STS 1377/2018, 17 de Septiembre de 2018

El representante legal de la entidad mercantil Formación Especializada y Proyectos en Seguridad SL interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 10 de febrero de 2016 , por la que se desestimó el recurso interpuesto por dicha entidad contra la resolución del Secretario de Estado de Seguridad, de 11 de noviembre de 2014, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 24 de marzo de 2014 que acordó revocar la autorización de apertura y funcionamiento del Centro de formación, actualización y adiestramiento profesional de seguridad privada titularidad de la entidad recurrente.

La parte dispositiva de la sentencia tiene el siguiente tenor literal:

FALLAMOS.-

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Formación Especializada y Proyectos de Seguridad, S.L., contra la Resolución de 11 de noviembre de 2014, del Secretario de Estado de Seguridad, que desestimó el recurso de reposición deducido contra la Resolución de 24 de marzo de 2014, de la misma autoridad, que acuerda revocar la autorización de apertura y funcionamiento del Centro de formación, actualización y adiestramiento profesional de seguridad privada de titularidad de la recurrente, por ser dichas Resoluciones, en los extremos examinados, conformes a Derecho.

Con expresa imposición de costas a la parte demandante.

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El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

1. La infracción del artículo 3 de la ORDEN INT/318/2011, que regula la "Inspección de los Centros de Formación". Si el Juzgador hubiera hecho una interpretación literal del precepto es patente que el presente procedimiento sancionador tendría que haberse declarado nulo desde un primer momento, por cuanto la Dirección General de la Guardia Civil, no es el órgano competente para inspeccionar a mi mandante e instruir un procedimiento de revocación de una autorización que queda fuera de su ámbito de actuación.

   Considera que si el centro estuviera dedicado exclusivamente a la impartición de cursos de guardas de campo, el órgano competente para tramitar e instruir el procedimiento sancionador sería la guardia civil, pero en el presente caso la escuela imparte otras materias (aspirante a vigilante de seguridad, vigilante de explosivos, escolta privado, preparación de aspirantes a jefe de seguridad, 14 módulos diferentes de vigilantes de seguridad privada, curso de mandos intermedios o actualización y reciclaje de formación permanente de personal de seguridad privada), que nada tienen que ver con los guardas de campo o con alguna materia competencia de la Guardia Civil, quedando por tanto fuera de sus capacidades, la tramitación de un procedimiento de revocación de autorización de un centro de formación de seguridad privada. La propia autorización de apertura y funcionamiento concedida el año 1999, se otorgó por la Dirección General de la Policía (Unidad Central de Seguridad Privada).

   Y en la página web de la Policía nacional figuran como funciones de la Unidad Central a través de la Brigada Central de Inspección e Investigación y la Brigada Central de Empresas y Personal: el conceder la autorización y registro de Centros de Formación para personal de seguridad, y acreditación de profesores, el control e inspección de centros de formación para vigilantes de seguridad y sus especialidades y la propuesta de resolución de expedientes sancionadores por faltas graves y muy graves incoados en todo el territorio nacional.

2. En segundo lugar, se alega la infracción del artículo 9.3 de la Constitución al quebrantarse el principio de seguridad jurídica. Principio que se puede entender como la certeza y confianza del ciudadano sobre lo que es Derecho en cada momento y sobre lo que, previsiblemente lo será en el futuro, lo que implica una cierta estabilidad del ordenamiento.

   Y, a juicio de la entidad recurrente en el presente procedimiento se habría quebrado por cuanto se ha tratado de forma desigual a quienes son iguales, ya que esta parte en fecha 2 de junio de 2014, hizo una comunicación a la Dirección general de la guardia civil, informando a este organismo de que en el centro de formación de la mercantil FESP, SL, el cual , tiene la misma autorización que mi mandante, se impartió un curso en el que se realizaron las prácticas de tiro de forma irregular y no validas, no sirviendo las mismas para completar los módulos impartidos en el mismo y sin tener en cuenta lo establecido en la Orden de 7 de julio de 1995 y en la Orden INT 318/2011, pero en este caso la Dirección General de la Guardia Civil le contestó diciendo que « se ha dado traslado de los hechos a la Unidad Central de Seguridad Privada del Cuerpo Nacional de Policía, por ser el órgano competente en materia de módulos profesionales de formación para vigilantes de seguridad» .

   En definitiva, se considera quebrantado el principio de seguridad jurídica, por el hecho de que esta otra mercantil cometió los mismos hechos que mi mandante y sin embargo a esta parte la Guardia civil le revoca la autorización sin competencia para ello y al otro centro de formación le manifiesta que no es competente para sancionarlo y se lo remite al que en verdad lo es, archivando la Policía Nacional con posterioridad el procedimiento revocador, ya que la academia de este tercero sigue en funcionamiento actualmente.

   Aduce que existe una campaña de la Guardia Civil contra la empresa recurrente como lo demuestra la existencia de varios expedientes de revocación de diversas autorizaciones instada por dicho organismo contra dicha empresa (se revocan las autorizaciones concedidas de aprobación de las medidas de seguridad de un centro de formación para la custodia de cartuchería, de autorización para la adquisición de armas en régimen de alquiler para fines docentes y de adquisición de armas) sin que se hubiera resuelto el presente procedimiento ni tan siquiera la medida cautelar instada.

3. La infracción de los artículos 24 y 120 de la CE y art. 33 y 67.1 de la LJCA , por haber incurrido la sentencia impugnada en falta de motivación e incongruencia omisiva.

   En la sentencia que se recurre, nada se dice sobre la alegación de esta parte contenida en el hecho sexto del escrito de demanda, referente a la existencia de una sanción encubierta por parte de la Guardia Civil y sobre la vulneración del principio de proporcionalidad en la actividad administrativa restrictiva de derechos. Considera que la Audiencia Nacional debió resolver de forma expresa sobre la vulneración del principio de proporcionalidad en actividad administrativa restrictiva de derechos y sobre el hecho de que todo este procedimiento es una sanción encubierta a instancia de un órgano no competente para tal revocación.

   Considera esta parte que se quebranta el principio de proporcionalidad en la actividad administrativa restrictiva de los derechos individuales, el cual, impone la ponderación de la gravedad que las conductas infractoras pueden alcanzar, ya que en el presente caso, no existe incumplimiento alguno, dado que el título que entrega esta parte de superación de la formación previa para guarda de campo, debe ser entregado al organismo competente una vez superado el examen, siendo que en este momento la práctica de tiro real ya había sido superada, ya que el acuerdo de fecha 15 de noviembre de 2013, concede 10 días naturales a fin de acreditar el cumplimiento de los requisitos, en base a ello, los alumnos tendrían plazo para ello hasta el 25 de noviembre de 2013, siendo que en esa fecha todos los alumnos ya habían superado las pruebas de tiro. Esta parte intentó efectuar las prácticas de tiro a lo largo de la duración del curso, pero es preciso poner de manifiesto que en los meses de verano por órdenes de la Guardia Civil, el club de tiro de Zaragoza permanece cerrado por la proximidad que existe con la piscina del club, por ello no pudo ser hasta el mes de octubre, momento en que las instalaciones abrieron, cuando esta parte pudo pedir hora, contratar al profesor y contratar la ambulancia, de ahí el retraso en la impartición de dicha práctica de tiro real.

El Abogado del Estado se opone al recurso.

La sentencia recurrida desestimó el recurso al entender que estaba constatado, como hecho no discutido, la irregularidad determinante del acuerdo de revocación recurrido, que consistió en la expedición de diplomas acreditativos de la superación de los cursos de formación previa para guardas particulares de campo, pues se otorgaron sin haber realizado las preceptivas prácticas de fuego real con arma reglamentaria, y los motivos de nulidad alegados no concurrían.

Considera que la sentencia recurrida no incurre la infracción de incompetencia del órgano que revocó la autorización, pues si bien reconoce que efectivamente la competencia inspectora correspondía en el caso del citado centro de formación al CNP y no a la Guardia Civil, es lo cierto que la competencia resolutoria recae en ambos casos en el mismo órgano superior, el Secretario de Estado de Seguridad, que es el que ha adoptado el acuerdo revocatorio, por lo que no concurre la infracción denunciada, pues el órgano decisor, que es el que ha de ostentar la competencia, sí era el competente, no pudiendo, como hace la recurrente, confundir el órgano inspector y tramitador con el órgano decisor, sin que, además, la recurrente hubiese denunciado la alegada incompetencia en la vía administrativa, ni siquiera en el recurso de reposición, ya que en él alegó la incompetencia del "órgano sancionador", realmente el decisor, no la del instructor, órgano aquél, el Secretario de Estado de Seguridad, que sí era el competente para adoptar el acuerdo recurrido cualquiera que fuese el ámbito funcional que hubiese efectuado las actuaciones de inspección y tramitación.

El segundo motivo es trasunto del anterior, pues en esencia, lo que denuncia es la infracción relativa a la competencia citada, que como se ha indicado, no existe porque lo transcendente es la competencia resolutoria para revocar la autorización, que estaba atribuida al Secretario de Estado de seguridad, que fue quien la ejerció al dictar el acuerdo recurrido.

En tercer lugar, y por lo que respecta a la falta de motivación e incongruencia omisiva al no haberse pronunciado la sentencia de instancia sobre la alegación de la existencia de una sanción encubierta y el quebrantamiento del principio de proporcionalidad, basta proceder a la lectura del último párrafo del fundamento jurídico tercero de la sentencia de instancia para comprobar que la misma se pronuncia sobre la pretendida existencia de una sanción encubierta considerando que el acuerdo revocatorio no es en modo alguno una sanción. Razones que resultan por entero aplicables a la alegada desproporcionalidad pues la revocación de una autorización se produce como una unidad.

Se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 11 de septiembre de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El representante legal de la entidad mercantil Formación Especializada y Proyectos en Seguridad SL interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 10 de febrero de 2016 .

Sobre la incongruencia omisiva y falta de motivación.

La empresa recurrente alega que la sentencia de instancia incurre en un defecto de incongruencia omisiva y falta de motivación por no dar respuesta alguna a su alegación referida a que la revocación de la autorización supone, en realidad, una sanción encubierta y se infringió principio de proporcionalidad que obliga a ponderar las conductas infractoras.

No se aprecia las infracciones denunciadas, pues la sentencia da respuesta a estas alegaciones argumentando expresamente que:

En cuanto a la pretensión subsidiaria, tampoco puede tener acogida. La revocación no constituye en este caso una medida sancionadora, ni siquiera encubierta, sino que es la consecuencia anudada al incumplimiento de los requisitos y condiciones de las que la autorización se hace depender, sin que, como se advierte por la demandada, esté prevista la disociación postulada, habida cuenta de que la autorización inicial no contenía diferenciación alguna, al referirse, globalmente, al "personal de seguridad privada".

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La sentencia consideró que la revocación de una autorización por incumplimiento de las condiciones de la autorización no implicaba una sanción, tampoco encubierta, por lo que no era posible aplicar los principios del derecho sancionador ni alegar la indebida ponderación del principio de proporcionalidad. Este razonamiento daba respuesta a su alegación referida a la existencia de una sanción encubierta y a la pretendida infracción del principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción impuesta en relación con la gravedad de la conducta infractora realizada, puesto que entendía que era la consecuencia anudada al incumplimiento de los requisitos y condiciones a las que se somete una autorización y que no era posible disociar actividades autónomas en su funcionamiento en la autorización correspondiente. Este razonamiento daba respuesta a la queja planteada sin que pueda entenderse que la sentencia incurrió en una incongruencia omisiva o falta de motivación.

Sobre la falta de competencia del órgano.

La empresa recurrente considera que la Dirección General de la Guardia Civil no es el órgano competente para inspeccionar e instruir un procedimiento de revocación de una autorización que queda fuera de su ámbito de actuación. A tal efecto, invoca la infracción del artículo 3 de la ORDEN INT/318/2011, que regula la "Inspección de los Centros de Formación" dispone que:

1. La Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, ámbito del Cuerpo Nacional de Policía, realizará actividades inspectoras de la organización y funcionamiento de los centros de formación autorizados, para garantizar que se cumplen los requisitos precisos para su autorización, y que los cursos se adecuan a lo previsto en los artículos 56 y 57 del Reglamento de Seguridad Privada , aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre.

2. En los casos de creación de centros de formación específicos y exclusivos para guardas particulares del campo, las facultades de inspección, serán ejercidas por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, ámbito de la Guardia Civil .

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Es cierto, tal y como señala la sentencia de instancia que si bien puede entenderse que la actividad instructora corresponde a la Dirección General de la Policía cuando la formación no solo afecta a funciones exclusivas de guardias de campo sino también, como en el caso que nos ocupa, a otras funciones -vigilantes de seguridad, vigilantes de explosivos, escoltas privados, etc.-. Ahora bien, tal y como también señala dicha sentencia, lo relevante para determinar la nulidad de la resolución administrativa que revocó la autorización para operar es la competencia del órgano administrativo que dictó la resolución impugnada, de modo que siendo el Secretario de Estado de Seguridad el competente para ello, al serlo para ejercer el control sobre «las empresas y del personal de seguridad privada» ( art. 2.1.c) del RD 400/2012 ) no puede considerarse que dicha resolución se ha dictado por órgano incompetente.

Sobre el principio de seguridad jurídica.

Procede desestimar así mismo la invocada vulneración del principio de seguridad jurídica y eventualmente de igualdad por el hecho de que a otra empresa en similares circunstancias se remitieron las actuaciones a la Dirección General de la Policía. Esta diferencia de criterio no implica un motivo de nulidad ni vulnera los principios invocados si la decisión adoptada en el caso enjuiciado se considera conforme a derecho, como es el caso. Y respecto a la existencia de la conducta que motiva la resolución adoptada, la sentencia de instancia tiene como hecho no controvertido el incumplimiento en el que incurrió la demandante, puesto que expidió unos títulos de formación sin que se hubiera completado la misma, vulnerando así las condiciones de la autorización, lo que motivó la decisión de revocar la autorización.

No corresponde en casación revisar los hechos que en instancia se consideran acreditados, sin que sea posible reproducir la argumentación de instancia sin introducir en su recurso de casación crítica alguna a las razones por las que la sentencia de instancia desestimó esta misma argumentación. Ello implica, por sí mismo, una defectuosa técnica casación, pues tal y como ha señalado este Tribunal en numerosas resoluciones, por todas ATS de 21 de febrero de 2013 (1899/2012 ), «la mera repetición de los argumentos expuestos en la instancia resulta incompatible con la técnica procesal de la casación, cuyo objeto es la impugnación de la resolución judicial recurrida y no el acto administrativo, y en el que el debate y consiguiente examen del litigio por el Tribunal Supremo queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal a quo , limitándose el recurrente a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar suficiente y adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece - a su juicio - la resolución judicial impugnada. Lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación».

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.