-193/932), no ha llegado a utilizar más agua de la que podría haber utilizado en uso del mismo. Este tipo de argumentos ya ha sido rechazado por la Sala en numerosas ocasiones, por ejemplo cuando el titular de varios aprovechamientos utiliza en uno menos agua de la posible, que usa el otro superando el máximo del mismo. Se argumenta en tales casos por los interesados que en definitiva no hay daño aunque el interesado no haya realizado el trámite preceptivo de comunicar la compensación de consumos. Sin embargo, la Sala, como decimos, ha rechazado este tipo de argumentos (así, sentencia dictada en el recurso contencioso- administrativo 334/2013, por ejemplo)".
d) "El segundo alegato se refiere al cálculo del daño. El interesado no combate la forma en que se ha obtenido el volumen utilizado, sino la forma en que se ha calculado el precio del m3 de agua utilizada, a razón de 0,042 €. A falta de debate de contrario sobre los argumentos del actor, la Sala no encuentra razones para rechazarlos. Parece evidente que cuando el art. 326.bis.1.c establece que el acuerdo de la Junta de Gobierno establecerá el coste del recurso a partir de los criterios de valoración derivados del régimen económico financiero del uso del agua de la correspondiente cuenca, se está refiriendo a un régimen económico financiero vigente y real al momento en que hay que realizar la valoración, o cuando menos mínimamente ligado a la época y situación en la que el agua se ha consumido, y no al régimen vigente casi diez años antes. Repárese en que la valoración del recurso a 2015 se basa en una que se hizo en 2008 y ya entonces por referencia al presupuesto del organismo para 2006, y repárese en la enorme diferencia entre el presupuesto de 2006 y el del año de en que el agua se consumió realmente, 2015. En 2013 la Junta de Gobierno decide prorrogar la forma de cálculo, pero esta aplicación indefinida de un criterio basado estrictamente en el Presupuesto de 2006 no resulta aceptable en absoluto a la vista de la enorme alteración de los parámetros de referencia. La evidencia que plantea el actor es tan palmaria, al falta de mayores argumentos en contra, que ni siquiera hace precisa la aportación de una prueba pericial sobre la cuestión, pues si resulta que un criterio válido de cálculo es la división de los gastos entre los recursos asignados, parece que la puesta de manifiesto de que los gastos en inversiones de 2006 son inmensamente superiores a los de 2015, y los ingresos por tasas muy inferiores, se requeriría alguna explicación acerca de cómo es posible que puedan seguir sirviendo para valorar el recurso; es decir, es según los propios parámetros que asume como adecuados la Junta de Gobierno sobre los que resulta inasumible la falta de actualización de los cálculos. Aunque las inversiones de 2006 se hubieran tenido que amortizar durante años ulteriores (tratando de encontrar una explicación a esta forma de actuar), entonces parece que habría de dividirse también su coste, en tal caso, entre los litros asignados en conjunto durante todos esos años de amortización, y no entre los litros asignados por año, que es lo que hace el acuerdo; y si se toma solo un año habría que atender en cualquier caso a las asignaciones vigentes en 2015 -en este punto no nos consta en cualquier caso que sean diferentes a las del Plan Hidrológico Guadiana I- y, como decimos, al Presupuesto del mismo.
El recurso del actor implica una verdadera impugnación indirecta (siquiera implícita, sentencias del Tribunal Supremo de 04/11/2011 , 26/12/2007 , 22/03/2102 , 17/10/2002 ) del acuerdo de la Junta de Gobierno que fija el coste del recurso, que tiene innegable carácter de disposición general; o, más que de este, del acuerdo de 2013 que prorrogó su aplicación y es el que motiva que en 2015 se esté aplicando un valor basado en datos de una década antes, pues el acuerdo de 2008 pudiera no ser en sí mismo ilegal, pero sí lo es la aplicación a supuestos y momentos en los que, por su misma ligazón a parámetros ya superados, ha quedado inaplicable. Estamos ante una impugnación indirecta porque se impugna el acto que en realidad no hace sino aplicar la disposición general mencionada. Esto obligará a la anulación de dicho acuerdo de la Junta de Gobierno, pues esta Sala posee competencia para el conocimiento de dicho instrumento ( art. 27.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ).
Al no poderse confirmar la valoración de los daños que aplica la Confederación Hidrográfica del Guadiana, y no poseerse por consiguiente daños cuantificados, resulta que la tipificación de la infracción y la selección de la sanción no pueden ser aceptadas; la infracción no puede ser tipificada como menos grave y la sanción habría de ser anulada; no obstante, dado que la parte se conforma y pide una calificación a leve habrá que estar a ello, y, según se solicita el pedimento subsidiario del suplico de la demanda, reducir la sanción impuesta a la de 1.413,20 € de multa".
Frente a dicha sentencia prepara recurso de casación el Abogado del Estado, en cuyo escrito acredita el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad.
Identifica con precisión las normas y jurisprudencia que reputa infringidas, su relevancia y su toma de consideración por la Sala de instancia. Por lo que a este auto interesa, las infracciones que denuncia son las siguientes:
- El art. 27.2 en relación con el 14.1 y 2 de la LJCA , en la medida en que de aceptarse, a efectos meramente dialécticos, que la resolución de 2013 anulada en parte por la sentencia recurrida sea una disposición general, en tal caso la Sala de Albacete carece de competencia para anular una disposición dictada por un órgano administrativo -la Confederación Hidrográfica del Guadiana- que tiene su sede en Badajoz, por lo un tal pronunciamiento anulatoria correspondería a la Sala del TSJ de Extremadura, que es la competente para su enjuiciamiento directo.
- Los arts. 24 CE y 33.2 LJCA , en tanto que la sentencia recurrida vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva por cuanto, sin previa audiencia de la parte demandada, la Sala de instancia declara que la resolución de 2013 es una disposición general nula en la medida en que prorroga el precio del m3 de agua fijado por resolución de 13 de marzo de 2008.
- Los arts. 51 de la Ley 30/1992 y 2.2 del CC , por cuanto la sentencia lo que hace en realidad es introducir una causa de nulidad o derogación implícita de las normas jurídicas por obsolescencia o desconexión con la realidad actual del momento en que las normas se han de aplicar. La resolución de 2013 no prorroga el coste unitario del agua fijado en la resolución de 2008, sino que lo que hace es mantener dicho coste unitario, para lo que la Junta de Gobierno de la CHG goza de plena competencia, atendiendo a criterios distintos del estudio del coste económico del uso del agua.
- Los arts. 97 CE ; 23 de la Ley 50/1997, del Gobierno ; y 12.2.a ) y 52 de la Ley 6/1997 (LOFAGE), por cuanto la sentencia considera que la resolución de 2013 es una disposición general, cuando lo ciertos es que se trata de un acto administrativo, que incluso devino firme y consentido, por lo que no podía ser objeto de impugnación en el proceso.
Como supuestos de interés casacional, y por lo que a la admisión de este recurso interesa, el Abogado del Estado cita el artículo 88.2.c ) y g ) y 88.3.a) LJCA , toda vez que la doctrina que sienta la sentencia recurrida puede ser gravemente dañosa para los intereses generales y afecta a un gran número de situaciones, a la vez que no existe jurisprudencia sobre la cuestión relativa a determinar el órgano jurisdiccional competente para conocer de un recurso directo contra una disposición general de un órgano de la Administración General del Estado que ejerce su competencia sobre el territorio de varias Comunidades Autónomas, y además en materia sancionadora.
La Sala de instancia, en auto de 14 de mayo de 2018, tuvo por preparado el recurso, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de los autos a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, ante la que se han personado en forma y plazo la recurrente, el Abogado del Estado, y, como recurrida, D. Adriano y Dª Gabriela .
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala.
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA , por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA .
Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo. De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal; segundo, su debida observancia en el proceso de instancia; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo.
Respecto de la concurrencia en el caso de interés casacional, la Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo en función de alguno de los supuestos enunciados en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA .
Cumplidas, en definitiva, las exigencias que impone al escrito de preparación el art. 89.2 de la LJCA , entendemos que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si la resolución administrativo que fija el coste económico-financiero del uso del agua, i) constituye una disposición de carácter general y, en tal caso, cuál ha de ser el órgano jurisdiccional competente para declarar su nulidad, o si reviste la condición de acto administrativo; ii) si dichos costes deben revisarse con cierta periocidad o si pierden su vigencia como consecuencia de la alteración de los cuales en función de los cuales se determinaron inicialmente; y iii) si el coste unitario del agua pude fijarse en atención a otros criterios distintos al coste económico-financiero del uso del agua.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia -nº 22/18, de 9 de febrero- de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que estimó parcialmente el recurso nº 45/17 .
A tal efecto, se precisa que la cuestión que se entiende que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en la determinación de si la resolución administrativo que fija el coste económico-financiero del uso del agua, i) constituye una disposición de carácter general y, en tal caso, cuál ha de ser el órgano jurisdiccional competente para declarar su nulidad, o si reviste la condición de acto administrativo; ii) si dichos costes deben revisarse con cierta periocidad o si pierden su vigencia como consecuencia de la alteración de los cuales en función de los cuales se determinaron inicialmente; y iii) si el coste unitario del agua pude fijarse en atención a otros criterios distintos al coste económico-financiero del uso del agua.
A tal efecto, se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación en relación con la cuestión debatida, las siguientes. arts. 27.2 en relación con el 14.1 y 2 de la LJCA , 24 CE y 33.2 LJCA , 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 2.2 del Código Civil , 97 CE ; 23 de la Ley 50/1997, del Gobierno ; y 12.2.a ) y 52 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado .
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
La Sección de Admisión acuerda:1º) Admitir el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia -nº 22/18, de 9 de febrero- de Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la que, con estimación parcial del recurso nº 45/17 ,
i) anular la resolución del Presidente de la Confederación Hidrógráfica del Guadiana de 1 de diciembre de 2016, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 8 de julio de 2016 (expediente NUM003 ), por la cual se impuso una sanción de 15.000 € por la comisión de una infracción menos grave del art. 116.3.b del Texto Refundido de la Ley de Aguas ; ii) rebajar la infracción a leve y la multa a la cantidad de 1.413,20 €; y iii) anular la resolución de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 11 de diciembre de 2013 (DOCM de 2 de enero de 2014), en la parte en que se prorrogó la de fecha 13 de marzo de 2008 (DOCM de 2 de abril) en lo relativo al coste del m3 de agua para el caso de extracción ilegal del agua.
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) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la resolución administrativo que fija el coste económico-financiero del uso del agua, i) constituye una disposición de carácter general y, en tal caso, cuál ha de ser el órgano jurisdiccional competente para declarar su nulidad, o si reviste la condición de acto administrativo; ii) si dichos costes deben revisarse con cierta periocidad o si pierden su vigencia como consecuencia de la alteración de los cuales en función de los cuales se determinaron inicialmente; y iii) si el coste unitario del agua pude fijarse en atención a otros criterios distintos al coste económico-financiero del uso del agua.
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) Identificar como normas jurídicas que en principio será objeto de interpretación, los arts. 27.2 en relación con el 14.1 y 2 de la LJCA , 24 CE y 33.2 LJCA , 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 2.2 del Código Civil , 97 CE ; 23 de la Ley 50/1997, del Gobierno ; y 12.2.a ) y 52 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado .
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez D. Jose Maria del Riego Valledor Dª. Ines Huerta Garicano
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STSJ Castilla-La Mancha 359/2020, 13 de Noviembre de 2020
...de fecha 11/12/2013 (DOCM de 2 de enero de 2014, esta parte interpuso recurso de casación que ha sido admitido por Auto del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2.018, recurso de casación nº 3647/2018, recurso que no solo ha sido admitido sino que ya ha sido formalizado por esta parte. Por t......