STS 1198/2018, 11 de Julio de 2018
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2018:2705 |
| Número de Recurso | 2384/2016 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 1198/2018 |
| Fecha de Resolución | 11 de Julio de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.198/2018
Fecha de sentencia: 11/07/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 2384/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 10/07/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Procedencia: T.S.J.CANARIAS SALA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: RSG
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 2384/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1198/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 11 de julio de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 2384/2016 interpuesto por la procuradora doña Teresa de Jesús Castro Rodríguez en representación de don Luis Francisco , asistido por el letrado don Julio Manuel Vega Benítez, contra la sentencia de 23 de octubre de 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, desestimatoria del recurso de apelación 124/2015 interpuesto contra la sentencia de 23 de febrero de 2015 dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido por los trámites del procedimiento abreviado 115/2013 seguido ante el juzgado de lo contencioso- administrativo nº 4 de Las Palmas de Gran Canaria . Ha comparecido como parte recurrida el Gobierno de Canarias representado y asistido por el letrado de su Servicio Jurídico.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez.
La representación procesal de D. Luis Francisco interpuso el recurso contencioso-administrativo 115/2013 por el procedimiento abreviado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Las Palmas de Gran Canaria contra la resolución del Servicio Canario de Salud de 1 de marzo de 2013 por la que se le comunica su jubilación forzosa a partir del día 31 de marzo de 2013.
Desestimado el recurso contencioso-administrativo por sentencia de 23 de febrero de 2015, dicha representación procesal interpuso recurso de apelación 124/2015 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que se tramitó y en el que se dictó sentencia de 23 de octubre de 2015 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación, interpuesto en representación de D. Luis Francisco , contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº Cuatro de Las Palmas de Gran Canaria, mencionada en el Antecedente Primero, la cual confirmamos. Con imposición a dicha parte de las costas de la apelación con el límite señalado en el Fundamento Jurídico Quinto.
Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de D. Luis Francisco , que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Canarias por auto de 30 de noviembre de 2015 acordó inadmitir a trámite.
Interpuesto recurso de queja ante esta Sala, por auto de 5 de mayo de 2016, de la Sección Primera , se admitió al considerarse que lo litigioso afecta a la extinción de la relación de servicios y por entenderse a los exclusivos efectos que ahí interesan -recurribilidad de la resolución- como si esta hubiera sido dictada en única instancia y como tal, susceptible de casación ex artículo 86.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).
Mediante diligencia de ordenación de 23 de junio de 2016 la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación en el que alegó en síntesis lo siguiente:
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Invoca la infracción de la jurisprudencia de esta Sala establecida a partir de la sentencia de 8 de junio de 2015 , alegando que el recurrente tenía derecho a disfrutar de su prórroga en la jubilación hasta los setenta años, y ello porque la resolución que le deniega la prórroga no está motivada y porque cuando se concedió la prórroga no existía una ley autonómica de la función pública que justificase su posterior rechazo.
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La disposición adicional cuadragésima tercera de la Ley 10/2012, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2013 (en adelante, Ley canaria 10/2012), establece que quedarán excluidos de su aplicación los funcionarios que tengan normas específicas estatales de jubilación, siendo este el caso del personal estatutario de los servicios de salud, que se rigen por la Ley 55/2003, del Estatuto Marco del Personal Estatutario (en adelante, EMPS), y en virtud de su artículo 26.2 procede autorizar la solicitada prórroga en el servicio activo.
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También alega que la resolución de jubilación manifiesta que se otorga en virtud de lo dispuesto por el artículo 67.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ), y en lo dispuesto por el artículo 16.1 de la Ley canaria 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales, y del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de junio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
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Alega que no hay cobertura legal en la jubilación si no hay un plan de ordenación de recursos humanos que ampare las necesidades de la organización que justifiquen que al personal que se le concedió la prórroga en el servicio se le revoque dicho derecho y se le niegue a seguir en el servicio activo.
Por providencia de 3 de noviembre de 2016 se admitió el recurso de casación interpuesto y se acordó su remisión a la Sección Cuarta.
Por diligencia de ordenación de 13 de diciembre de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el letrado del Gobierno de Canarias en la representación que le es propia solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito, con imposición de costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 21 de mayo de 2018 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día diez de julio de 2018.
Ante todo es preciso partir de los hechos a los que se refiere la sentencia, tal y como se deducen de autos:
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El ahora recurrente nació en 1947, luego cumplió en 2012 los sesenta y cinco años. Antes de llegar a la edad de jubilación interesó la prolongación de la edad de jubilación hasta los setenta años al amparo del artículo 26.2 del EMPS, lo que se le concedió por resolución de 29 de febrero de 2012.
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El 1 de enero de 2013 entró en vigor la Ley canaria 10/2012 ya citada, razón por la que se acordó el 7 de marzo de 2013 su jubilación en virtud de lo previsto en la disposición adicional cuadragésimo tercera que prevé la revocación en el plazo de tres meses desde su vigencia, de las prolongaciones que se habían otorgado tanto en vía judicial o administrativa, y las renovaciones concedidas cuya finalización estaba prevista con posterioridad al término de dicho plazo.
Respecto de la prolongación de la edad de jubilación hasta los setenta años, el artículo 26 del EMPS parte de la regla general de la jubilación a los sesenta y cinco años, luego lo excepcional es la posibilidad de solicitar la permanencia en el servicio activo hasta los setenta años de edad. Para tal prolongación es preciso que el interesado reúna la capacidad funcional necesaria para ejercer la profesión o desarrollar las actividades correspondientes a su nombramiento, exigencia esta que se erige así en un requisito objetivo en todo caso exigible. Además de ese requisito objetivo previsto expresamente en la ley, el artículo 26.2 párrafo 2º el EMPS prevé que la prolongación deberá ser autorizada por cada servicio de salud « en función de las necesidades de la organización articuladas en el marco de los planes de ordenación de recursos humanos ».
La interpretación de ese precepto ha sido objeto de una constante jurisprudencia de esta Sala, tanto de la antigua Sección Séptima como ahora esta Sección Cuarta, jurisprudencia que puede resumirse en los siguientes términos:
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Como se ha dicho, la regla general es la inexistencia de un derecho subjetivo perfecto a permanecer en activo más allá de la edad de jubilación forzosa. Así lo señaló el auto del Tribunal Constitucional 85/2013 , reiterado por los autos 125 , 127 , 128 y 155/2013 y 103/2015, centrados en lo estrictamente competencial , y reiterado en el auto 133/2014 en cuanto a la incidencia en los artículos 98.3 y 33.3 de la Constitución .
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Sobre esa base esta Sala ha venido entendiendo que el artículo 26.2 del EMPS regula la facultad de solicitar la prolongación de la edad de jubilación, lo que se ha llamado "derecho debilitado", lo que está condicionado a lo que decida la Administración en el ejercicio de su potestad de autoorganización y atendiendo a sus necesidades.
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Sin embargo tal prolongación no puede denegarla libre e incondicionadamente, sino con sujeción a lo que prevean los PORH, configurados como el « instrumento básico de planificación global de los mismos » (artículo 13.1 del EMPS). Son las previsiones de esos PORH la base bien para denegar la solicitud o para otorgarla por un periodo de tiempo inferior y condicionarlo a las necesidades apreciadas en los sucesivos planes de ordenación. Es en cada PORH donde debe identificarse y concretarse de manera razonada las necesidades en materia de recursos humanos del servicio de salud.
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En caso de que no haya PORH o haya sido declarado nulo, no queda enervada esa facultad del personal estatutario que le ofrece el EMPS, pues la denegación de la solicitud de prolongación no depende de cualquier apreciación administrativa, sino de lo que resulte del PORH. Entenderlo de otra forma implicaría atribuir a la pasividad administrativa -ausencia de PORH- o a la ilegalidad de su actuación -nulidad del PORH- el efecto de impedir que la posibilidad que otorga el artículo 26 del EMPS: equivaldría a dejar que la Administración decida sin condicionamiento alguno.
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En lo formal, es consecuencia de lo anterior que los motivos para denegar la solicitud deben basarse en las razones que prevea el PORH, luego el acto denegatorio no necesita de una motivación distinta de la ofrecida por el PORH. Por tanto, la denegación no puede basarse en la mera voluntad administrativa, sino en el PORH que es el instrumento al que la ley confía tal concreción (cf. sentencias Sección Séptima de 10 de junio de 2016 y de la Sección Cuarta de 6 de junio de 2017 , recursos de casación 1163/2015 y 2604/2015 respectivamente).
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En definitiva, el PORH se configura como instrumento de denegación: si se parte de la existencia de ese "derecho debilitado" ex lege para la prolongación de la edad de jubilación, la denegación de la misma pende de las previsiones del PORH, de ahí las consecuencias que la Sala ha venido declarando cuando o no hay plan o ha sido anulado.
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Por último, la Sala ha venido considerando que los PORH no tienen naturaleza reglamentaria (cf. sentencias de la antigua Sección Séptima de 24 de febrero y 10 de julio de 2014 , recursos de casación 2391 y 2937/2012 respectivamente).
Consideración aparte merece el supuesto en el que haya mediado la intervención del legislador autonómico, lo que se ha declarado conforme a la Constitución por el auto 85/2013 del Tribunal Constitucional más los autos 125 , 127 y 128/2013 y 103/2015 . De tales autos se deduce lo siguiente:
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En el auto 85/2013 -que fija la doctrina aplicada en los restantes- se inadmitió una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición transitoria novena de la Ley catalana 5/2012, de 20 de marzo, que acordaba o que no se concediesen prolongaciones de edad de jubilación o que se resolviesen las otorgadas. Se ventilaba el caso de un médico jubilado a los sesenta y cinco años, que había obtenido la prolongación, pero antes de llegar a tal edad se dejó sin efecto ex lege la prolongación en su momento otorgada.
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La cuestión de inconstitucionalidad se planteó por la posible incompetencia del legislador autonómico para regular esta materia y el auto relaciona esa disposición transitoria novena de la Ley catalana 5/2012 con la disposición adicional decimotercera de la misma norma autonómica que regula, en consonancia con el artículo 26.2 del EMPS como norma básica, la excepcionalidad de la prolongación y que procederá « excepcionalmente, por necesidades asistenciales, mediante una resolución expresa motivada en las causas previstas en el Plan de ordenación de recursos humanos que atienden a motivaciones específicas de necesidad asistencial al territorio o por el prestigio profesional de la persona interesada ».
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Entendió así el Tribunal Constitucional que es conforme a la Constitución que la ley autonómica condicione la actuación de la Administración estableciendo criterios normativos incorporados a los PORH y que, por así preverlo la disposición adicional decimotercera de la Ley catalana 5/2012, se remita la motivación expresa a las causas previstas en el PORH: la prórroga solo resultará posible en los términos del mencionado plan.
Caso específico es de las prolongaciones aprobadas y que se dejan sin efecto mediante una norma con rango formal de ley que así lo prevea y sea aplicable al caso. En estos casos ya el auto del Tribunal Constitucional 133/2014 -dictado precisamente a propósito de la Ley canaria 10/2012- rechazó la infracción tanto del artículo 9.3 en cuanto a los principios de seguridad jurídica e irretroactividad, como del artículo 33.3 de la Constitución . En estos casos esta Sala ha dicho que el fin de la prolongación de la edad de jubilación se produce ope legis , de forma que el acto que lo haya acordado es un acto de mera aplicación de una ley que no necesitaba ni acudir a la revisión de oficio ni de una motivación distinta de la ofrecida por el PORH, al que tampoco dotó por ello de eficacia retroactiva (cf. sentencia de la Sección Cuarta, y las ahí citadas, de 10 de noviembre de 2016, recurso de casación 1460/2015 ).
En el presente recurso, la Administración recurrida plantea su inadmisión por no haber justificado en el escrito de preparación qué infracción de norma estatal o europea ha sido relevante y determinante en el fallo de la sentencia (cf. artículo 89.2 en relación con artículo 86.4 de la LJCA ); además porque no invoca al menos dos sentencias como infringidas. Pues bien, ciertamente ese escrito como el de interposición no son un modelo de lo exigible en casación pues, de entrada, no se digna siquiera invocar el artículo 88.1.d) de la LJCA , deduciéndose que su recurso se basa en dicho apartado. Fuera de eso, basta la lectura de sus escritos para deducir que sostiene las infracciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia.
Entrando ya en el caso de autos, se refiere al supuesto mencionado en el anterior Fundamento de Derecho Quinto y así la sentencia impugnada se remite a otro precedente suyo para sostener que el ahora recurrente no era titular de un derecho subjetivo a la prolongación, de forma que su revocación se ha producido ex lege , no siendo preciso acudir al procedimiento de revisión de oficio. Tal criterio -añade- lo ha confirmado el auto del Tribunal Constitucional 133/2014 , luego la consecuencia es que si el legislador autonómico, en ejercicio de sus competencias legislativas, ha regulado la prolongación de la edad de jubilación y lo ha hecho sin contravenir el EMPS como norma básica, la Administración competente se limitó a aplicar esa normativa vigente, aplicación a la que estaba obligada al ser la primera destinataria del mandato legal.
El presente recurso se desestima. Tal y como se ha expuesto ya, el caso de autos se corresponde al supuesto referido en el Fundamento de Derecho Quinto y a tal efecto, si bien se había otorgado inicialmente al ahora recurrente la prolongación de la edad de jubilación, fue la entrada en vigor de la Ley canaria 10/2012 la que implica que se dejase sin efecto, luego la resolución de esa prolongación no trae su causa de los actos impugnados en la instancia, sino que proviene de la citada ley. Y como se ha dicho ya, las previsiones de tal norma han sido consideradas conforme a la Constitución por el auto 133/2015 del Tribunal Constitucional.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DON Luis Francisco contra la sentencia de 23 de octubre de 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, desestimatoria del recurso de apelación 124/2015 .
Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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