STS, 4 de Abril de 2016

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Cuarta) dictó sentencia de fecha 12 de enero de 2015, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: <«Retasación. Autovía circunvalación M-50. Tramo: A-6-M-409. Clave: T8-M-9003.C», la cual anulamos, y declaramos como justiprecio de la retasación la cantidad de fue fijada como justiprecio inicialmente, más los intereses legales que correspondan y sin imposición de las costas procesales causadas.>>

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la parte recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala que <<... declare haber lugar al recurso, case la sentencia impugnada, declare como doctrina correcta la de las sentencias de contraste y, en consecuencia, desestime el recurso contencioso-administrativo promovido por la concesionaria, confirmando el acto administrativo recurrido.>>

La Sala de instancia admitió a trámite el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto y ordenó dar traslado al Sr. Abogado del Estado y a la representación procesal de Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A. para que formalizaran escrito de oposición, lo que realizaron, oponiéndose al recurso de casación para la unificación de doctrina y suplicando a la Sala que se desestime el mismo.

La Sala de instancia mandó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, emplazándose a las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo y repartidas a esta Sección, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 29 de marzo de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy, Magistrado de la Sala.

Se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina por la mercantil "Frapema, S.A.", en su condición de expropiada, contra la sentencia 16/2015, de 12 de enero, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, dictada en el recurso 546/2011, que había sido promovido por la también mercantil "Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A.", en su condición de beneficiaria de la expropiación, en impugnación del acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, por el que se fijaba en la cantidad de 74.931,53 €, el justiprecio de retasación de los bienes y derechos que le habían sido expropiados por la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad de Madrid, del Ministerio de Fomento, para la construcción de la denominada Autovía de Circunvalación M-50, en término municipal de Alcorcón, siendo beneficiaria de la expropiación la mencionada concesionaria.

La sentencia de instancia estima en parte el recurso y fija el justiprecio de la retasación de los bienes expropiados en la cantidad fijada inicialmente como justiprecio, más los intereses legales que procedan.

De conformidad con la naturaleza del recurso de casación de unificación de doctrina, se aduce que la decisión de la Sala de instancia está fundada en una doctrina que es contraria a lo declarado en las sentencias de contraste, todas ellas de la misma Sección Cuarta de la Sala territorial de Madrid, en concreto: sentencia 378/2014, de 31 de marzo, dictada en el recurso 8/2010; sentencia 929/2012, de 3 de diciembre, dictada en el recurso 266/2009; sentencia 710/2014, de 11 de junio, dictada en el recurso 507/2010; sentencia 830/2014, de 19 de junio, dictada en el recurso 712/2010; y, por último, sentencia 839/2014, de 19 de junio, dictada en el recurso 722/2010.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se estime el recurso, se anule la sentencia de instancia y, desestimando el recurso interpuesto por la beneficiaria, se confirme el acuerdo originariamente impugnado fijando el justiprecio de la retasación.

Han comparecido en el recurso el Abogado del Estado y la defensa de la mencionada concesionaria, que suplican su desestimación.

Como ya hemos dicho reiteradamente, la modalidad casacional de unificación de doctrina requiere, en primer lugar, una delimitación de la naturaleza de este recurso y de las potestades que el mismo confiere a este Tribunal de casación. En este sentido debemos recordar que se configura como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales ( sentencia de esta Sala de 24 de julio de 2012, dictada en el recurso 1112/2012).

Se trata con este medio de impugnación de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación ---siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia---, sino "sólo" cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. No es, pues, una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento, para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir.

Esa configuración legal del recurso de casación para la unificación de doctrina determina la exigencia de que en su escrito de formalización se razone y relacione de manera precisa y circunstanciada las identidades que determinan la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia, como determina el artículo 97 de la Ley Jurisdiccional. Por ello, como señala la sentencia de 20 de abril de 2004, esa contradicción debe estar referida a una triple identidad porque ha de afectar a los sujetos, fundamentos y pretensiones.

De no imponerse esa exigencia, carecería de fundamento esta modalidad casacional, porque en nada se distinguiría de la casación ordinaria cuando se funda en infracción de la jurisprudencia (artículo 88.1º.d.). De lo que se trata en este recurso especial es de poner de manifiesto dos soluciones jurídicas dispares ante supuestos idénticos en sus aspectos doctrinales o materias consideradas, sino también en cuanto a los sujetos y los elementos, tanto de hecho como de Derecho, en que se fundan. Es decir, como se declara por la jurisprudencia, debe apreciarse "una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada."

Y es que, como dice la sentencia de esta Sala de 26 de diciembre de 2000, la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho. Esta situación no presenta analogía alguna con la de sentencias diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos o de hecho entre ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas u otras.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones debemos dejar constancia de que el presente recurso tiene la peculiaridad de que en, en puridad de principios, lo que se reprocha a la sentencia de instancia no es haber dictado una sentencia en contradicción con las citadas de contraste, porque no es eso de lo que se trata, como cabe concluir de lo razonado por la Sala de instancia, sino en el cambio de criterio que la propia Sala de instancia ha realizado respecto de una misma cuestión.

En efecto, como la misma sentencia deja constancia, son "múltiples" las sentencias que el Tribunal territorial de Madrid ha dictado en revisión de acuerdos de valoración de retasación de justiprecios de fincas expropiadas para la construcción de la denominada autovía M-50. En ellas se venía manteniendo el criterio de que, como en la fijación de los originarios justiprecio, aplicando las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, se había considerado que dicha carretera debía considerarse como un sistema general que servía para crear ciudad, de conformidad con la doctrina jurisprudencial procedía su valoración como suelo urbanizable, pese a que estaban clasificados por el planeamiento vigente como suelo no urbanizable. Sobre ese precedente, la Sala de instancia había sostenido en las impugnaciones sobre la petición de retasación, que también los terrenos debían ser valorados, a efectos de retasación, como suelo urbanizable, y ello pese a que los terrenos no habían cambiado su clasificación urbanística y ser ya aplicable las normas de valoración que se contenían en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Entre esas multitud de sentencias caben citarse las que se invocan como de contraste.

Pues bien, lo que se razona en el fundamento segundo de la sentencia recurrida es lo siguiente: " La improcedencia de retasaciones semejantes a la actual ha sido declarada por esta Sala en múltiples sentencias a partir del cambio de criterio producido en el mes de octubre del actual, cambio sustentando en la modificación que en cuanto a valoraciones expropiatorias, incluidas las destinadas a sistemas generales, ha producido la normativa inaugurada con la Ley del Suelo de 2007.

El problema fue examinado por esta Sección en la sentencia de 31 de marzo de 2014, dictada en el recurso 23/2010 , y el criterio en ella alcanzado, contrario a la tesis de que procedía valorar los terrenos como suelo rural a través del método de capitalización, fue seguido de otras muchas sentencias que trasladan idénticas o similares razones.

Ahora bien, la mayoría de la Sala ha decidido modificar el criterio establecido a partir de la sentencia mencionada por considerar de plena aplicación el apartado 1º de la Disposición Transitoria Tercera tanto de la Ley del Suelo 8/2007 , lo que en definitiva conduce a que los terrenos han de ser valorados en retasación como suelo rural, pero con la precisión de que el aprecio determinado inicialmente es el mínimo garantizado.

El principio de igualdad en la aplicación de la Ley nos exige fundamentar adecuadamente las razones en que descansa el cambio de criterio."

Es decir, lo que hace la Sala de instancia en la sentencia que aquí se recurre es cambiar el criterio antes expuesto y considerar que bajo la aplicación de las normas de valoración del antes mencionado Texto Refundido, ya no era admisible considerar los terrenos como urbanizables, sino que debían valorarse como no urbanizables y, conforme a dichas normas de valoración, valorarse como suelo rural por el método de capitalización de renta. Y como quiera que el justiprecio de la retasación así obtenido sería inferior al establecido en el originario justiprecio, la Sala de instancia procede a fijar el justiprecio de la retasación conforme al mismo justiprecio originario, incrementado en los intereses que correspondan, rectificando el criterio del jurado en el acuerdo impugnado.

A la vista de lo expuesto hemos de señalar que, en principio, no es admisible que por la vía del recurso de casación para la unificación de doctrina puedan impugnarse sentencias en las que no se aprecie la contradicción que lo justifica, en cuanto el Tribunal de instancia se aparte de manera consciente de la doctrina establecida en las sentencias anteriores que se citan de contraste, que es lo que acontece en aquellos supuestos en los que el Tribunal se aparta del criterio sostenido en sentencias anteriores, como es el caso de autos.

En el sentido expuesto se declara en el auto de la Sección Primera de esta Sala Tercera de 14 de abril de 2011 (recurso de queja 22/2011) "... según jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional, los órganos judiciales pueden legítimamente apartarse del criterio seguido anteriormente por ellos mismos en supuestos similares siempre que lo hagan motivadamente y, como es obvio, siempre que dicha motivación no sea irrazonable.

Y respecto a estas sentencias que contienen un cambio razonado de criterio, hemos dicho -por todas, Sentencia de 16 de julio de 2010, dictada en el recurso nº 420/09 - que el recurso de casación para la unificación de doctrina «...no tiene por objeto aquellas sentencias en las que el distinto pronunciamiento responde a un cambio de criterio razonado por el Tribunal, pues con ello se justifica el diferente juicio valorativo de la situación controvertida, que no responde a una inadvertida contradicción en la aplicación de la ley sino a una reconsideración de la interpretación de la norma, debidamente fundada, que sustituye el criterio anterior, por lo que carece de objeto la unificación de doctrina que constituye la razón de ser de esta modalidad de recurso de casación». Como hemos señalado en sentencia de 15 de enero de 2010 «Es preciso recordar que la razón de ser del recurso de casación para la unificación de doctrina no es uniformar la interpretación normativa en general ni controlar la observancia de la jurisprudencia establecida, sino más modestamente evitar que supuestos sustancialmente idénticos sean resueltos de modo distinto. Y esto último no puede hacerse en el presente caso, porque, como se ha visto, el tribunal a quo ha cambiado legítimamente de criterio. Así las cosas, dado que el recurso de casación para la unificación de doctrina no cumple una función nomofiláctica no cabe controlar en esta sede que si la interpretación de la ley llevada a cabo en la instancia es correcta».

Y es que hablar de contradicción supone poner en relación distintas proposiciones que se sostienen o mantienen enfrentadas, situación que no se produce cuando, como consecuencia del cambio de criterio, se abandona un determinado planteamiento que se sustituye, en las condiciones indicadas por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por el nuevo pronunciamiento.

(...) De lo expuesto hasta ahora, y aunque no siempre ha sido entendido así por esta Sala -por todas, Sentencias de 6 de septiembre de 2009 y 14 de julio de 2010 , dictadas en los recursos números 192/08 y 282/09 -, sólo cuando la sentencia recurrida se aparte del criterio seguido anteriormente por el mismo órgano judicial en anteriores sentencias sin motivar el cambio de criterio, cabrá interponer contra la misma recurso de casación para la unificación de doctrina fundado en la contradicción existente entre dichas sentencias, no así cuando el cambio de criterio ha sido motivado y dicha motivación no es irrazonable, pues en este caso no hay doctrina alguna que unificar.

(...) Aplicando la doctrina expuesta al presente caso, la conclusión de inadmisibilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina sólo puede tener lugar, como hemos dicho, cuando la motivación para cambiar el criterio sostenido en sentencias anteriores no resulta irrazonable, control que corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo en el momento de dictar sentencia, bien inadmitiendo el recurso si considera que el cambio de criterio está motivado y que dicha motivación es razonable, o bien admitiendo el recurso si considera que el cambio de criterio no está motivado, o que la motivación es irrazonable, en cuyo caso entrará a conocer sobre el fondo del recurso y establecerá la doctrina correcta..." (en el mismo sentido, las sentencias de 24 de mayo de 2012, recurso de casación para la unificación de doctrina 99/2010; sentencia 10/2016, de 15 de enero, entre otras muchas).

Conforme a lo que resulta de las anteriores consideraciones nuestro cometido en el presente supuesto es determinar si el cambio de criterio decidido por la Sala de instancia, una vez constatado que se hace de manera consciente y motivada, al declararse en la misma sentencia que "el principio de igualdad en la aplicación de la Ley nos exige fundamentar adecuadamente las razones en que descansa el cambio de criterio", es determinar si ese cambio de criterio es razonable, en el sentido ya expuesto que exige la jurisprudencia. Y en este sentido debemos dejar constancia de que las razones que llevaron a la Sala de instancia al cambio de criterio se contienen en los fundamentos tercero y cuarto en los que se declara:

" Pese a que se admitía la incidencia del régimen de valoraciones introducido por la Ley del Suelo 8/2007 y su Texto Refundido (Real Decreto Legislativo 2/2008), por virtud de lo establecido en sus respectivas disposiciones transitorias terceras, lo que, en principio, obligaría a utilizar la técnica de tasación por capitalización, la Sala mantuvo, al igual que el Jurado, que aun tratándose de terrenos emplazados en suelo clasificado como no urbanizable, debían ser valorados como urbanizables por razón de su destino.

La primera y principal razón de apartarnos de este criterio es que el nuevo régimen de valoraciones desvincula, disocia y desliga definitivamente la clasificación urbanística del suelo y su valoración, lo que hace inevitable la aplicación del nuevo sistema de valoraciones; éstas han de realizarse atendiendo a la situación real del terreno y, como señala la exposición de motivos de la Ley 8/2007 «sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo». Eso por un lado.

En segundo lugar, corregimos nuestro parecer en cuanto entendíamos que el previo incumplimiento en el pago del justiprecio en el plazo previsto por el artículo 58 de la LEF impedía, para no incurrir en un absurdo jurídico, aplicar el nuevo método de valoraciones. Esta circunstancia del impago no permite hacer una interpretación correctora de la disposición transitoria tercera apartado 1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008), que impone las reglas de valoración contenidas en la nueva regulación «en todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación que se inicien a partir de su entrada en vigor». Su aplicación no conduce a ningún absurdo jurídico ni favorece al obligado al pago pese al incumplimiento en menoscabo de los legítimos derechos e intereses del expropiado, como se venía afirmando. Y es que el justiprecio originariamente establecido operará siempre como un mínimo garantizado cuando al momento de solicitarse la retasación el valor de los bienes expropiados disminuya, al tiempo que la Ley de Expropiación Forzosa recoge el principio general de que el justiprecio devenga intereses a favor del interesado siempre que se haya producido retraso en su pago (vid art. 57 ).

Y una razón más para revisar la solución alcanzada inicialmente: la legislación urbanística no impone que los terrenos destinados a infraestructuras estatales deban ser contemplados por el Planeamiento Urbanístico municipal dentro de una clase y categoría concreta de las subdivisiones territoriales primarias que prevea la legislación urbanística. La competencia legislativa relativa a la adscripción de los terrenos a las clases y a las categorías en que aquéllas se desagrega, viene atribuida en exclusividad a las Comunidades Autónomas (ver por todas la STC 164/2001 ), sin perjuicio de las competencias que ostenta el Estado en virtud del artículo 149.1 de la Constitución y de sus actos sectoriales.

Junto a lo anterior, por el nuevo régimen de valoraciones instaurado, ha de entenderse superada la jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto reconocía aprovechamientos urbanísticos (ficticios) a efectos valorativos a los terrenos destinados a lo que las leyes urbanísticas de 1975, 1992 y 1998 denominaban sistemas generales destinados a «crear ciudad», más allá de que no estuviesen incluidos en las divisiones correspondientes a los suelos urbanizables establecidas por el planeamiento general.

La exposición de motivos de la Ley 8/2007 lo explicita sin ambages: «Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas (...)». Y continúa: « hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad».

Como todas las reformas de la legislación urbanística, los procesos de transformación en curso, bien en la fase de establecer la ordenación de desarrollo, o bien en estado de transformación, son objeto de especial cuidado para respetar el principio de confianza y no perjudicar los proyectos empresariales en curso. Por esa razón, el apartado 2º de la disposición transitoria tercera del Texto Refundido de la Ley del Suelo , como excepción a las reglas de valoración que instauraba, de aplicabilidad inmediata a su entrada en vigor, estableció la pervivencia de la Ley 6/1998, para la valoración de los terrenos pertenecientes al suelo urbanizable con determinaciones de desarrollo « siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración o a terceros». Pero el caso examinado no es incardinable en ese supuesto bien específico, lo que está fuera de dudas.

Hasta aquí nuestra explicación razonada de por qué cambiamos el criterio mantenido anteriormente."

Como conclusión de lo expuesto, se considera por la Sala de instancia que conforme a las normas de valoración del mencionado Texto Refundido de 2008, los terrenos debían ser considerados como rural, y valorarse conforme al método de capitalización de renta. Pero como por dicho método resultaría un valor inferior al fijado en el originario justiprecio, que actúa como un mínimo de garantía del expropiado, se corrige la valoración del jurado y se fija el justiprecio en aquel justiprecio, más los intereses que procedan.

Centrado nuestro cometido en determinar la razonabilidad del cambio de criterio de la Sala de instancia es manifiesto que el presente recurso no puede ser estimado, porque esta Sala y Sección ha dictado ya sentencias en supuestos de todo puntos similar al de autos, ratificando la procedencia de la doctrina fijada en la sentencia recurrida y la procedencia del cambio del criterio que había mantenido en sus anteriores sentencias la Sala de instancia. Y en este sentido deben citarse, entre otras, las sentencias de 20 de noviembre de 2015 (recurso de casación para la unificación de doctrina 1463/2014); sentencia de 23 de diciembre de 2015 (recurso de casación para la unificación de doctrina 619/2015) y la sentencia 15/2016, de 18 de enero. Y en ella hemos declarado de manera taxativa que " si efectivamente el Tribunal «a quo» cambia la doctrina relativa a la improcedencia de valorar el suelo no urbanizable como urbanizable, a la luz de la doctrina de los sistemas generales, una vez vigente la Ley 8/2007, lo hace de forma motivada y plenamente conforme a la doctrina de esta Sala." (Sentencia del recurso 619/2015 , antes citada).

Las razones expuestas obligan a la desestimación del presente recurso.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a los recurrentes, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes que han comparecido y opuesto al recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.