ATS, 18 de Julio de 2018
| Ponente | RAFAEL TOLEDANO CANTERO |
| ECLI | ES:TS:2018:8539A |
| Número de Recurso | 704/2017 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Fecha de Resolución | 18 de Julio de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: Cuarta
Auto núm. /
Fecha del auto: 18/07/2018
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 704/2017
Fallo/Acuerdo:
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 704/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: Cuarta
Auto núm. /
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 18 de julio de 2018.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero.
Por la Procuradora de los Tribunales D.ª Macarena Rodríguez Ruíz, en representación de D. Casimiro , D. Cesar , D. Cosme , D. Desiderio , D. Doroteo , D. Emiliano , D. Esteban , D. Evaristo , D. Fausto , D. Florencio , D. Gabriel , D. Guillermo , D. Humberto , D. Isaac , D. Jacobo , D.ª Leticia y D. Leon , interpuso recurso contencioso-administrativo frente a los Reales Decretos 942/2017 y 943/2017, ambos de 27 de octubre, por los que, en aplicación del art. 155 de la Constitución española (en adelante, CE), se cesan al Presidente y al Gobierno de la Generalitat, así como a todo el personal eventual adscrito a los cargos o autoridades relacionados en los respectivos Real Decretos, contra el Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, por el que se designa a órganos y autoridades encargadas de dar cumplimiento a las medidas dirigidas al gobierno y la administración de la Generalitat de Cataluña, autorizadas por el Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, y contra el Real Decreto 946/2017, de 27 de octubre, de convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña, y su disolución.
Dentro del plazo del artículo 58.1 de la L.J.C.A ., mediante escrito presentado el 31 de febrero de 2018, la Abogacía del Estado plantea alegaciones previas por las que solicita se declare la inadmisión del presente recurso, por falta de legitimación activa de los recurrentes ( art. 69.b de la LJCA ).
La representación de los recurrentes, por escrito registrado el 8 de junio de 2018, se ha opuesto a la petición de inadmisibilidad solicitada de contrario, pasando las actuaciones al magistrado ponente para resolver.
Dentro del plazo de los cinco primeros días para formular la contestación a la demanda, la parte demandada, Administración General del Estado, plantea la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del demandante ( art. 69.b de la LJCA ). La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ sentencias de 8 de marzo de 2017 ( rec. cas. núm. 4451/2016), de 13 de julio de 2015 ( recs. cas. núms. 2487/2013 y 1617/2013 ) y de 14 de septiembre de 2015 ( rec. cas. núm. 2766/2013 )].
En su escrito de demanda la parte actora expuso que ostentaba legitimación activa en atención a los art. 18 y 19 de la LJCA , e invocando la «[...] legitimación para ser parte en este proceso para formular las pretensiones que estimen oportunas para la defensa de sus derechos e intereses legítimos como ciudadanos residentes en Cataluña, que resultan afectados por las disposiciones impugnadas» (pág. 6 del escrito de demanda).
Sobre el alcance de la legitimación activa hemos declarado en reiterada jurisprudencia que para que la legitimación activa pueda reconocerse ha de existir un vínculo especial y concreto entre el sujeto y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés jurídico concreto o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado ( SSTC 7/2001, de 15 de enero ; y 24/2001, de 29 de enero ). En este sentido puede verse nuestra sentencia de 7 de marzo de 2012 (rec. cas. núm. 586/2011 ) y de 3 de marzo de 2014 (rec. cas. núm. 4453/2012 ). Sin embargo y como excepción, en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible. Por ejemplo, ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina «acción popular» en el artículo 19.1.h) de la Ley de esta jurisdicción , y que la mayor parte de nuestras leyes sectoriales tradicionalmente la han denominado «acción pública» tan habitual, por ejemplo, en el ámbito del urbanismo o en determinados supuestos relacionados con el medio ambiente. El entronque constitucional de esta acción está en el artículo 125 de nuestra Carta Magna , y exige que una norma con rango de ley así la reconozca expresamente, con la finalidad de «[r]obustecer y reforzar la protección de determinados valores especialmente sensibles, haciendo más eficaz la defensa de los mismos, ante la pluralidad de intereses concurrentes», como dijeron las SSTS de 14 de mayo de 2010 (RJ 2010, 3643) (rec. cas. núm. 2098/06), FJ 5 y de 6 de junio de 2013 (rec. cas. núm. 1542/10 ), FJ 5. Se considera que la relevancia de los intereses en juego demanda una protección más vigorosa y eficaz que la que puede proporcionar la acción de los particulares afectados. Por ello, cualquier ciudadano que pretenda simplemente que se observe y se cumpla la ley, puede actuar, siempre y cuando así le haya sido previamente reconocido.
Ahora bien, fuera de estos supuestos expresamente reconocidos y previstos por la ley, es necesario el concurso del interés legítimo como presupuesto habilitante para poder acceder a la jurisdicción, en palabras del Tribunal Constitucional «[e]l interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida [...]», (entre otras, SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4 ; y 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3).
La parte actora, al efectuar alegaciones a la causa de inadmisibilidad opuesta, aduce que su demanda se extiende:
[...] a parte (sic) de la vulneración del art. 23.1 y 24 CE , la vulneración del art. 55.1 CE , y la vulneración de Tratados Internacionales suscritos por España, del artículo 25 del PIDCP [en referencia al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966] y del artículo 3 del Protocolo adicional del CPDHL [ en referencia al Convenio Europeo de Derechos Humanos , Protocolo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales] [...]
(pág. 7 escrito del alegaciones de la demandante).
Con este planteamiento, la parte actora incurre en una confusión entre los planos de la legitimación activa, como requisito de carácter procesal, y las infracciones del ordenamiento jurídico que achaca a los reales decretos impugnados, extremo en el que insiste a lo largo de su escrito de alegaciones, donde trata de demostrar su legitimación invocando los distintos preceptos constitucionales, legales y de tratados internacionales que considera vulnerados, atribuyéndose con ello una suerte de acción popular que, ya lo hemos dicho, el art. 125 de la CE exige que se atribuya expresamente por una norma con rango de ley, lo que no es el caso.
En particular, y respecto a los derechos fundamentales que se mencionan en la demanda y que conectan con la alegación relativa a la condición de ciudadanos residentes en Cataluña, y por ende su derecho a la participación política, hemos de detenernos en la invocación del art. 23.1 de la CE , que dice así:
1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal
.
Sobre el contenido y alcance del derecho de participación política del art. 23.1 de la CE , el Tribunal Constitucional ha declarado (por todas, sentencia de 16 de julio ( STC 167/2001 ) lo siguiente:
[...] El art. 23.1 CE garantiza un derecho de participación que puede ejercerse de dos formas distintas, bien directamente, bien por medio de representantes. En relación con esta última posibilidad la Constitución concreta que se trata de representantes elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, lo que apunta, sin ningún género de dudas, a la representación política, con exclusión de otras posibles representaciones de carácter corporativo, profesional, etc. Así lo viene entendiendo de forma constante y uniforme este Tribunal, que, al realizar una interpretación conjunta de los dos apartados del art. 23 CE -y dejando ahora al margen el derecho de acceso a las funciones públicas-, ha afirmado que en ellos se recogen "dos derechos que encarnan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y de pluralismo político consagrados en el art. 1 de la Constitución " ( STC 71/1989, de 20 de noviembre , F. 3): el derecho electoral activo y el derecho electoral pasivo, derechos que aparecen como "modalidades o vertientes del mismo principio de representación política" (ibídem). "Se trata -hemos afirmado en nuestra STC 51/1984, de 25 de abril (RTC 1984, 51)- del derecho fundamental, en que encarna el derecho de participación política en el sistema democrático de un Estado social y democrático de Derecho, que consagra el art. 1 y es la forma de ejercitar la soberanía que el mismo precepto consagra que reside en el pueblo español. Por eso, la participación en los asuntos públicos a que se refiere el art. 23 es en primera línea la que se realiza al elegir los miembros de las Cortes Generales, que son los representantes del pueblo, según el art. 66 de la Constitución y puede entenderse asimismo que abarca también la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución " (F. 2). Asimismo, hemos venido reiterando que dicho precepto garantiza el derecho a que los representantes elegidos permanezcan en su cargo y puedan ejercer las funciones previstas en la Ley. Hay por tanto una estrecha vinculación entre los derechos reconocidos en los apartados 1 y 2 del art. 23 CE y el principio democrático, manifestación, a su vez, de la soberanía popular ( SSTC 32/1985, de 6 de marzo , 149/1988, de 14 de julio , 71/1989, de 20 de noviembre , 212/1993, de 28 de junio , y 80/1994, de 14 de marzo , entre otras)
.
El derecho de participación política del art. 23.1 de la CE no se ve afectado, ni directa ni indirectamente, por los reales decretos impugnados, que disponen el cese del presidente de la Generalitat, el primero, y el del vicepresidente y consejeros, el segundo, así como el de todo el personal eventual adscrito a los anteriores, situación ésta última que no es invocada por los recurrentes, que tan sólo mencionan su condición de ciudadanos españoles con vecindad civil en Cataluña. Basta reseñar que el presidente de la Generalitat de Cataluña es designado por el Parlamento de Cataluña, y los segundos, vicepresidentes y consejeros, por aquel presidente. En ningún caso se trata de cargos cuya investidura o nombramiento esté sometida a un proceso electivo, que en todo caso es de configuración legal, en que se ejerza directamente, ni se vea concernido en forma alguna, el derecho de sufragio activo que corresponde al recurrente, al amparo del art. 23.1 de la CE .
Por otra parte, la invocación de los derechos que puedan corresponder a los diputados del Parlamento de Cataluña, en tanto representantes elegidos por los electores del cuerpo electoral, o al Presidente, Vicepresidente y Consejeros de la Generalitat de Cataluña refuerza precisamente la falta de legitimación de la actora, pues es llano que tales derechos corresponden, en su caso, a los parlamentarios y a los titulares de los cargos públicos cesados, en virtud del art. 23.2 de la CE , y no a los actores, y de la revocación o mantenimiento de los actos impugnados no se deriva ningún derecho o interés legítimo que corresponda directamente a los recurrentes. Cabe recordar, con la STC 103/2008, de 11 de septiembre , FJ 2, reiterada en la STC 31/2015, de 25 de febrero , que nuestra democracia constitucional garantiza, de manera muy amplia, la participación de los ciudadanos en la vida pública y en el destino colectivo, decidiendo éstos, periódicamente, a través de las elecciones de representantes en las Cortes Generales ( arts. 68 y 69 CE ), en los Parlamentos autonómicos ( art. 152.1 CE ) y en los ayuntamientos ( art. 140 CE ), acerca del destino político de la comunidad nacional en todas sus esferas, estatal, autonómica y local. El ejercicio de este derecho, como tampoco la integridad del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la CE , también invocado, no se ven concernidos por los acuerdos impugnados, que en modo alguno lo impiden, antes bien, lo que pretenden los recurrentes es simplemente un control de legalidad de por qué, a su juicio, no se puede llevar a efecto el cese del presidente, vicepresidente y consejeros de la Generalitat de Cataluña en la forma que expresan los actos recurridos, ni la designación de órganos y autoridades para dar cumplimiento a las medidas autorizadas por el Pleno del Senado, ni, en fin, la convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña y su disolución. Pero ello no guarda relación con ningún derecho o interés legítimo de los recurrentes, ya que no produce efecto jurídico positivo alguno en la esfera jurídica de los mismos. Y obviamente, cuando mencionan la eventual limitación del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 poniéndolo en relación con el derecho de las instituciones de la Generalitat de Cataluña a accionar judicialmente contra actuaciones estatales, se refieren a un ámbito de intereses y derechos por completo ajeno al de los propios recurrentes, que en modo alguno sustenta su pretendida legitimación activa para impugnar los reales decretos.
La causa de inadmisibilidad debe prosperar y, en consecuencia, hemos de declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 58.1 en relación al art. 69.b), ambos de la LJCA .
En lo que respecta a las costas procesales, el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , en virtud de la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de medidas de agilización procesal, dispone, en su apartado primero, que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, añadiendo el apartado tercero que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.
Así, en el presente caso, procede la imposición de las costas procesales a los recurrentes, si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.4 de la Ley Jurisdiccional , fija en 1.000 euros la cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos.
LA SALA ACUERDA : estimar la alegación previa formulada por la Abogacía del Estado, declarando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo núm. 704/2017, por falta de legitimación activa de los recurrentes, D. Casimiro , D. Cesar , D. Cosme , D. Desiderio , D. Doroteo , D. Emiliano , D. Esteban , D. Evaristo , D. Fausto , D. Florencio , D. Gabriel , D. Guillermo , D. Humberto , D. Isaac , D. Jacobo , D.ª Leticia y D. Leon , ordenando el archivo de lo actuado. Con imposición de las costas procesales en los términos expuestos en el último razonamiento.
Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen.
