ATS, 17 de Septiembre de 2018
| Ponente | JOSE MARIA DEL RIEGO VALLEDOR |
| ECLI | ES:TS:2018:9097A |
| Número de Recurso | 3308/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 17 de Septiembre de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 17/09/2018
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3308/2018
Materia: ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 3308/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 17 de septiembre de 2018.
La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, ha dictado sentencia, de 2 de marzo de 2018 (procedimiento ordinario núm. 31/2017), por la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) contra la orden EYH/735/2016, de 23 de agosto, de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Castilla y León que confirma en todos sus términos.
La citada orden resuelve la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Burgos y declara como Zona de Gran Afluencia Turística (ZGAT), a efectos de aplicación del régimen especial de horarios comerciales, la Zona de Amortiguamiento de la Catedral de Burgos (delimitación espacial), con el ámbito temporal de aplicación limitado a los festivos que cita en su parte dispositiva, debido a la gran afluencia de visitantes en esta zona durante los mismos
La Sala de instancia desestima las pretensiones de nulidad formuladas por la entidad recurrente con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales , en la redacción dada por el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio y en el artículo 7 del Decreto Legislativo autonómico 2/2014, de 28 de agosto, que aprueba el texto refundido de la Ley de Comercio de Castilla y León y su normativa de desarrollo. Entiende la Sala que de la normativa aplicable se desprende que el régimen de las zonas de gran afluencia turística se configura como una excepción al régimen general, estableciéndose en el artículo 5.4 LHC la libertad de horarios que opera como condición mínima y común sobre la que las Comunidades Autónomas pueden establecer una normativa adicional ( STC 25/2017, de 16 de febrero de 2017 ).
Trae a colación, asimismo, la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 1 de abril de 2016 , en la que se señala que la declaración de zona de gran afluencia turística debe hacerse teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 5.4 de la Ley 1/2004 y que, si bien la declaración se realiza a propuesta de los Ayuntamientos, esta propuesta no es vinculante, pudiendo la Comunidad Autónoma delimitar estas zonas sujetas a un régimen excepcional de libertad de horarios, siempre que se sujete a las previsiones contenidas por la normativa estatal. En dicha sentencia, la Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende que la justificación aducida por la Junta de Andalucía para restringir geográfica y temporalmente la propuesta de declaración de ZGAT del Ayuntamiento de Sevilla, exigiendo un vínculo entre la zona propuesta y algunos de los criterios específicos del artículo 5.4 de la Ley 1/2004 , resulta suficiente y no se aparta de los criterios establecido en la ley estatal.
Teniendo en cuenta el citado pronunciamiento -y el contenido en otros pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía- concluye la Sala que en este caso «existe justificada dicha limitación espacial [Zona de Amortiguamiento de la Catedral] sin que sea por tanto precisa entrar a valorar qué porcentaje de establecimientos de más de 300m2 de superficie están o no dentro del perímetro delimitado por la declaración, ya que lo determinante es la motivación y la vinculación entre dicho ámbito y los presupuestos legales, ya que además se cohonesta con la naturaleza de las actividades que determinan la limitación temporal, extremo que no ha sido cuestionado por la recurrente». En definitiva, y en lo que interesa a este recurso de casación, la sentencia impugnada tiene por bien justificadas las restricciones establecidas en la orden impugnada, que considera conforme a la normativa aplicable y a lo resuelto en otros casos.
El procurador D. Fernando Santamaría Alcalde, en nombre y representación de la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), ha preparado recurso de casación contra la anterior sentencia denunciando la infracción del artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre , de horarios comerciales, en relación con la doctrina constitucional que se recoge en las sentencias del Tribunal Constitucional que cita. Cuestiona, fundamentalmente, la delimitación espacial-territorial realizada en la orden, puesto que sólo alcanza a establecimientos de menos de 300 m2 que ya disponen de libertad de horarios o a un número residual de establecimientos de más de 300 m2, por lo que supone vaciar de contenido la declaración de ZGAT.
Alega, en síntesis, que la sentencia impugnada se fundamenta en jurisprudencia dictada con ocasión de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales, en su modificación por el Real Decreto Ley 20/2012, que considera la normativa aplicable. Sin embargo, el Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento la competitividad y la eficiencia, volvió a modificar dicha legislación, añadiendo dos apartados finales al apartado 4 del artículo 5 con la finalidad de avanzar en la liberalización de los horarios comerciales y garantizar la consideración y motivación efectivas de las circunstancias a tener en cuenta para la determinación de las ZGAT por parte de las Comunidades Autónomas.
En consecuencia, manifiesta la recurrente que las resoluciones, tanto municipales como autonómicas, deberían estar debidamente fundadas en criterios objetivos con la finalidad de evitar restricciones injustificadas. Teniendo en cuenta lo anterior, la parte actora considera que correspondía a la Sala de instancia aplicar el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre , en su redacción actual y verificar que la motivación que da origen a las restricciones territoriales y temporales aprobadas por la Junta de Andalucía responden a las consideraciones y obligaciones legales. Y en este sentido sostiene que la introducción de restricciones a la libertad de horarios asociada a la declaración de una ZGAT debe ir acompañada de una motivación realizada con arreglo a los intereses comerciales, turísticos y en beneficio del consumidor; esto es, de una motivación reforzada que la recurrente no aprecia -según va desgranando en el escrito de preparación- en la orden que impugnó en la instancia y que ha confirmado la sentencia impugnada.
Por lo que concierne al interés casacional objetivo, la recurrente invoca la presunción descrita en la letra a) del apartado 3 del artículo 88 LJCA , argumentando que, si bien en relación con el artículo 5.4 de la Ley 1/2004 , ha sido dictada la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2016 , la misma no resulta de aplicación pues fue dictada conforme a una legislación modificada por el Real Decreto-ley 8/2014.
Alega, asimismo, el supuesto de interés casacional objetivo previsto en el apartado b) del artículo 88.2 de la LJCA por entender que la sentencia contiene una interpretación que puede resultar gravemente perjudicial para los intereses generales por cuanto restringe considerablemente el régimen de plena libertad horaria comercial dispuesto por el legislador estatal.
Finalmente, alega la concurrencia del artículo 88. 2 c) LJCA por afectar la sentencia de instancia a un gran número de situaciones por sí misma y por trascender del caso objeto del proceso. Trae a colación los diversos recursos de admisión que han sido admitidos en relación con una temática similar (por ejemplo, el auto de 24 de octubre del 2017 (RCA 3481/2017).
La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 11 de mayo de 2018, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado ante esta Sala la entidad recurrente y, como parte recurrida, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.
La sentencia contra la que se prepara el presente recurso de casación, en lo que aquí interesa, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la orden EYH/735/2016, de 23 de agosto, de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Castilla y León que resuelve la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Burgos y declara como Zona de Gran Afluencia Turística, a efectos de aplicación del régimen especial de horarios comerciales, la Zona de Amortiguamiento de la Catedral de Burgos con el ámbito temporal de aplicación limitado a los festivos que cita en su parte dispositiva.
Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, la cuestión debatida en la instancia y que se plantea en la preparación del recurso de casación, consiste en la aplicabilidad o no de la jurisprudencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo, en relación con la justificación de las razones que fundamentan las limitaciones temporales o territoriales que las Comunidades Autónomas -Administración competente- pueden incluir en la determinación de las zonas de gran afluencia turística a las que se refiere el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales , con posterioridad a la modificación operada en dicha norma en virtud del Real Decreto-Ley 8/2014, mediante la introducción de dos nuevos párrafos al precepto.
Planteada en estos términos la controversia y habiendo sido invocada la presunción de interés casacional objetivo prevista en el artículo 88.3.a) de la Ley Jurisdiccional , procede la admisión a trámite del recurso de casación por cuanto sobre los apartados añadidos por la reforma no existe jurisprudencia de esta Sala tercera del Tribunal Supremo.
Ciertamente, esta Sección ha dictado diversos autos en los que se admiten diversos recursos de casación en relación con la interpretación del artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre , y la posible intervención autonómica en el procedimiento de declaración de zona de gran afluencia turística (ZGAT). Sin embargo, en aquellos asuntos la cuestión dotada de interés casacional consistía «en determinar si a la vista de lo dispuesto en el artículo 5.4 de la Ley 1/2004 de horarios comerciales, la concurrencia de una o varias de las circunstancias previstas por el citado precepto obliga de por sí a declarar dicha zona como "zona de gran afluencia turística" a los efectos contemplados en el apartado 1º del mismo artículo 5; o si, por el contrario, tales circunstancias son condición necesaria pero no suficiente para acordar dicha declaración, debiendo analizarse además si existe realmente una demanda turística que justifique la ampliación de horarios comerciales y de qué manera esta circunstancia incide en el turismo».
En aquellos asuntos se trata, por tanto, de determinar los requisitos que deben reunirse para adoptar la declacación de ZGAT, mientras que lo suscitado en este recurso es en qué forma deben justificarse las limitaciones temporales y geográficas que pueda establecer una Comunidad Autónoma con fundamento en los dos nuevos párrafos finales añadidos al apartado 4 del artículo 5 de la Ley 1/2004, de Horarios Comerciales , por los artículos 7.1 del RD-ley 8/2014, de 4 de julio y de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia
Los dos nuevos párrafos finales añadidos al apartado 4 del artículo 5 de la Ley 1/2004 , de horarios comerciales, por las razones que se explican en los apartados III de los respectivos Preámbulos del RD-ley 8/2014 y de la Ley 18/2014, disponen lo siguiente:
En los supuestos en los que concurran las circunstancias enumeradas y la propuesta de declaración de zona de gran afluencia turística formulada por el Ayuntamiento interesado contenga una limitación de carácter temporal o territorial, deberán justificarse en la propuesta las razones en las que se funda tal limitación temporal o territorial, de acuerdo con los intereses comerciales, turísticos y en beneficio del consumidor. En el caso de que la Comunidad Autónoma considerase que no está suficientemente justificada esta restricción, se declarará zona de gran afluencia turística la totalidad del municipio todo el año.
Si en el plazo que determine su legislación o, en su defecto, en el plazo de seis meses, la Comunidad Autónoma competente no resolviera la solicitud del Ayuntamiento interesado, se entenderá declarada como zona de gran afluencia turística la propuesta por dicho Ayuntamiento.
En la línea de lo expuesto en el razonamiento jurídico anterior, y en debido cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA , declaramos que presenta interés objetivo para la formación de jurisprudencia, mediante la doctrina reiterada a la que se refiere el artículo 1.6 del Código Civil , que la Sala se pronuncie sobre si la jurisprudencia de esta Sala antes citada, recogida en la sentencia de esta Sala de 1 de abril de 2016 (recurso 835/2014 ), en relación con la motivación de las limitaciones temporales y territoriales contenidas en las declaraciones de zona de gran afluencia turística, que regula el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre , de horarios comerciales precisa ser reafirmada, reforzada, matizada o completada o, en su caso, cambiada o corregida, en los términos que la Sección de Enjuiciamiento tenga por conveniente, al haberse añadido dos nuevos párrafos al precepto por el RD-ley 8/2014, de 4 de julio, y por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por todo lo anterior,
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) Admitir el recurso de casación núm. 3308/2018, preparado por la representación de la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución -ANGED- contra la sentencia de la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en su sede de Burgos, de fecha 2 de marzo de 2018 , dictada en el procedimiento ordinario registrado con el número 31/2017.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste precisar si la jurisprudencia de esta Sala antes citada, recogida en la sentencia de esta Sala de 1 de abril de 2016 (recurso 835/2014 ), en relación con la motivación de las limitaciones temporales y territoriales contenidas en las declaraciones de zona de gran afluencia turística, que regula el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre , de horarios comerciales, debe ser reafirmada, reforzada, matizada o completada o, en su caso, cambiada o corregida, en los términos que la Sección de Enjuiciamiento tenga por conveniente, al haberse añadido dos nuevos párrafos al precepto por el RD-ley 8/2014, de 4 de julio, y por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
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) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales , tras la reforma operada en la misma por el Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, y la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia,
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) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman. .
Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor Dª.Ines Huerta Garicano
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ATS, 29 de Noviembre de 2019
...selección atiende y protege los intereses comerciales, turísticos y del consumidor". Y el RCA 3308/2018, que fue admitido por ATS de 17 de septiembre de 2018, ha sido resuelto por STS n.º 712/2019, de 28 de mayo de 2019, resolviendo la cuestión que presentaba interés casacional de la siguie......