STS 982/2018, 12 de Junio de 2018
| Ponente | JUAN CARLOS TRILLO ALONSO |
| ECLI | ES:TS:2018:2218 |
| Número de Recurso | 4666/2016 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Número de Resolución | 982/2018 |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 982/2018
Fecha de sentencia: 12/06/2018
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 4666/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 06/06/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso
Procedencia:
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: EAL
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 4666/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 982/2018
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Jose Juan Suay Rincon
D. Cesar Tolosa Tribiño
En Madrid, a 12 de junio de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo que con el número 4666/2016 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora doña Adela Cano Lantero, en nombre y representación de «Silos de Tarragona, S.A.», contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 2016, por el que se acordó desestimar de la pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial del estado legislador derivada de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, y más concretamente por la supresión de bonificación en la tarifa T-3 sobre carbón importado, siendo parte recurrida la Administración General del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso.
Por la representación procesal de <<Silos de Tarragona, S.A.>> se interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 2016, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo, que una vez recibido se entregó a la procuradora Sra. Cano para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que la Sala <<[...] dicte sentencia por la que declare la estimación de la presente reclamación patrimonial contra el estado legislador, declarando el derecho de mi representada a ser indemnizada por la Administración en la cantidad de 1.930.065,99 euros, más los intereses legales devengados por las bonificaciones dejadas de abonar>>.
Conferido traslado del escrito de demanda al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, contestó mediante escrito en el que interesó que la Sala dicte sentencia <<[...] por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con condena en todo caso a la actora de las costas incurridas>.
No habiéndose solicitado por ninguna de las partes la celebración de vista pública ni la presentación de conclusiones, por providencia de 3 de noviembre de 2017 se acordó que el pleito quedara concluso y pendiente de señalamiento, y mediante resolución de 21 de marzo de 2018 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 6 de junio del presente, en cuyo acto tuvo lugar su celebración .
Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo, la resolución del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 2016, desestimatoria de la pretensión indemnizatoria formulada por la mercantil <<Silos de Tarragona, S.A.>> el 9 de diciembre de 2014, por el concepto de responsabilidad patrimonial del estado legislador, derivada de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, más concretamente por la supresión de bonificación en la tarifa T-3 sobre carbón importado.
Exteriorizándose en el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, entre otros fundamentos para desestimar la reclamación, su formulación extemporánea por el transcurso del plazo de un año previsto como de prescripción en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , apreciación combatida en el fundamento de derecho primero del escrito de demanda, razones lógico jurídicas de enjuiciamiento exigen que nuestro examen del recurso se inicie por la indicada cuestión de la prescripción, en cuanto una hipotética apreciación de que la acción ejercitada está prescrita haría innecesario el análisis de los demás motivos en que se sustenta la demanda.
La cuestión de la prescripción se aborda en el acuerdo impugnado en su fundamento de derecho segundo cuando literalmente se expresa lo siguiente:
Otra cuestión formal es la relativa al plazo de presentación de la reclamación. En este sentido, si bien la ley 30/1992, de 26 de noviembre, silencia cuál ha de ser el procedimiento aplicable a la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, la jurisprudencia ha ido llenando el vacío legal mediante la remisión al Título X de la citada ley, siendo por tanto aplicable el plazo de un año para ejercitar la acción que contempla el artículo 142.5 de la misma ( SSTS de 13 de junio de 2000 y de 5 de julio de 2001 ). Se plantea así qué fecha tomar en consideración como dies a quo del plazo de un año para reclamar. Este plazo, según ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, comienza a computarse a partir del momento en que se completen los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo a la doctrina de la "actio nata" o nacimiento de la acción, circunstancia que se da a partir de que se tenga conocimiento del caño, si bien cuando este es duradero y de tracto sucesivo, el plazo no comienza a computarse hasta que no se estabilicen los efectos lesivos en el patrimonio del reclamante, que es cuando hay conocimiento suficiente de los mismos para valorar su extensión y alcance.
En el presente caso, los daños reclamados se imputan por la reclamante por el perjuicio causado por el cambio introducido por la Ley 48/2003, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 27 de noviembre de 2003, fecha a partir de la cual empieza a computarse el plazo para reclamar, pues es a partir de este momento cuando se considera que el reclamante pudo empezar a tener conocimiento de los efectos que esta Ley podía tener sobre sobre sus intereses.
En una interpretación más flexible de la fecha que debe considerarse como determinante para que el reclamante conociera el daño, si se considerara que ésta viene marcada por la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 48/2003 , la cual vino a eliminar todas las bonificaciones que le eran aplicables en la tasa portuaria T-3, por no haber optado por su mantenimiento dentro del plazo de seis meses, el plazo para reclamar finalizaría el 27 de agosto de 2005, encontrándose por tanto la reclamación también prescrita en este supuesto.
Efectivamente, la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ha sido presentada con fecha 9 de diciembre de 2014, habiendo trascurrido sobradamente el plazo para reclamar, sin que quepa otorgar efecto interruptivo a la primera reclamación que efectuó la mercantil ante la autoridad Portuaria de Tarragona con fecha 16 de junio de 2007.
Por lo demás, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado en supuestos similares, como señala en su dictamen nº 740/2006, "aunque pudiera considerarse que los daños alegados no desaparecieron y siguieron produciéndose (...) el plazo de un año para reclamar comienza a correr desde que se estabilizan los efectos lesivos en el patrimonio del reclamante, siendo así que, en el presente caso, cabe entender que los efectos lesivos considerados se hicieron patentes desde el momento en que la medida (...) se hizo efectiva, aunque algunas de sus consecuencias (...) acaecieran con posterioridad" . Doctrina que viene a respaldar la interpretación anteriormente expuesta
.
La indicada fundamentación está precedida de un informe de la asesoría jurídica de puertos del estado, emitido el 13 de abril, que se trascribe en el antecedente de hecho cuarto del acuerdo impugnado y en el que, con respecto a la prescripción, se dice:
El plazo de un año para reclamar del artículo 142.5 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , ha de entenderse prescrito pues el cómputo del plazo de prescripción debe iniciarse cuando se produce el daño, el cual no se produce año a año como pretende la reclamante, sino una vez trascurrido el plazo de seis meses establecido en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 48/2003 , sin que la reclamante hubiera ejercitado el derecho de opción al que se refiere la misma. Así lo declara el Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de diciembre de 2013 , que la propia reclamante alega en su defensa, en cuyo fundamento de derecho tercero establece: "(...) la Administración portuaria dejó de abonar las bonificaciones ya desde el año 2004 (...) la empresa recurrente no reaccionó ante esta falta de abono (...) hasta el 5 de julio de 2006, ha de reconocerse que en el momento de la interposición de la reclamación había trascurrido el plazo de prescripción de un año establecido por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . No puede aceptarse como fecha de inicio del cómputo el 1 de enero de 2006 (...) porque dicha parte conocía, desde el ejercicio 2004, la falta de pago de la bonificación, y por tanto, desde ese momento pudo ejercitar la reclamación (...) estimamos que la fecha inicial del cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar, debe situarse en el vencimiento del plazo de 6 meses para el ejercicio de la opción de la DT3ª de la Ley 48/2003 , y que dicho plazo se encontraba vencido cuando la parte recurrente interpuso su reclamación (..)" .
Por tanto, la presente reclamación se presentó con fecha 9 de diciembre de 2014, habiendo trascurrido en exceso el plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , lo que supone que el derecho a reclamar había prescrito. Sin que quepa aducir que la autoridad Portuaria de Tarragona indujo a error procedimental a la mercantil por no haber trasladado al Consejo de ministros las reclamaciones presentada, pues el iter procedimental seguido por la Autoridad Portuaria fue el correcto. Así, la reclamante dirigió sus reclamaciones a la Autoridad Portuaria y no al Consejo de Ministros, no basándose directamente en la Ley 48/2003 sino en la actuación de la Autoridad Portuaria que dejó de aplicar unas bonificaciones establecidas en el título concesional, al que califica de contrato, invocando el régimen de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas y Sentencias del Tribunal Supremo relativas a la subsistencia de derecho adquiridos con posterioridad a cambios legislativos, sin haber ninguna referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Así, las reclamaciones formuladas en su momento por la reclamante ante la Autoridad Portuaria de Tarragona no pudieron interrumpir la prescripción de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial actual y, a mayor abundamiento, con independencia del carácter que pudieran revestir estas reclamaciones, éstas también fueron presentadas fuera del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre . Así, el plazo para presentar la reclamación finalizaría el 27 de agosto de 2005 y no es hasta el 16 de junio de 2007 cuando la mercantil formula su primera reclamación ante la Autoridad Portuaria de Tarragona
.
Frente a lo expresado, la mercantil recurrente sostiene en el fundamento de derecho primero del escrito de demanda que la reclamación patrimonial se fundamenta en base a una resolución judicial, en concreto la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 2013, recurso 2497/2011 , por la que mediante su fundamento de derecho cuarto se abría la posibilidad de iniciar la reclamación patrimonial contra el estado legislador por cuanto entendía la Sala que carecía de competencias para pronunciarse sobre actos legislativos acordados por el Consejo de Ministros.
Tras puntualizar que la autoridad portuaria de Tarragona se consideró competente para tramitar las reclamaciones patrimoniales por ella formuladas, cuando, en virtud del artículo 20 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , debió trasladar los procedimientos al Consejo de Ministros por no ser competente para pronunciarse sobre responsabilidad derivada de actos legislativos, y tras invocar que la tramitación por la autoridad portuaria la indujo a «error procedimental», concluye que el derecho a reclamar no ha prescrito.
Pues bien, planteado por la recurrente en los términos expuesto la cuestión relativa a la prescripción de la acción, por las razones que a continuación se dirán, se puede ya adelantar que el recurso no puede acogerse.
La sentencia dictada por esta Sala en el recurso 2497/2011 no tiene por fecha, como con manifiesto error sostiene la recurrente, el 26 de diciembre de 2013 , sino el 9 de diciembre del indicado año, siendo desestimatoria del recurso de casación interpuesto por la mercantil «Tarragona Port Services, S.L.» contra la de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña (Sección Cuarta), de 9 de marzo de 2011, recaída en el recurso contencioso administrativo 891/2008 , formulado contra acuerdo del Consejo de Administración de la autoridad Portuaria de Tarragona de 5 de diciembre de 2007, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la administración formulada por la supresión de la bonificación en la tarifa T-3 sobre carbón importado relativa al año 2005.
En la indicada sentencia de 9 de diciembre de 2013, recaída en el recurso de casación 2497/2011 , al igual que en la de la misma fecha, dictada en el recurso de casación 2130/2011, también interpuesto por la mercantil «Tarragona Port Services, S.L.» contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el 8 de febrero de 2011, recaída en el recurso contencioso administrativo 892/2008 , igualmente formulado contra acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona, de 5 de diciembre de 2007, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la administración formulada por la supresión de la bonificación en la tarifa T-3 sobre carbón importado, relativa al año 2006, se expresa (en la segunda de las sentencias citadas por remisión a lo dicho en la primera) que «[...] tampoco puede acogerse la invocación que efectúa la parte recurrente, en el final de este motivo, a la responsabilidad del legislador, por considerar la modificación de la Ley de Puertos como la causa directa de la supresión de las bonificaciones, pues como resulta de la doctrina de esta Sala recogida entre otras en la sentencia de 20 de abril de 2007 (recurso 6289/2002 ), no cabe imputar la responsabilidad por actos legislativos del Estado a la Administración demandada, en este caso la Administración Portuaria de Tarragona, sin que quepa tampoco un pronunciamiento sobre la responsabilidad del Estado legislador en este caso concreto, toda vez que dicha cuestión debe plantearse ante el Consejo de Ministros, para la revisión de cuyos acuerdos la Sala de instancia carece de competencia».
Con la fundamentación precedentemente trascrita, contrariamente a lo que sostiene la recurrente al cuestionar la prescripción de la acción apreciada por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, no se abre la posibilidad de iniciar la reclamación patrimonial del estado legislador. La mención a que «[...] dicha cuestión debe plantearse ante el Consejo de Ministros», no permite interpretarse en el sentido que quiere darle la recurrente: la rehabilitación del plazo de un año para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial a computar desde la fecha de la notificación de las sentencias referenciadas. Ni las sentencias precedentes declaran la habilitación para la indemnización que ahora se reclama, ni hacen declaración alguna en cuanto al ejercicio del derecho, ni en particular al inicio del cómputo del plazo. Conforme decimos en sentencia de 21 de marzo de 2018 - recurso 4682/2016 - en un caso análogo al presente, «Que ello es así lo pone de manifiesto que la sentencia se limita a dar respuesta a un argumento esgrimido por la defensa de la recurrente en aquel recurso de casación -"... tampoco puede acogerse ..."-, rechazando el argumento, porque no se había reclamado por la vía oportuna o, en palabras de la sentencia, porque no se había planteado ante el Consejo de Ministros. Pero esa declaración se hace a los efectos allí debatidos, en modo alguno, como se pretende implícitamente en la demanda de este proceso, se declaraba en aquella sentencia que desde que adquiriese firmeza la misma podría iniciarse esa vía, sino que esa era la vía, sin entrar en consideraciones sobre su oportunidad y pertinencia».
La Autoridad Portuaria de Tarragona no indujo a la recurrente a error procedimental alguno. La circunstancia de que no hubiera trasladado al Consejo de Ministros las reclamaciones por ella presentadas por la no aplicación de las bonificaciones de la tarifa T-3 en su día pactadas, obedece a que en sus escritos de reclamación nunca imputó la causación de los daños por los que ahora reclama a la Ley 48/2003 y sí a la actuación de la Autoridad Portuaria, con fundamento esencial, según resulta del fundamento de derecho segundo de la sentencia ya referenciada, de 9 de diciembre de 2013, dictada en el recurso 2497/2011 , en la vulneración por la Autoridad Portuaria de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y de su reglamento, de la Ley 98/2003, por inaplicación de la disposición transitoria tercera , y de la Ley 30/1992 .
Si la recurrente consideraba que la responsabilidad derivaba de un acto legislativo debió dirigir su reclamación al Consejo de Ministros, pero al no hacerlo y al ni siquiera referirse a ello en sus escritos de reclamación formulados ante la administración portuaria, no puede ahora invocar con éxito que es la administración quien le indujo al error.
Si entendió que la supresión de las bonificaciones o la opción que le daba la disposición transitoria tercera de la Ley 48/2003 afectaban negativamente a sus derechos adquiridos, y que ello constituía un supuesto de responsabilidad patrimonial del estado legislador, nada le impedía formular su reclamación por dicho concepto, pero no solo no lo hizo en el plazo legalmente establecido de un año, sino que además pretende rehabilitar dicho plazo con la imputación de que su falta de reclamación por responsabilidad patrimonial del estado legislador se debe a un error provocado por la administración, cuando lo cierto es que cuando formula la primera reclamación ante la autoridad portuaria el 16 de junio de 2007 ya había trascurrido con creces el plazo de un año desde la entrada en vigor, el 1 de enero de 2004, del nuevo régimen tarifario ( disposición final quinta de la Ley 48/2003 , publicada el 27 de noviembre de 2003).
La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros más IVA.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido no haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de «Silos de Tarragona, S.A.», contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 2016, por el que se acordó desestimar de la pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial del estado legislador derivada de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general y, concretamente, por la supresión de bonificación en la tarifa T-3 sobre carbón importado; con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos expresado en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina
Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy
Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso , estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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SAN, 22 de Noviembre de 2023
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